Nový pakt o migraci a azylu: Tři možné scénáře

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Uprchlíci a migranti z požárem zničeného tábora Moria na řeckých ostrovech, září 2020 © EPA

Současné zaujetí pandemií COVID-19 přispívá k odpolitizování tématu migrace a azylu, a to je situace, která nahrává vyjednáváním mezi státy. Dělící čáry nicméně stále existují, píše ve své analýze odborník na migrační politiku Vít Novotný z bruselského Martensova centra.

Když byla Ursula von der Leyenová v létě roku 2019 zvolena předsedkyní Evropské komise, vytyčila pokrok v reformách evropské migrační a azylové politiky za jeden ze svých hlavních cílů. Jakého pokroku Evropská unie v této oblasti dosáhla do nynějška, necelé dva roky od jmenování nové Komise?

Středobodem migračních reforem se stal Nový pakt o migraci a azylu. Nový pakt je rozsáhlým souborem legislativních a nelegislativních opatření, týkajících se jak vnitřní, tak vnější dimenze azylových a migračních politik EU. Komise představila jádro návrhů pro oblast azylu v září roku 2020, a od té doby postupně představuje další reformní návrhy.

Nový migrační pakt: Komise chce do řešení zapojit všechny státy

Evropská komise dnes zveřejnila nový Evropský pakt o migraci a azylu, soubor návrhů, kterými chce reformovat unijní migrační a azylovou politiku. Obávané kvóty se nevrací, státy se však budou muset zapojit do řešení.

Již prezentované jádro návrhů se vztahuje především k oblasti neregulérní migrace a azylu. Okolo 95 procent přistěhovalectví do EU se odehrává na legálním základě. Rozpory však vzbuzuje neautorizované či neregulérní přistěhovalectví, i když představuje pouze malou menšinu celkového objemu imigrace.

Hlavní důvody pro neregulérní přistěhovalectví do EU jsou dva. Zaprvé je to tzv. ekonomická migrace z chudších třetích zemí. Zadruhé pak potřeba mezinárodní ochrany, tedy nejčastěji azylu. Ti, kdo přicházejí do EU neregulérně z ekonomických důvodů, by na azyl dosáhnout neměli. Efektivně rozlišit mezi těmito dvěma kategoriemi a deportovat ty, kdo by měli být urychleně vráceni domů, je však dlouhodobě největším problémem unijní migrační politiky.

Současný nefunkční azylový systém vede k tomu, že státy na jihu Evropy neregistrují všechny nově příchozí osoby a tak se zbavují zodpovědnosti. Z logiky současné legislativy vyplývá, že tyto státy, a zvláště některé z jejich ostrovů, fungují jako nárazníkové pásmo Unie. Dotčené země se však tohoto úkolu zhošťují jen neochotně. To platí i přes důsledné kontroly, které na turecké hranici provádí řecká vláda.

Důsledkem je spontánní pohyb migrantů v rámci schengenského prostoru, mnohonásobné žádosti o azyl v různých zemích, plýtvání administrativními a finančními zdroji, bezpečnostní rizika na celém území EU včetně Česka, kontroly na vnitřních hranicích, které narušují obchod a volný pohyb osob, a celkový dojem, že azylová a migrační politika Unie není pod kontrolou.

Balík návrhů Nového paktu pokrývá řadu oblastí. Co se týče azylu a neregulérní migrace se Pakt především snaží posílit spolupráci se třetími zeměmi, a to zainteresováním zemí původu na tom, aby předcházely neregulérní migraci, poskytovaly pracovní příležitosti doma a přijímaly zpět ty migranty, kteří se nelegálně pokusili přicestovat do Unie, nemají nárok na azyl a byl jim poté přikázán návrat do domovské země. Za druhé navrhuje Komise zavedení procedur na hranicích, které by umožnily rychlé roztřídění lidí, se kterými bude prováděno normální azylové řízení, a těch, kteří by měli být urychleně vráceni. Třetím okruhem je poměrně složitý solidární mechanismus, který by žádnou zemi nevyjmul z povinnosti pomáhat hraničním státům EU pod migračním tlakem, který však obsahuje volbu mezi různými druhy pomoci. Patří mezi ně relokace žadatelů o azyl, navracení migrantů do země původu za pomoci takzvaných „patronátů nad návraty,“ a za určitých okolností také materiální, personální a logistická pomoc těmto státům, a to také prostřednictvím společné unijní azylové agentury (EUAA).

