Česká justice patří k těm lepším v Evropě, říká generální advokát Soudního dvora EU

© Archiv MB

Jaké jsou příčiny a jaká řešení současné krize liberální demokracie? Jakou roli hraje Soudní dvůr EU a jak jej členské státy vnímají? Redakce EURACTIV.cz se ptala českého generálního advokáta při unijním soudu.

Michal Bobek je od října 2015 jedním z jedenácti generálních advokátů u Soudního dvora EU. Dříve pracoval mimo jiné jako asistent předsedy Nejvyššího správního soudu, jako vědecký pracovník Institutu evropského a srovnávacího práva na univerzitě v Oxfordu či jako profesor College of Europe v Bruggách. Je také spoluzakladatelem a předsedou České společnosti pro evropské a srovnávací právo a autor řady publikací o evropském právu, lidských právech či teorii práva.

Co si můžeme představit pod pojmem generální advokát? Co je vlastně náplní Vaší práce?

Generální advokát je zvláštní justiční funkce pocházející z Francie. Jedná se o někoho, kdo vypracovává nezávislá a nestranná stanoviska k probíhajícím kauzám a navrhuje, jak by měl Soudní dvůr rozhodnout. Práce spočívá v tom, že sedíte se soudci ve stejné jednací místnosti, vidíte stejné materiály a spisy, bavíte se s účastníky řízení v rámci soudního jednání. Generální advokát se pak zabývá všemi právními otázkami k dané věci a navrhuje Soudnímu dvoru určité řešení dané věci. Toto stanovisko je předloženo Soudnímu dvoru a tvoří podklad, z něhož soud vychází při svém rozhodování.

Soudní dvůr se stanovisky generálních advokátů nemusí řídit. Jak hodnotíte dosavadní zohlednění Vašich stanovisek ze strany soudu?

Ano, stanoviska nejsou závazná, takže soud může pochopitelně rozhodnout, jak chce. Nedává příliš smysl do toho vnášet své vlastní pocity, a už vůbec to jakkoliv hodnotit. Kauzy, které přicházejí před Soudní dvůr, nebývají jednoduché. Ve většině z nich lze zastávat různé právní názory. A všechny z nich jsou v rámci obhajitelného. Pokud v takovém případě Soudní dvůr zaujme jiný právní názor, je to pochopitelné. Co mě možná mrzí o něco více, jsou situace, kdy ve svém stanovisku jistou možnost identifikuji a pak strávím několik stran vysvětlováním, proč přijetí této konkrétní interpretace by byl vážně, ale vážně špatný nápad. Nu, a pak se v rozsudku dočtu v jednom odstavci odůvodnění, že právě tato možnost byla autoritativně vybrána, ale už bohužel chybí jakékoliv odůvodnění proč. Ale podobná situace mrzí ne tolik osobně, jako spíš z pohledu instituce: takovým způsobem vytvořený právní názor nebývá příliš přesvědčivý.

Respekt k hodnotám spolku

Pojďme se podívat na případ Polska a Maďarska a jejich respekt k vládě práva. Soudní dvůr už v několika případech z loňského a letošního roku vedených proti oběma zemím konstatoval, že jejich justiční reformy, například snížení věku odchodu do důchodu u polských soudců, je v rozporu s evropským právem. Je podle Vás vhodné, aby nedostatky v justičních systémech členských států řešil Soudní dvůr? Není to až příliš velké zasahování do suverenity národních států?

Pokud jste součástí nějaké širší jednotky, tak pak je otázkou, kde je hranice vaší suverenity. Pokud státy dělají něco, co neruší ty ostatní, ať už v rovině funkční nebo hodnotové, tak ať si dělají, co chtějí. Problém nastává v případech, kdy se v jednom státě děje něco, co se týká i ostatních členů. Pokud nemáte nezávislou justici, tak jak pak chcete fungovat jako jednotka v něčem, co je v rovině justice v zásadě federální celek? Soudní rozhodnutí ve věcech civilních, trestních i správních mají být v jiných státech přeci automaticky uznávány a vykonávány, podobně jako třeba Okresní soud v Chrudimi vykoná rozsudek vydaný Okresním soudem v Chebu.

Proto v okamžiku, kdy se justice v jednom státě odebírá špatným směrem, tak to není jen problém jednoho státu. Přestává být mimo jiné možné běžné spolupracovat, vykonávat a uznávat rozhodnutí vydané takovým státem. Pokud jste součástí nějakého klubu, tak musíte dodržovat jeho pravidla, nebo jít pryč. Když jste v klubu a říkáte, že obecné podmínky členství se na vás nevztahují a budete si dělat, co chcete, tak to není recept na to, aby klub dlouho vydržel.

