Evropský soudní dvůr

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Postavení Evropského soudního dvora (oficiální název Soudní dvůr Evropských společenství), který sídlí v Lucemburku, je zakotveno v základních smlouvách všech tří Společenství. Jeho posláním je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění těchto smluv a právních aktů, vydávaných na jejich základě orgány Společenství, a to všemi adresáty evropského práva. Je hlavním ochráncem legality při budování evropského práva jako systému a garantem fungování Unie jako právního společenství, respektujícího ústavní principy právního státu (rule of law), které sám zároveň dotváří na bázi základních smluv a ústavních tradic společných členským státům. Spolu s Komisí a Evropským parlamentem vystuuje jako výrazný integrační faktor , neboť svými podněty působí na posilování nadstátních rysů právního a institucionálního uspořádání Unie.

Vztah k národním soudům

V průběhu plnění Evropské dohody o přidružení a příprav na vstup do Evropské unie je pozornost upřena zejména k procesu sbližování právních předpisů České republiky s předpisy Evropských společenství, neboť zajištění jejich slučitelnosti a schopnost převzetí celého acquis Unie je jednou z nutných podmínek přijetí nového členského státu. V institucionální rovině se proto logicky zájem soustřeďuje na výsledky činnosti Evropské komise, Rady EU a Evropského parlamentu, které jsou legislativními orgány Společenství. Úplné a přesné převzetí standardů evropského práva by však samo o sobě nevedlo k plnému úspěchu, pokud by na straně ČR chyběly záruky účinné vynutitelnosti práva Společenství.

Probíhající reforma českého soudnictví, zahrnující dobudování soustavy plnohodnotného správního soudnictví, má proto i významný “evropský rozměr”, na který kriticky poukázaly dosud všechny Pravidelné zprávy Komise o pokroku ČR v procesu přistoupení. Reformní úsilí má proto – vedle výrazného zvýšení akceschopnosti soudů – připravit českou justici na budoucí začlenění do evropského soudnictví.

To je založeno na principu delegace pravomocí členských států ve vymezených oblastech na Společenství. V tomto rozsahu o právech a povinnostech jednotlivců rozhodují orgány Společenství přímo, zatímco v ostatních otázkách zůstává pravomoc národních orgánů nedotčena. České soudy tedy budou nadále rozhodovat občanskoprávní spory a trestat zločince jako dosud, tj. samostatně. Pokud však při svém rozhodování použijí český právní předpis vydaný k provedení evropského nebo použijí přímo předpis evropský, budou jej muset vyložit podle jednotných pravidel, závazně formulovaných Evropským soudním dvorem. Evropské právo, jakkoli je plně integrováno do právních řádů členských států, si zachovává svoji evropskou identitu. Český soudce tak bude vystupovat současně jako soudce evropský a napomáhat prosazení nedělitelnosti práva Společenství. Soudní soustavy členských států sice zůstávají formálně odděleny od Evropského soudního dvora, který jim není hierarchicky (instančně) nadřazen, z funkčního hlediska však s ním vytvářejí jeden celek.

Pravomoci

Postavení Evropského soudního dvora (oficiální název Soudní dvůr Evropských společenství), který sídlí v Lucemburku, je zakotveno v základních smlouvách všech tří Společenství (například v čl. 220 – 245 Smlouvy ES), v Protokolech o Statutu ESD k nim připojených, ve Smlouvě o společných orgánech (1957). Jeho posláním je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění těchto smluv a právních aktů, vydávaných na jejich základě orgány Společenství, a to všemi adresáty evropského práva: členskými státy, jednotlivci (občany a právnickými osobami) i samotnými orgány Společenství. Je tedy hlavním ochráncem legality při budování evropského práva jako systému a garantem fungování Unie jako právního společenství, respektujícího ústavní principy právního státu (rule of law), které sám zároveň dotváří na bázi základních smluv a ústavních tradic společných členským státům. (Jak známo, Unie sama formální dokument ústavní povahy dosud postrádá.) Přitom vystupuje – spolu s Komisí a Evropským parlamentem – jako výrazný integrační faktor (“motor”, viz postulát “integration through law”), neboť svými podněty působí na posilování nadstátních rysů právního a institucionálního uspořádání Unie.