Předložené návrhy dávají přednost pomoci mezi členy EU na dobrovolné bázi. Avšak v případě nedostatku dobrovolné solidarity či v případě opravdu rozsáhle krize by Komise vyžadovala, aby členské státy buď relokovaly část migrantů, nebo se ujaly návratů migrantů do zemí původu.

Navržený nástroj, patronáty nad návraty, předpokládá, že pomáhající země převezme zodpovědnost za repatriace migrantů do země původu, a to přímo ze země prvního vstupu migrantů do EU. Komise však také navrhuje, aby tito migranti byli přesunuti právě do pomáhající země, nepovede-li se návrat ze země prvního vstupu do osmi měsíců. Česká vláda by například po určité době musela přivézt senegalského migranta na svoje území, pokud by se nepodařilo ho navrátit do Senegalu ze země vstupu, tedy například Itálie. Česko by bylo zodpovědné za jeho repatriaci, a to za pomoci Frontexu a dalších unijních agentur. Komise v návrzích neurčila, zda dané osoby by na území zodpovědného státu byly uzavřeny do uprchlických zařízení. Současná evropská legislativa však omezuje celkovou dobu, po kterou je možné držet běžence v detenci.

Frontex nezvládá svou roli, rozpočet pohraniční stráže EU má přitom výrazně nabobtnat

Evropský účetní dvůr zjistil, že agentura Frontex nefunguje efektivně a pravděpodobně nezvládne ani své budoucí úkoly. Pokračuje navíc vyšetřování okolo jejího nevhodného zacházení s migranty.

Nový pakt také obsahuje doporučení ke zvýšení počtů uprchlíků, které by státy Unie měly přesídlovat přímo z oblastí postižených konflikty. Zahrnuje reformu schengenského zřízení, která spočívá v elektronizaci a propojenosti databází, ve kterých se shromažďují data o lidech přicházejících do EU i těch odcházejících. Členské státy, Česko nevyjímaje, a Evropský parlament také již v principu odsouhlasily reformu systému pracovních povolení pro kvalifikované pracovníky, která umožní snadnější přesun pracovníků mezi zaměstnavateli i mezi zeměmi EU.

Mimo Nový pakt již probíhá posilování role a kapacit Frontexu v ochraně hranic Evropy i při deportacích. (Konečnou zodpovědnost za návraty má však stále každá členská země sama.) Dohody s tranzitními zeměmi, jako jsou Turecko, Maroko či Libye, které jsou úhelným kamenem při předcházení neautorizované migraci, také nijak nezávisejí na návrzích Paktu.

Nová Komise, nový přístup

Přístup Komise von der Leyenové k formování azylové politiky EU se zásadně liší od přístupu Evropské komise Jeana-Clauda Junckera, která byla v úřadu mezi lety 2014 a 2019 a která se vyznačovala direktivním přístupem k návrhům v oblasti azylu. Již před plným propuknutím migrační krize zvažovala myšlenku zavést systém povinného přerozdělování žadatelů o azyl v rámci EU. Tuto myšlenku následně prosadila, a to po souhlasu většiny států EU, zavedením dočasných kvót v roce 2015. Chtěla ji zavést i trvale za pomoci nové legislativy, kterou předložila v roce 2016, a která byla součástí neúspěšného pokusu o celkovou reformu unijní azylové politiky.  Důraz byl právě na přerozdělování žadatelů o azyl a sdílení břemene mezi všemi členskými státy. Je nutné uvést, že během úřadování Junckerovy Komise se její priority změnily. Byl to předseda Juncker, kdo v roce 2016 podpořil migrační dohodu s Tureckem a kdo ke konci svého mandátu politicky podporoval posílení evropské pohraniční stráže Frontex.

Turecko chce zlepšit vztahy s EU. Rok 2021 nabízí ideální příležitost

Turecký prezident Erdoğan má příležitost vylepšit vztahy s EU i s celým Západem, šanci mu k tomu dávají brexit i změna v Bílém domě. Ve vzduchu však stále visí evropské sankce, které by zatížily už teď velmi zasaženou tureckou ekonomiku.

