Veřejné zakázky v oblasti obrany

Evropská unie diskutuje o vytvoření Evropského trhu s obranným materiálem (European Defence Equipment Market – EDEM), který by měl umožnit větší efektivitu investic v obranném sektoru a zlepšit tak akceschopnost EU v rámci Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP). Součástí tvorby EDEM je i reforma systému udělování veřejných zakázek v oblasti obrany.

(Zveřejněno 1.5.2006; neaktualizováno)

Nejnovější vývoj & další kroky:

  • V červenci 2004 byla založena Evropská obranná agentura (European Defence Agency – EDA), která má členským státům pomáhat koordinovat a navrhovat společné zbrojní projekty.
  • V září 2004 zveřejnila Evropská komise zelenou knihu „Veřejné zakázky v oblasti obrany“ a do ledna 2005 obdržela diskusní příspěvky od zainteresovaných subjektů. Výsledek diskuse ukáže další směr, kterým se bude vývoj v sektoru ubírat.

Souvislosti:

Vojenské akce na Balkáně a v Afghánistánu jasně ukázaly technologickou převahu Spojených států nad jejich evropskými spojenci. Vyprovokovaly Evropskou unii k vytvoření Evropské bezpečnostní a obranné politiky, která ovšem bez reformy financování výzkumu a nákupu obranných technologií transatlantickou mezeru nemůže překlenout. Největší a nejnákladnější projekty, jako jsou například vzdušná a námořní přeprava jednotek, doplňování paliva za letu nebo systémy přesně naváděné munice, jsou mimo finanční možnosti jednotlivých členských států.

Jednotný trh s obranným materiálem v Evropské unii neexistuje, respektive je roztříštěný kvůli ochranným opatřením národních států. Článek 296 Smlouvy o založení Evropského společenství (ES) vyčleňuje z působnosti Společenství opatření, která jsou nezbytná k ochraně bezpečnosti státu a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu, jakož i obchodu s nimi. Zároveň také státy nemusejí poskytovat informace, jejichž zpřístupnění považují za odporující podstatným zájmům své bezpečnosti. Ani Smlouva o Ústavě pro Evropu nepřináší změny, protože článek 296 ES pouze přebírá a začleňuje jako článek III-436.

Díky článku 296 ES mohou členské státy vyčlenit zakázky v oblasti obrany z obecného regulačního rámce evropského práva, tedy i ze směrnic, jimiž se řídí vypisování veřejných zakázek a kontrola státní podpory. Vzhledem k tomu, že obranný průmysl zaměstnává velké počty lidí a bývá také často alespoň v částečném vlastnictví státu, je v zájmu státu zadávat zakázky prioritně svým vlastním podnikům. Protože tak ale činí všechny státy, trh je roztříštěný a neexistuje konkurence. Přežívají firmy, které by za normálních podmínek musely ustoupit efektivnějším konkurentům.

Nedokonalá konkurence má přímý vliv i na evropské firmy. Roztříštěnost trhu omezuje velikost zakázek, o které se firmy mohou ucházet a znatelně tak prodražuje produkci a také omezuje investice firem do výzkumu a vývoje. Drahé výrobky a jejich nedostatečná technologická úroveň snižuje konkurenceschopnost na světových trzích.

V současnosti se Evropská unie snaží vyrovnat se s nedostatky v sektoru obrany na dvou úrovních. V rámci mezivládní spolupráce vznikly organizace a dohody Western European Armament Organisation (WEAO), Letter of Intent (LoI) nebo Organisation Conjointe de Coopération en matière d’armament (OCCAR). V červenci 2004 navíc vznikla na půdě EU Evropská obranná agentura. Všechny tyto subjekty mají za úkol pomáhat vytvářet společné projekty a zakázky, jako jsou například vývoj bojového vrtulníku Tiger nebo velkokapacitní letoun A400M. Základním problémem jejich využívání je princip juste retour, podle kterého se musejí zakázky rozdělit mezi firmy z účastnických zemí podle poměru, v němž státy do projektu přispívají. Ani tato forma spolupráce proto neumožňuje investovat do nejvýhodnější nabídky.

Druhou úrovní aktivity Evropské unie je snaha Evropské komise přiblížit EDEM společnému trhu EU. Komise má od roku 2000 zvláštní roli ve speciálním systému regulace exportu zboží s dvojím použitím (výrobkům, které lze použít pro civilní i vojenské účely). Komise rozděluje problematiku trhu na čtyři základní skupiny: poptávku po vybavení pro obranu, nabídku vybavení pro obranu, trh s vybavením pro obranu a výzkum. Sama pro sebe vidí prostor v posledních dvou skupinách, tedy regulaci trhu a podpoře výzkumu.