K plnění svých funkcí je Evropský soudní dvůr vybaven řadou pravomocí:

přezkoumává, zdali nedochází k porušování evropského práva v rozhodovací činnosti orgánů Společenství (slučitelnost přijímaných obecně závazných předpisů i opatření v individuálních případech se základními smlouvami) a při plnění členských povinností státy, přičemž porušením je třeba rozumět i nečinnost tehdy, kdy mělo být rozhodnutí přijato

řeší otázky náhrady škody způsobené porušením evropského práva činností orgánů Společenství


hájí vnější jednotu evropského práva tím, že podává jeho výklad, závazný pro národní soudy, a zaplňuje případné mezery v základních smlouvách či právních aktech orgánů


preventivně posuzuje slučitelnost smluv uzavíraných Společenstvím s nečlenskými státy a jinými mezinárodními organizacemi se základními smlouvami

rozhoduje ve sporech ze soukromoprávních i mezinárodněprávních smluv, pokud mu byly předloženy

ESD tedy plní úkoly typické pro národní soudy ústavní, správní i civilní, jakož i mezinárodní. Pravomoc v oblasti trestněprávní získá poté, až bude přijata evropská úprava potírání hospodářské kriminality proti zájmům Společenství (připravovaná pod názvem Corpus Juris), kam paří celní a daňové úniky oslabující příjmovou stránku rozpočtu Společenství nebo zneužití úředního postavení při nakládání s příspěvky strukturálních fondů Společenství na jeho výdajové stránce.

Uvedené pravomoci má ESD jako výlučné, tedy se nedělí o jejich výkon ani s jinými orgány Společenství, ani se soudy členských států. To například znamená, že národní soudce musí své podezření na kolizi mezi evropským právem a národním předpisem, který by jinak měl použít, řešit ve spolupráci s ESD (ten má tzv. obligatorní jurisdikci), a nikoli u ústavního soudu, který by byl příslušný pro obdobnou situaci rozporu národního předpisu s ústavou. Potvrdí-li výkladové stanovisko ESD nesoulad norem, je příslušnost ústavního soudu vyloučena a národní soudce dále postupuje již samostatně (tj. národní předpis nepoužije a dá přednost předpisu evropskému).

ESD pokrývá svými pravomocemi plně oblast práva Společenství, tj. oblast tzv. prvního pilíře. V rámci tzv. druhého pilíře EU, tvořeného společnou zahraniční a bezpečnostní politikou, pravomoci nemá žádné a v tzv. třetím pilíři – policejní a justiční spolupráce v trestních věcech – kde se často jedná o otázkách spojených s postavením jednotlivce, vykonává ESD svoje pravomoci jen v otázkách tzv. užší neboli posílené spolupráce (enhanced cooperation – čl. 40 SEU) a dále pouze na základě souhlasného projevu vůle členských států vyjádřeného obecně, nebo pro jednotlivé případy.

Prameny

Evropský soudní dvůr – je-li dána pravomoc Společenství – se musí věcí zabývat, i kdyby v evropském právu zrovna chyběl předpis, podle něhož by mohl věc řešit (tzv. zákaz denegatio justitiae). Musí si vypomoct buď systematickými a teleologickými metodami výkladu, tj. analogií nebo dedukcí hledaného pravidla z principů, na nichž spočívají základních smlouvy, a z cílů Společenství, anebo odvodit takové pravidlo podle komparativní metody, tj. cestou srovnání právních řádů členských států, jako obecnou zásadu (právo jednotlivého členského státu ale aplikovat nemůže). Tak ESD formuloval například zásady ochrany lidských práv, ochrany dobré víry, zákazu zpětných účinků a další. Jindy se uchyluje k odkazům na své dřívější rozsudky, kterými ovšem jinak není vázán.

Způsobem ne nepodobným anglosaskému právu tím překračuje původní omezení jejich významu jen pro účastníky sporu (inter partes), činí z nich ustálenou (nespornou) judikaturu (tzv. case law), která se pak stává východiskem pro vznik právního obyčeje (s platností erga omnes). Touto praxí tzv. soudcovského práva, které požívá značné autority u ostatních orgánů Společenství a není zpochybňováno ani členskými státy, ESD dotváří a koncepčně, i když neformálně, rozvíjí systém právních pramenů Společenství.