Nová Komise pod vedením von der Leyenové zaujala odlišný přístup. Von der Leynová posílila dohled nad legislativním návrhy i politický profil celé oblasti tím, že jmenovala hned dva členy Komise, kteří mají migraci na starost. Švédská socialistka Ylva Johanssonová dostala do vínku portfolio vnitřních záležitostí. Řecký lidovec Margaritis Schinas se stal místopředsedou Komise pro „podporu našeho evropského způsobu života“. Navíc se nynější Komise, poučená neúspěchy té předchozí, rozhodla k rozsáhlým konzultacím se členskými státy ještě před tím, než představila svoje reformní návrhy. Tento přístup se odrazil v názvu balíku opatření. „Nový pakt o migraci a azylu“ sice není žádným paktem, neboť je na něm „podpis“ pouze Evropské komise (jedná se o nezávazné sdělení Komise), a členských států zatím nikoliv, přesto má toto označení být ukázkou konsenzuálního charakteru a vyváženosti návrhů.

Zodpovědní komisaři navíc zdůrazňují, že žádná země nebude přehlasována v otázce, kterou by považovala za zásadní. Zdá se, že diplomati členských zemí se na tomto postoji kolektivně shodují.

Pozice hlavních aktérů

Evropský parlament již vyhlásil připravenost k jednání o návrzích Komise. Dá se předpokládat, že Parlament bude mít zájem na přijetí Paktu, protože si je vědom politických a bezpečnostních rizik, která pramení ze současného stavu. Paktu vyjádřil již podporu Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Neziskové organizace se naopak obávají, že ustanovení Paktu sníží procedurální a materiální standardy pro uprchlíky. Mezi tyto organizace patří například Evropská rada pro uprchlíky a exulanty (ECRE) či české Sdružení pro integraci a migraci.

Klíč k přijetí návrhů však drží kolektivně členské země. S odezněním migrační vlny z let 2015 až 2016 se neregulérní migrace dostala na mnohem nižší místo v citlivosti v řadách evropské veřejnosti a mezi politiky. I současné zaujetí pandemií COVID-19 přispívá určitému odpolitizování tématu, a to je situace, která nahrává vyjednáváním mezi státy. Dělící čáry nicméně stále existují, a probíhají různě napříč Unií.

Solidarita a jihoevropské země

Otázka solidarity a sdílení břemene zůstává nejostřejším předmětem sporu. Obrysy této evropské debaty jsou stále částečně ustálené na pozicích z roku 2015. Současnou situaci ohledně azylové reformy tak označují někteří pozorovatelé za zamrzlý konflikt.

Pět jižních hraničních států, tedy Řecko, Kypr, Malta, Itálie a Španělsko, podmiňují svůj souhlas se zavedením hraničních procedur přijetím silného a trvalého solidaritního mechanismu. Tato skupina zemí ve skutečnosti není s předloženým solidárním návrhem spokojena, neboť ho považuje za nedostatečný. Přála by si mnohem více automatický systém, ideálně přerozdělující všechny příchozí.

V diskusích o solidaritě jde tedy jižním státům výhradně o redistribuci osob či o pomoc s navracením lidí do domovských zemí. Tyto státy také bojují za zkrácení doby, po kterou by běženci, za jejichž návrat převezme zodpovědnost pomáhající země, museli zůstat na jejich území.

Je tomu tak proto, že bez relokací a bez pomoci s repatriacemi by exponovaným zemím zůstali na starosti všichni registrovaní nelegálně příchozí. Hraniční státy by žadatelům buď musely poskytnou azyl, či by bylo na nich, aby se dané osoby pokusily navrátit do domovských zemí, což je administrativně, finančně i politicky náročná činnost. Většina migrantů by se hromadila jen v těchto několika státech, které leží na jižních částech unijní hranice.

Podcast: Itálie volá po solidaritě. Jednání o migrační politice EU bude ale dlouhé

Protipandemická opatření utlumila loni migraci do Evropy, i tu nelegální. V květnu však k ostrovu Lampedusa připlulo několik tisíc migrantů. Itálie tak volá po solidaritě a EU mezitím jedná o reformě migrační politiky. Jak pandemie dopadla na migraci? A jak pokračuje jednání o nové politice?

Solidarita a ostatní země EU

Státy především západní a severní Evropy naopak podmiňují svůj souhlas s navrhovaným solidárním mechanismem zavedením důsledných, stálých a povinných hraničních procedur.

Státy střední a východní Evropy, včetně Česka, ale také třeba Rakouska a Slovinska, odmítají, aby součástí povinných solidárních opatření byly jakékoliv redistribuce osob. Řada zemí z tohoto tábora se verbálně vyhraňuje proti takzvaným povinným kvótám, i když Komise vysvětluje, že povinnou redistribuci žadatelů o azyl přímo nenavrhla. Nicméně je faktem, že „permanentní efektivní solidarita“ by v krizových situacích vedla k přemísťování migrantů na území všech nehraničních států EU za pomoci buď relokací, nebo patronátů nad návraty. Rozsah této efektivní solidarity by byl dán rozsahem oné migrační krize.