Evropské rámcové programy výzkumu zpočátku nefinancovaly projekty spjaté s obranou. Později Komise zahrnula výzkum oblastí s dvojím využitím a v roce 2004 zavedla zpráva tzv. skupiny osobností nový termín „výzkum bezpečnosti“, jenž by měl zahrnovat jak civilní tak i vojenský výzkum.

Možné regulaci trhu se věnuje Zelená kniha „Veřejné zakázky v oblasti obrany“, v níž se Komise snaží vyvolat diskusi o stávající legislativě. Nabízí vypracování vysvětlujícího sdělení shrnujícího a objasňujícího stav legislativy v sektoru a také se ptá, jestli je zapotřebí vypracovat novou směrnici, která by lépe vyhovovala specifikům veřejných zakázek týkajících se obranného materiálu. Komise už předem zveřejnila, o čem uvažuje: zavedení centralizovaného systému vypisování zakázek; možnosti použití vyjednávací procedury, tedy vyjednávání s jednotlivými firmami; možnost použití vyjednávací procedury i bez předchozího zveřejnění, která by ovšem byla omezena; a nová výběrová kritéria doplňující ta běžně používaná v obecné směrnici o veřejných zakázkách zohledňující důležitost utajení a bezpečnost dodávek.

Témata

Článek 296 ES

Tento článek ponechává na úsudku členských států, které zakázky vyčlení z pravomoci Evropského společenství. Jeho reforma je z krátkodobého hlediska velmi nepravděpodobná (i Smlouva o Ústavě pro Evropu tento článek přebírá jako článek III-436). Otevírání národních trhů celoevropské konkurenci je proto odkázáno na dobrovolné aktivity jednotlivých států. Role Evropské komise a Evropského soudního dvora může být nejvýše doplňková.

Harmonizace poptávky

Relativně malé evropské státy si nemohou dovolit vydávat na obranu stejný objem finančních prostředků jako Spojené státy. V některých oblastech se proto rozhodly spojit své rozpočty a vyvíjet technologie společně. Zářnými příklady takového postupu jsou vývoj systému Galileo nebo projekty mezivládních organizací jako jsou OCCAR, WEAO nebo LoI. Spojením rozpočtů a následným společným užíváním by si také malé země mohly dovolit nákup větších a technologicky náročnějších systémů nebo vybavení, jako jsou například velkokapacitní dopravní letadla nebo systémy doplňování paliva ve vzduchu. Při společné zakázce od několika států také firmy mohou investovat dostatek prostředků do vývoje nových špičkových technologií a zvyšovat tak atraktivitu svých výrobků na světových trzích.

Výhody evropského přístupu

Základní výhodou odbourání národních přístupů k veřejným zakázkám v oblasti obrany by byl větší trh. Jednotlivé firmy, zejména malé a střední podniky, by měly podstatně větší možnost uplatnění jako subdodavatelé velkých firem na celém území EU. Jejich nabídka by nebyla omezena offsety ani požadavky na domácí subdodavatele kvůli větší bezpečnosti dodávek.

Jednodušší prodej po celém území Unie, případně harmonizace poptávky ze strany vlád členských států by umožnily úspory z rozsahu – čím větší je běh výroby, tím menší jsou náklady na každý další vyrobený kus. Náklady na výzkum a vývoj tvoří velkou část ceny konečného výrobku, delší běhy výroby by proto měly velký vliv na konečnou cenu.

Uvolnění národních ochranných bariér by způsobilo další vlnu restrukturalizace evropského zbrojního průmyslu, a to zejména malých a středních podniků. Ta by přinesla zejména odstranění duplicit, zvýšení produktivity práce a tedy i další snížení ceny.

Díky nižší ceně a moderním technologiím by byly evropské firmy konkurenceschopnější na světových trzích. Vzhledem ke stále se zvyšujícímu civilnímu využití vojenských technologií by to znamenalo větší ekonomickou prosperitu evropských firem a tedy i celé evropské ekonomiky.

Utajení

Utajení hraje v obranném sektoru důležitou roli. Armáda musí udržovat mnoho informací v tajnosti, protože jejich zveřejnění by mohlo poškodit její schopnost plnit své funkce. Utajení je proto důležitým tématem i při zadávání zakázek ve zbrojním průmyslu. Firma, která se uchází o zakázku, musí doložit svoji schopnost udržet citlivé informace v bezpečí.

