Ohlédnutí zpět: Proč ČR v roce 2015 odmítla uprchlické kvóty a stálo to za to?

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

© Shutterstock

Některé členské státy EU vracejí na stůl otázku nechvalně proslulých mechanismů na přerozdělování žadatelů o azyl, které Česko dlouhodobě odmítá. Z čeho tento český postoj vychází?

Německo, Francie, Itálie a Malta se v září 2019 dohodly na nezávazném mechanismu přerozdělování migrantů, a daly tak zavzpomínat na nekonečné kontroverze okolo uprchlických kvót z roku 2015. Česká republika společně s ostatními státy Visegrádské čtyřky a Rakouskem nedávno opětovně odmítla jakékoliv relokační kvóty povinného charakteru.

Nabízí se připomenout si rok 2015 a „přehlasování“ Česka ve věci povinných kvót na půdě Rady EU a celkovou tehdejší situaci, která má dohru i v současnosti. Podle stanoviska generální advokátky Soudního dvora EU Eleanor Sharpstonové z konce října 2019 nesplnily Česko, Polsko a Maďarsko povinnosti plynoucí z právních předpisů EU, když se v roce 2015 odmítly zapojit do systému přerozdělování uprchlíků. Pohled generálního advokáta není pro soud závazný, často se jím však soudci při rozhodování řídí. Na Česko tak mohou čekat potíže.

Česko, Polsko a Maďarsko odmítnutím uprchlických kvót porušily své unijní povinnosti, tvrdí generální advokátka

ČR, Polsko a Maďarsko nesplnily povinnosti plynoucí z právních předpisů EU, když se odmítly zapojit do systému přerozdělování uprchlíků. Uvedla to v dnešním stanovisku generální advokátka unijního Soudního dvora.

Toto shrnutí vzniklo na základě diplomové práce autora z roku 2018 České odmítnutí krizového relokačního mechanismu EU v září 2015: Analýza formování postoje vlády Bohuslava Sobotky. Hlavním zdrojem analýzy byly výzkumné rozhovory s respondenty, kteří v roce 2015 pracovali na Úřadu vlády ČR, na Stálém zastoupení ČR v Bruselu, na Ministerstvu vnitra ČR a v Poradním sboru předsedy vlády.

Kontext

S migrační vlnou z Afriky, Středního a Blízkého východu, která eskalovala v roce 2015, začala být v Evropské unii otázka jejího komplexního, rychlého a efektivního řešení stále důležitější. Jako součást solidarity se členskými zeměmi, které byly buď „nárazníkovými zónami“ rozsáhlých mas migrantů, nebo jejich cílovou destinací, představila Evropská komise v návaznosti na Evropský program pro migraci systém přerozdělování žadatelů o azyl (tzv. krizový relokační mechanismus) – v českém prostředí známý jako migrační či uprchlické kvóty.

První mechanismus (květen 2015) měl za úkol rozdělit mezi 26 členských států EU 40 000 osob z uprchlických táborů v Řecku a Itálii, druhý (září 2015) pak dokonce 120 000 lidí. Povinná (přesněji závazná) verze tohoto nástroje se postupně stala především ve středoevropských zemích velice kontroverzní a mimo jiné dostala do popředí otázku legitimity samotného rozhodovacího procesu EU. Vyvolaná „panika“ kolem povinností přicházejících z nadnárodní úrovně byla zdá se neopodstatněná, členské státy totiž musely v rámci povinného mechanismu pouze nabízet, kolik uprchlíků jsou schopny kapacitně dočasně přijmout do vlastních uprchlických zařízení a vést s nimi azylové řízení – bez nutnosti azyl udělit. Konkrétně na ČR připadalo v rámci druhé verze mechanismu 1591 osob, což se v kontextu masivních vln migrantů nezdá jako mnoho. Navíc mělo Česko k dispozici nově otevřené uprchlické tábory.

ČR odehrála ve věci migračních kvót roli jakéhosi „potížisty“. Od jejich představení byla proti povinným kvótám, a ačkoliv na základě prvního (konsensuálního a dobrovolného) mechanismu v červenci 2015 přislíbila přivézt na české území 1100 osob, při hlasování Rady EU ve formaci Spravedlnost a vnitřní věci o druhé verzi (opět povinného) mechanismu, a to v září 2015, byla jedním z pouhých čtyř států, které hlasovaly proti. Společná síla Česka, Maďarska, Slovenska a Rumunska však nepředstavovala dostatečnou překážku a rozhodnutí bylo odsouhlaseno kvalifikovanou většinou. V pozdějších letech pak řada představitelů ČR v návaznosti na přijetí kvót a další kroky Komise svou odmítavou rétoriku ještě stupňovala.