Problematická tak pro tyto státy zůstává především myšlenka povinnosti přesouvat po určité době osoby určené k návratu na vlastní území. Státy jako Česko tak dlouhodobě podporují flexibilní přístup k solidaritě, který by umožnil volbu při výběru nabízené pomoci a podtrhují zásadní roli unijních agentur a finančních nástrojů jako hlavní nástroj pomoci státům pod silným migračním tlakem.

Česko i ostatní visegrádské země se také v debatách snaží zaujímat diplomatičtější přístup, než tomu bylo donedávna. Například svoji nechuť k patronátům nad návraty vyjadřují spíše opatrně. Ve veřejné debatě v Česku i ostatních dotčených zemích se tato forma solidarity téměř vůbec nepřetřásá, a to zřejmě i kvůli tomu, že politikům by se jen těžko dařilo obhajovat obecnou podporu návratové politice EU za situace, kdy k této návratové politice nechtějí přispívat.

EU preferuje dobrovolné návraty migrantů. Jsou levnější a snižují riziko, že lidé zamíří do Evropy znovu

Zemím EU se nedaří vracet neoprávněné migranty zpět do zemí původu. Zlepšit to má nová strategie, která se zaměřuje konkrétně na dobrovolné návraty. Veřejnou konzultaci ke strategii doprovázel „český nálet“ kritických komentářů.

O něco širší je pak okruh zemí, pro které jsou relokace osob pouze krajním řešením. Do tohoto tábora patří především baltské země, Dánsko, Nizozemsko či Rumunsko. Tyto země poukazují na to, že ze členství v schengenském mechanismu vyplývá hraničním zemím povinnost registrovat všechny běžence a že poskytnutím bezpodmínečné solidarity, ať již formou relokací či patronátů nad návraty, by zmizela motivace hraničních zemí přebírat nad příchozími osobami a ochrannou hranic zodpovědnost. Místo relokací a patronátů nabízí tato skupina především materiální, finanční a odbornou pomoc, s tím, že jakékoliv redistribuce osob by se měly omezit jen na případy nejkrajnější nouze. (Poznamenejme, že vzhledem k obrovskému migračnímu tlaku, který nyní vyvíjí běloruský režim na Litvu, není vyloučeno, že pobaltská republika bude sama potřebovat relokační solidaritu od jiných členů EU.)

Zbývající členové EU jsou vcelku pro přijetí mechanismů solidarity. Patří mezi ně například i Irsko, Portugalsko či Bulharsko. Německo až do posledních minut před publikací návrhů vyvolávalo dojem, že se v Novém paktu objeví povinná redistribuce azylantů. Nakonec tomu tak nebylo. Jako země, která dlouhodobě obdržuje nejvyšší počet žádosti o azyl, má Německo spolu s Francií zájem na rozprostření břemena po celé EU a na tom, aby země jako Itálie zabraňovaly pohybům běženců dále na sever, a to právě především pomocí povinných hraničních procedur ve státech na vnější unijní hranici.

K Německu či Francii se v tomto ohledu řadí také například Belgie, Lucembursko, Nizozemí a Švýcarsko (které je součástí schengenské zóny). Jejich ministři nedávno napsali dopis Evropské komisi, ve kterém si stěžují na to, že řecké úřady nezapisují běžence do databází, a že je dokonce vybavují cestovními dokumenty k tomu, aby tito lidé mohli pokračovat v další cestě do nitra Unie a žádat o azyl tam.

Balíčkový či pozvolný přístup

Důležitá debata se rozvinula také o tom, zda přijmout balík legislativních opatření najednou, anebo po částech. Jak Evropská komise, tak Evropský parlament by preferovaly přijetí návrhů po částech. Je tomu tak proto, že tyto instituce by byly vděčny za aspoň částečné zlepšení současného nefungujícího azylového a migračního mechanismu.

Téměř všechny členské státy EU nicméně trvají na přijetí legislativních návrhů najednou. Je tomu tak proto, aby mohly podmínit souhlas s balíkem reforem přijetím těch návrhů, které jsou pro ně důležité. Z hlediska severo a západo-evropských zemí by balíčkový přístup napomohl tlaku na to, aby hraniční státy řádně registrovaly příchozí migranty a zabraňovaly jejich volnému pohybu po EU. I celá visegrádská čtyřka, Rumunsko, Bulharsko, baltské státy a jiní také podporují tento přístup, i když u některých z nich je to dané také snahou celou azylovou reformu oddálit. Hraniční státy si zase naopak chtějí zachovat možnost vetovat přerozdělovací mechanismy, které by z jejich hlediska nebyly předvídatelné a vymahatelné.