Jakýkoli liberálnější systém zadávání veřejných zakázek v rámci Evropské unie bude muset reflektovat důležitost a častý výskyt utajovaných informací při komunikaci mezi státem a obranným průmyslem. Stát má dost možností, jak zajistit bezpečnost citlivých informací, pokud zadává zakázku své vlastní firmě. Pokud se ale zaváže otevřít zakázky pro konkurenci z ostatních členských států, budou tyto podniky muset prokázat, že jsou schopny dostatečně zabezpečit tajné informace. Jako možnost se nabízejí například certifikáty Severoatlantické aliance.

Bezpečnost dodávek

Armáda musí mít jistotu, že objednané zboží bude dodané včas a v náležité kvalitě, protože na tom může záležet bezpečnost státu. Dále stát musí mít k dispozici náležitý servis pro případ závady nebo poškození a také možnost přiobjednat buď další kusy nebo spotřební materiál. V případě ozbrojeného konfliktu se navíc zkracuje doba, kterou stát na dodávky může čekat a zvyšuje se spotřeba.

V případě pověření vlastní firmy může stát dohlížet na její hospodářskou situaci a v případě potřeby vypomoci (státní podpora může také z důvodu národní bezpečnosti ignorovat pravidla ES). Ve válce se navíc všechny domácí firmy musejí přizpůsobit krizovému režimu. Pokud by ale došlo k liberalizaci trhu a stát by musel citlivé zboží odebírat od zahraničních firem, potřebuje možnost, jak zajistit své dodávky. Bezpečnost dodávek je proto další otázkou, které případný nový systém Evropské unie bude muset zohlednit.

Další podmínky liberalizace

Stejně jako tomu bylo u ostatních sektorů jednotného trhu EU, i liberalizace zbrojního sektoru bude vyžadovat harmonizaci řady aspektů obchodu. Jde zejména o harmonizaci procedur vypisování veřejných zakázek, účetních standardů, harmonizací průmyslových norem a způsobů financování. Jednou z nejdůležitějších podmínek je efektivní kontrola státní podpory podnikům.

Offsety

Pod termínem offset, nebo také průmyslová účast, se rozumí povinnost firmy odebrat zboží v určité hodnotě od dodavatelů z území státu zadávajícího zakázku. Offsety nepochybně představují překážku volného obchodu, protože předepisují firmě, odkud má odebírat své zboží. Jedná se ale o méně škodlivou formu poškozování trhu, než je státní podpora, protože místo přímé platby firmám ze státního rozpočtu, vznikají díky offsetům nové kontakty mezi firmami z různých členských států a paradoxně se tak hranice stávají více průchozími.

Offsety mohou být přímé a nepřímé. V rámci přímých offsetů má dodavatelská firma povinnost využít určitého množství subdodavatelů ze zadávající země při realizaci konkrétní zadávané zakázky. Nepřímé offsety pouze ukládají firmě odebrat ze zadávající země zboží v určité hodnotě nezávisle na zakázce.

Bez úplného otevření trhu si lze jen těžko představit zákaz offsetů v obranném průmyslu. Průmyslová účast je na trhu, na kterém neexistuje normální konkurence, jedinou možností, jak se mohou firmy z malých členských zemí dostat k pokročilým technologiím a udržet si kontakt s největšími výrobci.

Stanoviska:

Evropská komise se stále více věnuje sektoru obranného průmyslu. V posledních letech se snaží zapojit do financování výzkumu a v loňském roce vydala Zelenou knihu, ve které se ptá na potřebu vysvětlujícího sdělení nebo popřípadě nové legislativy.

Evropská obranná agentura (European Defence Agency, EDA) považuje novou směrnici za dlouhodobé řešení, které by zajistilo transparentnost a rovné zacházení. Zatím se snaží podporovat dobrovolnou spolupráci v rámci projektů, na které se vztahuje článek 296 ES.

Podle Institutu pro bezpečnostní studia Evropské unie (EU ISS) nemůže ani sdělení, ani směrnice vyřešit problémy v sektoru. Hlavní roli vidí ve spolupráci členských států doplněnou o aktivity unie. EU ISS dále podporuje zavedení nových výběrových kritérií – utajení a bezpečnosti dodávek, stejně jako využívání vyjednávací procedury s předchozím uveřejněním, která je podle něj flexibilní a poměrně transparentní. Za nepřípustné považuje Institut používání nepřímých offsetů.