Pokud vyjdeme z logického předpokladu, že česká vláda v té době formovala svá rozhodnutí podle strategického dokumentu Koncepce politiky ČR v EU: Aktivní a srozumitelná ČR v jednotné Evropě (dále jen Koncepce), může nás její rozhodnutí v otázce mechanismu kvót překvapit. „Další aspekty migrace – především zabraňování nelegální migraci a společná azylová politika EU – jsou však oblastmi, které bude muset EU, a tedy i ČR dále uspokojivě řešit. Vláda je pevným zastáncem efektivního společného postupu,“ píše se v sekci Vnitřní bezpečnost. I celkově se Koncepce evidentně snaží demonstrovat český závazek k jednotě v rámci EU. Nutno podotknout, že dokument vešel v platnost jen několik měsíců před hlasováním (duben 2015), česká vláda se tedy zdánlivě „zpronevěřila“ své zvolené strategii téměř okamžitě. Rozhodnutí něco kategoricky odmítnout a neustoupit většinovému názoru nás může překvapit také obecně proto, že ČR téma migrace tradičně nepovažovala za politicky příliš významné a přistupovala k němu spíše technokraticky. Ačkoliv se důvody odmítnutí díky možnosti sledovat několikaletý kontext nabízí – řeč je především o následném selhání mechanismů – hloubková analýza zde ovšem chyběla. Ambicí této analýzy tak bylo identifikovat důvody, proč se ČR rozhodla při hlasování o druhé verzi (povinného) relokačního mechanismu hlasovat proti.

Český říjen v EU: Vzpomínka na uprchlické kvóty se dostává napovrch

Přinášíme vám další stručný přehled toho nejzajímavějšího, co se v uplynulém měsíci z českého pohledu v Evropské unii odehrálo.

Zjištění výzkumu

ČR se ve věci odmítnutí závazného relokačního mechanismu EU v září 2015 nezachovala v rozporu se svými formálně ukotvenými strategickými zájmy – porušení cílů Koncepce se nepodařilo dostatečně přesvědčivě prokázat. Data ukazují, že český postoj v této věci zůstával stejný minimálně od podzimu 2014. Ačkoliv panují pochybnosti o racionalitě tohoto striktního odmítání jakéhokoliv „povinného mechanismu solidarity“, které vycházelo podle řady ukazatelů přímo z postoje Ministerstva vnitra ČR (MV), jedno je však nezpochybnitelné – v nejvyšším vedení ČR (prezident, vláda, parlament) v tomto ohledu panovala téměř dokonalá shoda. Z formálního hlediska ČR v této věci postupovala podle své strategie a také podle pravidel – nestandardní bylo pouze to, že se agenda neřešila na pracovní úřednické úrovni, ale přímo mezi ministry, kteří ve velké většině zastávali už předem vyhraněný názor. Určité „odbojové centrum“ v této věci podle jednoho respondenta výzkumu představoval Úřad vlády, který neúspěšně prosazoval diplomatičtější přístup.

Své závazky ve věci první verze kvót však ČR nezpochybnila, což ukazuje i dodržování „povinností“ plynoucích z první verze dobrovolného relokačního mechanismu. ČR se v něm zavázala přijmout 1100 uprchlíků z Řecka a Itálie a byla připravena je začít přivážet, jakmile dojde k finálnímu schválení návrhu. I krátce po schválení druhého mechanismu zaznívalo od většiny tehdejších českých ministrů, že i když s rozhodnutím nesouhlasí, je nutné ho respektovat a nepodávat na EU žalobu. Posun lze sledovat až později, kdy se „rebelující“ česká pozice a odmítavá rétorika stupňovala až do fáze, kdy v létě 2017 ministr vnitra Milan Chovanec odmítl pokračovat i v těch relokacích, ke kterým se ČR zavázala dobrovolně. Tento krok i celkový k němu vedoucí přístup ČR byl označován (např. zde nebo zde) za zbytečný a škodlivý pro české zájmy, protože mimo jiné zapříčinil to, že Komise na Česko podala žalobu.

Při hodnocení legitimity a racionality českého postoje ke kvótám je nejprve potřeba zdůraznit, že se nejedná o „černobílou“ problematiku. Při přemýšlení v rovině bezpečnost státu vs. solidarita se objevují zdánlivě legitimní argumenty na obou stranách. Zvýšený počet teroristických útoků v roce 2015 spojený s nedokonalostmi relokačního mechanismu (nejasná návratová politika, nemožnost kontrol v Itálii a Řecku atd.) vytvořily pro ČR pochopitelně značně neatraktivní návrh. Při zohlednění aspektů, že uprchlíci do Česka zkrátka nechtěli, a i veřejnost se k nim chovala odmítavě, jde už o solidní základ pro odmítnutí kvót. Z více indicií ovšem vychází, že ČR se v této věci nechovala s ohledem na skutečná bezpečnostní rizika. Za prvé, v té době neexistovaly důkazy, že by se mezi uprchlíky (nejen těmi „pod kvótami“, ale obecně) mohli nacházet teroristé – podle protiteroristického koordinátora EU Gillese de Kerchovea něco takového nemělo logiku. Podle ředitele Organizace pro pomoc uprchlíkům Martina Rozumka byly navíc přísné české bezpečnostní prověrky „výborným nástrojem, jak uprchlíka nikoliv přijmout, ale jak ho nepřijmout“. Zpřísnění českého azylového systému naznačují také příklady z minulosti – představitelé ČR ani veřejnost se během válek na Balkáně výrazně nepozastavovali nad tím, když do Česka zamířily několikanásobně vyšší počty uprchlíků, a to včetně muslimů. Podle názoru jednoho z respondentů se v české diskusi o uprchlících „velice rychle ztrácela fakta“, na iracionalitu českého přístupu upozorňovala například také tzv. Výzva vědců ze srpna 2015. Výzkum poukázal také na další zpochybnění míry závažnosti rizik pro ČR – vyhraněný přístup MV a jeho nezvyklé kroky v procesu formování postoje ke kvótám.