Díky diplomatickému úsilí portugalského předsednictví v Radě EU a částečně i pragmatickému přístupu italského premiéra Maria Draghiho se již podařilo balíčkový přístup částečně prolomit. Koncem června se členské země shodly na přetvoření Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu na Agenturu Evropské unie pro azyl. Tento legislativní krok umožní této unijní agentuře, aby účinněji pomáhala zemím pod tlakem v registraci žadatelů a azylových procedurách, s cílem rozlišit ty, kteří mají v EU potenciálně nárok na azyl, a ty, kteří by měli být urychleně vyhoštěni. Nutno podotknout, že visegrádské země a Bulharsko právě z důvodu trvání na balíčkovém přístupu pro přijetí tohoto návrhu nehlasovaly. Ani jedna z těchto zemí se naštěstí neuchýlila k hlasité kritice, která by mohla Agenturu delegitimizovat.

EU se shodla na posílení azylové agentury, řízení s migranty se má zefektivnit

Státy Evropské unie se dnes dohodly s Evropským parlamentem na posílení pravomocí azylového úřadu, které má zefektivnit řízení s žadateli o azyl.

Tři scénáře

V této situaci se nabízejí tři scénáře vývoje. Při nejhorším scénáři zůstane u vytvoření Agentury Evropské unie pro azyl a zbytek reformy zůstane v šuplíku. Hraniční země na jihu se budou stále zdráhat provádět důsledné pohraniční kontroly s poukazem na nedostatečnou solidaritu především středo- a východoevropských zemí. Oddělování uprchlíků od takzvaných ekonomických migrantů, po kterém řada evropských politiků volá, nebude mít kdo provádět. Sekundární migrace nezdokumentovaných migrantů směrem na západ a sever bude pokračovat, a to i s přidruženým bezpečnostním rizikem. Západoevropské státy budou pokračovat v kontrolách na vnitřních schengenských hranicích, což bude mít nepříznivé důsledky pro volný pohyb zboží.

Ve středním scénáři se členské státy shodnou na dalších částech balíku návrhů, například na reformě systému Eurodac pro snímání otisků prstů žadatelů o azyl, na nařízení revidující společná pravidla pro řízení o udělení azylu, či na směrnici o společných normách a postupech  pro návraty odmítnutých žadatelů. K souhlasu nad mechanismem solidarity však nedojde. Tento scénář by znamenal zlepšení oproti současnému stavu, částečně i v oblasti bezpečnosti. Stěžejní rozpor mezi jihem a zbytkem EU by přetrval, stejně tak jako zvýšený pohyb migrantů po EU.

Nejlepší scénář by nastal za situace, kdy by se ještě před přijetím Nového paktu podařilo dále snížit počty příchozích díky funkčním partnerstvím se třetími zeměmi a zvýšit úspěšnost návratů. V tomto scénáři pak dojde ke shodě nad návrhy Komise. Ochota k solidaritě na straně jedné a k zavádění povinných hraničních procedur na straně druhé se zvýší. Státy ve středu a na severu Evropy poskytnou záruky hraničním státům, že v případě velkého migračního tlaku jim pomohou nejenom materiálním a expertním zázemím, ale i distribucí azylantů či repatriací těch neúspěšných. Hraniční státy budou svědomitě registrovat všechny příchozí, poskytovat azyl některým a navracet ty ostatní. V důsledku funkčních databází se sníží i bezpečnostní riziko a rozšiřování se organizovaného zločinu na území EU. Unie se bude moci pyšnit důkladnou ochranou svých hranic a propracovaným azylovým systémem, který poskytuje ochranu těm nejpotřebnějším a který se těší podpoře proto, že ho členské státy i jejich veřejnost považují za spravedlivý.

EU mění migrační politiku. Reforma bude trvat roky, musí zohlednit i dopady pandemie

Evropská unie plánuje zcela „překopat“ svůj přístup k migrační a azylové politice, což bude vyžadovat dlouhé roky vyjednávání. V Česku panuje shoda, že je potřeba se zaměřit na boj s pašeráky, efektivní azylové řízení nebo zajištění legálních migračních tras.

Analýza vznikla v rámci spolupráce s pražskou kanceláří Hanns-Seidel-Stiftung.