Zastoupení Americké obchodní komory při EU (American Chamber of Commerce to the European Union, AmCham EU) vyčítá Komisi, že její Zelená kniha zcela ignoruje globální trh s obranným materiálem. Považuje také zvýšení investic do obrany za důležitější než změnu pravidel.

Základem úspěšné reformy sektoru je podle britské Asociace výrobců v sektoru obrany (Defence Manufacturers Association, DMA) rovný přístup pro všechny podniky se sídlem na území EU nezávisle na vlastnictví. Zdůrazňují také úplnou privatizaci všech podniků, protože je velmi obtížné konkurovat ve výběrových řízeních, v nichž je vláda zákazníkem i prodejcem.

Spolkový svaz německého průmyslu (Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., BDI) považuje celý návrh Komise za druhý krok, který musí předcházet politická iniciativa členských států. Taková iniciativa by měla obsahovat plnou privatizaci a oddělení státu od podniků, harmonizaci exportní praxe, rušení překážek při výměně dokumentů, součástí a výrobků, zákaz státní podpory a zákaz kompenzací (juste retour, offsety). Svaz se domnívá, že by dále mohly pomoci investice do výzkumu a vývoje z evropských fondů, zavedení jednotných evropských standardů, centrální vypisování zakázek a fungující EDA. Volá také po plné liberalizaci obchodu s USA.

Mezivládní spolupráci a konsolidaci na straně poptávky by preferovala i Evropská asociace leteckého a obranného průmyslu (AeroSpace and Defence Industries Association of Europe, ASD). Vysvětlující sdělení odmítá a příprava směrnice by trvala příliš dlouho, je o ní tedy možné uvažovat pouze ve střednědobém horizontu.

Belgický bezpečnostní a obranný průmysl (Belgian Security & Defence Industry, BSDI) zdůrazňuje důležitost offsetových programů pro malé firmy a malé státy. Považuje offsety za jedinou možnost, jak se mohou dostat k know-how, dokud nebude fungovat EDEM. Průmysl podle BSDI dále potřebuje přístup k informacím o výběrových řízeních, přístup k projektům od samého začátku a efektivní přeshraniční výměnu zboží a služeb.

Konečným cílem Konfederace dánského průmyslu (Dansk Industri, DI) je zrušení článku 296 ES. Právně nevymahatelná opatření totiž podle DI nemají smysl. Konfederace se domnívá, že je zapotřebí harmonizovat vojenské potřeby a časové plány zbrojení, a zdůrazňuje důležitost debaty o transatlantickém trhu.

Německý odborový svaz pracovníků ve strojírenství IG Metall se domnívá, že pokud funguje trh v jiných strategických sektorech, jako jsou energie nebo voda, není důvod, proč by nemohl fungovat i u obranného průmyslu. Rozlišoval by zboží v sektoru na tři druhy: Zboží podléhající obecné směrnici o veřejných zakázkách (dual-use goods). Dále klasický armádní materiál řídící se speciální směrnicí. A jako třetí zboží, které se nedá zpracovat, například jaderné zbraně. Speciální směrnice ovšem nepomůže, dokud je ve hře článek 296 ES. IG Metall dále preferuje co nejmenší používání offsetů, které jsou, podle jeho názoru, možná v rozporu s evropským právem.

Londýnská právní firma Simmons & Simmons doporučuje zachovat flexibilitu rozhodování členských států. Při použití článku 296 ES by ovšem podle jejího názoru měly být členské státy povinny informovat ostatní členské státy i Komisi.

Evropská unie konfederací průmyslu a zaměstnavatelů (Union des Industries de la Communauté européenne, UNICE), jeden z evropských sociálních partnerů, připouští užitečnost vysvětlujícího sdělení, ale zdůrazňuje, že musí být vytvářeno v úzké spolupráci s členskými státy. Vidí také prostor pro diskusi o mnoha dalších tématech, jako jsou oddělení bezpečnostní a obranné politiky, rušení konkurence mezi veřejným a soukromým sektorem, dominantní role státu, problematika exportních trhů, výměny dokumentů nebo státní podpory a v neposlední řadě harmonizace vojenských potřeb a časových plánů. Podle UNICE je také třeba debatovat o formě zapojení Komise a Evropského parlamentu, o podpoře EDA, systému zveřejňování zakázek, společných standardech, výzkumu a vývoji, pozici malých a středních podniků a malých států a formách zvyšování transparentnosti obranných veřejných zakázek.