Související otázkou je, proč byla vůbec právě kvótám věnována v celé EU taková pozornost a proč se z nich v českém případě stala dokonce ukotvená strategická priorita, kterou považovali za klíčovou všichni napříč politickou scénou. Mechanismy totiž zahrnovaly jen velmi malé procento z celkového počtu žádostí o azyl v EU. Co se množství osob týká, šlo o pouhý zlomek lidí proudících v rámci migračních vln do Evropy. Jak podotýkal například tehdejší státní tajemník pro evropské záležitosti Tomáš Prouza, redukovat složitou debatu o migrační krizi pouze na kvóty by bylo velkou chybou. Přesto se tomu tak dělo. Odpověď bude patrně ve výjimečně „odvážném“ charakteru návrhu, který zasahoval do citlivé oblasti vnitřní politiky členských států. Jak zmiňoval jeden z respondentů, ČR povinné kvóty vnímala jako zpochybnění suverenity svých úřadů rozhodovat o tom, koho na české území pustí. I když se ukázalo, že kvóty představovaly velice problematický nástroj, EU zkrátka potřebovala migrační krizi nějakým způsobem vyřešit. Do dobrovolných relokací se nezapojil dostatečný počet států a největší kritikové nedokázali nabídnout realistickou alternativu. Představitelé zemí, do kterých uprchlíci primárně nemířili, zdá se nepovažovali komplexní řešení migrační krize za „svůj problém“.

Polemizovat se dá nad volbami a efektivitou české diplomacie. Přestože podle oficiálních vyjádření a některých respondentů se ČR významně zasadila o původní zachování dobrovolnosti i konsensu, není možné přehlédnout, že skupina států odmítajících povinné kvóty se v průběhu času zmenšovala. V květnu (2015) se hovořilo kromě V4 o pobaltských zemích, Francii, Španělsku, Bulharsku, Rumunsku, Nizozemsku, Portugalsku a dalších, v září šlo pouze o malou část z nich. Výzkum také ukázal relativně nízký počet států, se kterými čeští ministři a premiér nad rámec diskusí ve strukturách EU jednali. Ve vztahu s Komisí zase ČR zastávala málo flexibilní přístup – soustředila se především na odmítání návrhů. Při hlasování o druhé verzi kvót česká diplomacie nebyla záměrně připravena ustoupit. Data naznačují to, že souhlas byl zkrátka „politicky neprůchodný“, protože na vládu dlouhodobě působily různé typy tlaku – v čele s prezidentem Milošem Zemanem. Podle názoru jednoho respondenta se představitelé ČSSD (především premiér Bohuslav Sobotka), kteří by se podle něj už z principu měli stavět na stranu větší solidarity, postupně zbytečně připojili do vlny odporu proti kvótám a nechali se vmanévrovat do pozice, ze které už nešlo ustoupit. Nejednalo se však o běžnou situaci pro českou diplomacii, EU v této věci postupovala nestandardně a lucemburské předsednictví EU evidentně podlehlo tlaku některých zemí, které nechtěly čekat na konsensus.

Výtky ČR vůči povinným/automatickým mechanismům přerozdělování uprchlíků se ukázaly jako oprávněné, k žádanému komplexnímu řešení, na které tlačily především „cílové“ země, totiž nevedly. Zůstává nezodpovězeno, proč tento vývoj nedokázalo předpovědět více zemí. Další zásadní otázkou je, jestli Čechům kategoricky odmítavý postoj v konečném důsledku neublížil více, než by mohli oni „neprověření uprchlíci“. Souhlas s mechanismem by pro Česko v konečném důsledku nejspíše znamenal příchod malého počtu uprchlíků, se kterými by se vedlo azylové řízení a většina z nich by pak stejně odešla například do Německa. Zdá se tak, že tento přístup z dlouhodobého hlediska pro ČR výhodný nebyl. Na iracionalitu a zbytečnost kategorického odmítání, které Česku v konečném důsledku uškodily, poukázal například také politolog Jacques Rupnik. Česko se v roce 2015 dostalo do pozice v úvodu zmíněného „potížisty“, což postupně přerostlo až ve významný konflikt s Komisí. K posunu nedošlo ani s odchodem Sobotkovy vlády.

Veškeré zdroje, ze kterých autor čerpal, jsou k dispozici v diplomové práci České odmítnutí krizového relokačního mechanismu EU v září 2015: Analýza formování postoje vlády Bohuslava Sobotky