Složení


Evropský soudní dvůr se v současnosti skládá z patnácti soudců, jmenovaných dohodou vlád členských států na (obnovitelnou) dobu šesti let z osob, jež skýtají záruku nezávislosti a splňují profesní požadavky, které stanoví členské státy pro výkon nejvyšších soudních funkcí, nebo jsou uznávanými právními odborníky. Zpravidla jde o bývalé vysoké ministerské úředníky, univerzitní profesory, představitele mezinárodních odborných orgánů, arbitrážních tribunálů a podobně. Nemusí být nutně občany státu, který je navrhuje. Po dobu svého funkčního období nesmějí vykonávat žádné jiné placené ani neplacené povolání, v projednávané věci musejí být nestranní (tj. nebyli by připuštěni k jejímu projednání, pokud se účastnili jejího projednání na jiné úrovni před nástupem do funkce), jsou neodvolatelní a nestíhatelní podle trestního práva. Soudci volí ze svého středu předsedu na (obnovitelnou) dobu tří let, jímž je od roku 1994 Prof. Gil Carlos Rodríguez Iglesias ze Španělska.

Soudcům ESD pomáhá devět generálních advokátů, kteří jsou jmenováni podle stejných kritérií a stejným způsobem jako soudci. Jejich úkolem je prozkoumat věc ze všech právních aspektů a veřejně předložit odůvodněné závěry, které však nejsou pro ESD závazné. Nejsou tedy právními zástupci žádné ze stran sporu, ani spolu se soudci nehlasují. Každý soudce a generální advokát má k dispozici tři kvalifikované právníky-referendáře. Kancléř ESD registruje pod dohledem předsedy písemnosti, ověřuje dokumenty, provádí nutná sdělení, organizuje jednání, úřední publikace ve Sbírce rozhodnutí ESD, správu soudních spisů a archivů, řídí personální záležitosti, tlumočnické a překladatelské služby, přípravu a provádění rozpočtu.

Procesní zásady

Evropský soudní dvůr zasedá v senátech nebo – u složitějších věcí, popřípadě na žádost členského státu či orgánu Společenství, je-li účastníkem řízení – v plénu. Jedná zpravidla v jazyce zvoleném navrhovatelem z některého z jedenácti úředních jazyků Společenství, interní porady soudců probíhají ve francouzštině.

Soudní řízení má – podobně jako u běžných národních soudů – fázi písemnou (podání návrhu – žaloby, odpověď protistrany – žalovaného, duplika navrhovatele, replika žalovaného, určení soudce – zpravodaje, přikázání věci některému senátu, předvolání a výslech svědků, znalecké posudky) a ústní, která je přístupná veřejnosti. Tyto a další otázky, jako jsou předběžná opatření, konání porad a způsob hlasování soudců, struktura a způsob vyhlašování rozsudku, náklady řízení, doručování, lhůty, opravné prostředky apod., jsou upraveny Procesním řádem, vydaným ESD na základě schválení Radou.

Řízení u ESD je ovládáno dalšími zásadami, které vycházejí z obdobných procesních pravidel vnitrostátních:

Podle zásady dispoziční je řízení zahajováno vždy jen na návrh strany (nikoli tedy z vlastního podnětu ESD), kterým jsou také určeny meze soudcovského rozhodování (ESD v rozsudku nemůže např. přiznat žalobci více, než sám požaduje).

Zásada projednací ukládá žalobci důkazní břemeno – musí sám předložit ESD důkazy o rozhodných skutečnostech, a nemůže proto spoléhat na vlastní iniciativu ESD, který z úřední povinnosti (zásada vyšetřovací) jen ověřuje splnění formálních podmínek řízení, jako je oprávnění podat žalobu (tzv. aktivní legitimace), dodržení předepsaných lhůt apod.

Zásada koncentrace sledující účinný a rychlý postup ESD vyžaduje, aby provedení určitých důkazů bylo navrženo předem popřípadě na výzvu ESD, účastníci nejsou oprávněni navrhovat důkazy libovolně kdykoli v průběhu řízení.

Podle zásady bezprostřednosti rozhodují ve věci jen soudci, kteří se zúčastnili ústního jednání (v něm jsou nezastupitelní).

Výjimkou ze zásady veřejnosti mohou být jen důvody zachování důvěrných informací nebo obchodního tajemství.