Spolková republika Německo odmítá návrh Komise na přípravu sdělení i speciální směrnice. Směrnice by totiž vedla k dalším nejasnostem a směrnice by zasáhla pouze sektor, který už je regulován. Nejdříve se musejí členské státy shodnout na použití článku 296 ES. Německo také jmenuje několik podmínek, bez jejichž zapracování nelze nalézt řešení: jsou to privatizace a omezení vlivu států, harmonizace exportních povolení, zákaz státní podpory, zákaz offsetů, zavedení centrálního systému zveřejňování zakázek a začlenění obranného výzkumu a vývoje do evropského rozpočtu.

Velká Británie se narozdíl od Německa domnívá, že vysvětlující sdělení by mohlo vyjasnit situaci v sektoru, pokud bude vznikat za spoluúčasti členských států. Směrnici ovšem v současné době také odmítá, protože není zapotřebí a navíc by její příprava trvala minimálně sedm let. Offsety by se sice podle Britů měly z dlouhodobého hlediska zrušit, v současné době ovšem mají své opodstatnění. Obecně by Velká Británie viděla aktivitu členských států raději než akci Evropské unie. Navrhuje proto vytvoření dobrovolného kodexu chování, na který by dohlížela Evropská obranná agentura, a předkládá i první návrhy.

Podobně jako Velká Británie domnívá se i francouzská vláda, že jediný, kdo může něco v současnosti dělat, jsou členské státy. Také předkládá několik návrhů, které by se mohly zapracovat do dobrovolného kodexu chování, a také v nich předpokládá centrální roli EDA. Francie ovšem navíc výslovně zdůrazňuje, že členské státy nesmějí být v žádném případě omezovány při používání článku 296 ES.

Francouzské Národní shromáždění připravilo svůj vlastní postoj k problematice nezávislý na stanovisku vlády. Na rozdíl od exekutivy považuje vypracování speciální směrnice za nutné, ovšem při respektování článku 296 ES. Shromáždění dále akcentuje význam offsetů pro národní průmyslovou politiku a zaměstnanost.

Itálie odmítá sdělení, protože by nic nevyřešilo. Směrnice by ovšem byla vhodná pro oblast mimo článek 296 ES. Itálie také upozorňuje na řadu dalších témat, jako jsou tranzit obranného materiálu, sjednocení technických předpisů nebo problematika exportů.

Česká republika by uvítala vysvětlující sdělení, nedomnívá se ale, že by byla zapotřebí nová směrnice. Stejně jako ostatní malé státy považuje offsety za důležité. Jmenuje i několik druhů zboží, které by měly být vyjmuty z evropského rámce obranných veřejných zakázek: jaderné a chemické zbraně, šifrování, vybrané zboží s určitou úrovní utajení a jedinečné technologie. Otázku utajení považuje za vyřešenou díky certifikátům NATO.

Podle Rakouska je v první řadě zapotřebí určit rozsah článku 296 ES. Narozdíl od ostatních aktérů nepovažuje za nutné povinné centrální zveřejňování výběrových řízení. Do kritérií výběru by Rakousko kromě utajení a bezpečnosti dodávek ještě přidalo referenční hodnotu, kterou představují zkušenosti se zavedením v ostatních armádách.

Finsko ve své pozici zdůrazňuje význam offsetů a jejich provázanost s bezpečností dodávek, které hrají kvůli jeho geografické poloze obzvláště důležitou roli. Mezi technologie, které by měly být vyňaty ze společného evropského rámce řadí Finsko kromě jiného zboží se vztahem k bezpečnosti, tajným službám, systémům velení a řízení (Command & Control) a šifrování.

Polsko kritizuje zejména nejasnou interpretaci pojmu „národní bezpečnostní zájem“ při aplikaci článku 296 ES a zdůrazňuje, že musí zahrnovat i nevojenskou bezpečnost. Vedle utajení a bezpečnosti dodávek by Polsko navíc mezi výběrová kritéria zařadilo i spolehlivost dodavatele, vysokou kvalitu zboží a součinnost se starým armádním vybavením.

Podobně žádá i Maďarsko definici pojmu „národní bezpečnostní zájem“. Navíc ještě doporučuje věnovat pozornost vztahu mezi veřejnými zakázkami v oblasti obrany v Evropské unii a v NATO.