Zásada řádného procesu (fair trial) ukládá ESD, aby poskytl účastníkům právo být řádně vyslechnut (vyjádřit se k podstatným skutečnostem případu a tvrzením) a aby přezkoumal, zda – zejména jedná-li o žalobě proti Komisi – ve správním řízení, které předcházelo napadenému rozhodnutí, bylo toto právo také respektováno.

V odůvodněných případech mají účastníci řízení možnost požádat o bezplatnou právní pomoc.

Velmi důležitá je transparentnost řízení u ESD a publicita jeho výsledku: sdělení o podaných žalobách a návrzích jsou uveřejňována v Úředním listě ES (Official Journal), rozsudky jsou podrobně odůvodňovány rozsáhlou právní argumentací a uveřejňovány ve Sbírce ESD (Reports of Cases). Odvolání proti nim možné není, za určitých okolností (pokud vyjdou dodatečně najevo nové skutečnosti) může dojít k obnově řízení, popřípadě dotčené osoby, které nebyly účastníky řízení, mohou podat proti rozsudku odpor.

Soud prvního stupně


Legislativní aktivita orgánů Unie, jehož plodem je vysoká míra regulace zvláště v oblasti správního práva, spolu se vzestupem důvěry v autoritu Evropského soudního dvora, podloženým širokým akceptováním jeho rozsudků orgány Unie i členskými státy, vedl k velkému nárůstu soudních podání, jejichž počet se zdvojnásoboval zhruba každých deset let (od svého založení v roce 1953 obdržel ESD více než 8.600 návrhů na zahájení řízení). Proto byl v roce 1989 rozhodnutím Rady zřízen a k ESD přičleněn Soud prvního stupně, jehož úkolem bylo odlehčit ESD od případů právně jednodušších nebo administrativně či jinak technicky složitějších (náročných například na ekonomickou analýzu).

Soud prvního stupně (SPS) rozhoduje jen v přesně stanovených případech:

o žalobách na neplatnost právních aktů orgánů Unie, na jejich nečinnost a na náhradu škody, podaných jednotlivci (fyzickými a právnickými osobami), z nichž naprostá většina se týká stížností proti rozhodnutím Komise v otázkách hospodářské soutěže (zákaz kartelových dohod, zákaz zneužití tzv. dominantního postavení na trhu, kontrola fúzí podniků, zákaz veřejných podpor, pravidla pro zadávání veřejných zakázek)

o pracovněprávních sporech zaměstnanců orgánů Unie

ve věcech Evropského sdružení uhlí a oceli (jen do konce tohoto roku, kdy skončí platnost Smlouvy ESUO a její agenda se přesune pod Smlouvu ES)

Pro všechny ostatní otázky v rámci soudní pravomoci Společenství je dosud příslušný jen ESD, který projednává také odvolání proti rozsudkům SPS ve věcech právních (pro nepříslušnost SPS, vážné procesní vady nebo pro porušení práva Společenství). ESD tedy nemá tzv. plnou jurisdikci, neboť nesmí přezkoumávat skutkový základ případu. Složení a organizace SPS vychází z podobných zásad jako u ESD, SPS však dosud neměl generální advokáty.

Změny v Nicejské smlouvě


V důsledku značného zatížení obou orgánů evropského soudnictví a se zřetelem k prohloubení tohoto stavu, očekávanému v souvislosti s rozšířením Unie o státy střední a východní Evropy, byly na zasedání Evropské rady v Nice v prosinci roku 2000 na základě posouzení návrhů předcházející Mezivládní konference členských států schváleny tyto nejdůležitější změny (dosud nebyly ratifikovány národními parlamenty):

příslušnost SPS bude napříště zahrnovat i sjednocování výkladu evropského práva národními soudy (v rámci tzv. řízení o předběžné otázce), které dosud prováděl jen ESD

SPS bude moci vytvářet specializované senáty, počet soudců může být podle potřeby zvýšen jednomyslným rozhodnutím Rady a také k SPS mohou být ustaveni generální advokáti

zrychlí se přezkoumání rozsudku SPS Evropským soudním dvorem

Posílení pozice SPS a větší pružnost procesních pravidel mají významně přispět k upevnění soudních záruk ochrany jednotlivce, která byla začleněna do Charty základních práv Evropské unie (Kapitola VI – Spravedlnost), přijaté jako deklarace zasedání v Nice.

Význam pro občany Unie

Jednotlivci se sice nemohou pomocí žalob u ESD domáhat přímo svých nároků, které jim na základě práva Společenství vznikly, ale úřady členských států jim je odpírají. Mohou však dosáhnout svého pomocí žaloby k národnímu soudu, který může být zavázán stanoviskem ESD o způsobu použití práva Společenství pro jednotlivce příznivějším, než byl původně úřad daného státu ochoten připustit. Tak díky rozsudku ESD ve věci van Gend musel nizozemský soud v roce 1963 přiznat této společnosti přímý účinek výhod vyplývajících z postupné liberalizace obchodu podle práva Společenství a připustit nižší clo na dovoz chemikálie z Německa, než požadoval nizozemský finanční úřad, přestože závazek ke snížení příslušné celní sazby směřoval vůči státu dovozu a výhody pro dovozce v něm nebyly obsaženy výslovně, avšak jednoznačně. V rozsudku Simmenthal (1978) zase ESD uložil italskému soudu neaplikovat domácí předpis, ukládající povinnost dovozci hovězího masa z Francie platit poplatek za hygienickou prohlídku, neboť taková povinnost byla v rozporu s právem Společenství jako nedovolená překážka obchodu.

V jiném svém rozsudku – Francovich (1991) – ESD přiznal zaměstnanci insolventní firmy právo na náhradu škody vůči Itálii, která včas neprovedla směrnici Společenství o ochraně pracovníků, zakládající jejich nárok vůči zaměstnavateli na povinnou záruku za nevyplacenou mzdu po dobu tří měsíců. Ve věci Factortame (1996) rozhodl ESD o náhradě škody ve prospěch společností, postižených – v rozporu s právem Společenství – britským zákazem provozování rybolovu loděmi, imatrikulovanými u jiných členských států, které však nebyly zaneseny do příslušného rejstříku ve Spojeném království.

Ve prospěch spotřebitelů rozhodl ESD ve věci Cassis de Dijon (1979), francouzského likéru dováženého do Německa, že výrobku, pokud vyhovuje podmínkám pro uvedení na trh v zemi původu, nesmí být bráněno v přístupu na trh i v kterémkoli jiném členském státě nehledě na jeho odlišné domácí podmínky, s výjimkou případu, kdy stát dovozu z důvodu ochrany veřejného zdraví, poctivosti obchodního styku, ochrany spotřebitele nebo z důvodu jiné podobné naléhavé potřeby oprávněně trvá na dodržení svého standardu.

V rozsudku z roku 1997 odsoudil ESD Francii za to, že ne dost účinně čelila protestním blokádám francouzských zemědělců, kteří si tímto způsobem chtěli vynutit ochranu proti dovozu levných potravin z jiných členských států Unie, a udržet si tak – na úkor domácího spotřebitele – své výhody, vyplývající z vyšších cen domácí zemědělské produkce.

V řadě rozsudků (van Duyn 1974, Cassagrande 1974, Bosman 1995 aj.) si ESD vynutil národní (nediskriminační) zacházení pro migrující pracovníky a členy jejich rodin pokud jde o sociální podpory, přístup ke vzdělání apod. v zemi jejich působení, tj. stejné postavení ve srovnání s domácími.

Důležitost ochrany práva na zdravé životní prostředí, uznaného právem Společenství, vedla ESD v roce 1988 k souhlasu s opatřením Dánska, ukládajícím výrobcům piva a nealkoholických nápojů povinnou účast v systému vratných obalů, ačkoli toto opatření bylo možno považovat za překážku volného obchodu, jenž je jinak “svatou” zásadou vnitřního trhu.

Ve věcech Stauder (1969), Hauer (1979) aj. se ESD nezdráhal přiznat ochranu lidským právům (právu na ochranu osobnosti, respektive ochranu vlastnického práva) na základě obecných právních zásad členských států, přestože právo Společenství v té době srovnatelné záruky postrádalo.

Úloha Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně při obhajobě práva Společenství není snadná, neboť musí vážit řadu velmi rozdílných a často i protichůdných zájmů, které jsou předmětem ochrany evropských předpisů. Činí tak se střídavými úspěchy, nicméně v tom je jeho role záslužná a nezastupitelná.