Právní stát v Evropě: Jak využít současné situace?

Politická atmosféra v oblasti ochrany právního státu a dalších unijních hodnot se opatrně, ale pozitivně mění. Evropské politické skupiny totiž začaly tlačit na své členské národní strany, které unijní hodnoty nedodržují.

Jsou v EU kromě Polska a Maďarska ještě další země, které mají problém s nezávislostí justice? Často se v této souvislostí hovoří například o Rumunsku…

Situace v Rumunsku nebo v Bulharsku není ideální. To ale není nic nového, to se ví od roku 2007, kdy oba státy vstoupily do EU. Na rozdíl od ostatních přistoupení, třeba těch v roce 2004 anebo posledního v roce 2013, jsou tyto dva členské státy dodnes drženy v tzv. Mechanismu spolupráce a ověřování (na základě kterého Komise hodnotí pokrok v oblastech reformy soudnictví a boje s korupcí – pozn. red.). To znamená, že jejich předvstupní monitoring se protáhl i do období po vstupu. A skutečnost, že tento monitoring s ohledem na oba členské státy stále funguje a pokračuje se v něm i třináct let po přistoupení, tak trochu už sama o sobě o něčem svědčí.

Nad rámec tohoto nemohu situaci v Rumunsku konkrétněji komentovat, protože jsem generálním advokátem v řadě rumunských věcí, jejichž předmětem je právě nezávislost rumunských justičních orgánů. Tyto věci se budou projednávat v lednu a v březnu příštího roku.

Rumunsko změnilo pravidla v soudnictví, Komise žádá vysvětlení

Rumunská vláda schválila nouzovým dekretem nová pravidla, která podle kritiků dále podřizují tamní soudnictví politické moci.

Má podle Vás nedostatky i české soudnictví?

Dovolím si být v tomto případě drobně optimistický. I sebelepší systém má zajisté jednotlivé problémy, má jednotlivá selhání. Vždycky je co zlepšovat a je to neustálý proces. Ale celkově patří česká justice k těm lepším v Evropě. Nemáme se za co stydět.

Jak potom hodnotíte případy, kdy politici komunikují s ústavními soudci či soudci nejvyšších soudů?

Pokud máte na mysli situaci, kdy bývalý předseda Nejvyššího správního soudu a jeden současný soudce Ústavního soudu veřejně promluvili o snahách pana kancléře ovlivňovat rozhodování daných soudů určitým směrem, tak chápu zneklidnění veřejnosti. Podobné situace pochopitelně ve vyzrálém systému právního státu nemají co dělat. Na druhou stranu podíváme-li se ale na konkrétní průběh právě této kauzy, oba justiční představitelé obstáli se ctí, stejně jako celá justice. A byť to pravda může zavdávat podnět ke spekulacím a nedůvěře, je i tak dobře, že tyto věci vyšly na povrch a začalo se o nich mluvit. Je třeba jasně vykolíkovat etické hřiště, jak pro některé soudce, tak především pro svět politický.

Hlavní viníci: populismus a přetřené ploty

V některých státech ale nedostatky jsou. V čem podle Vás tkví hlavní problémy toho, že se některé země obrací proti hodnotám liberálního státu?

Na jednu stranu je to populismus v členských státech, jehož funkčním znakem je rozdělení na „my a oni“, přičemž „my“ si musí najít nějakou oběť. Populismus potřebuje rituální oběť. Potřebuje vybrat menšinu, kterou označí za nepřítele v cestě za vítězstvím. Soudci jsou v tomto ohledu vcelku ideální materiál, neboť nebývají jako profesní skupina nikdy úplně oblíbeni. Pak se do toho ještě přimíchá aspekt mocenský, moc by totiž ráda ovládla soudy, pak trochu závisti, tedy že soudci mají ty vysoké platy a nic nedělají, stejně jako skutečnost, že se tato skupina nemůže sama účinně bránit, neboť ji svazuje povinnost zdrženlivosti a apolitičnosti. Pokud se to všechno rozpustí v nevyzrálé společnosti, která si neuvědomuje, že soudci nesoudí pro soudce, ale pro veřejnost, vznikne vcelku smrtící koktejl.

Druhým aspektem je mělkost institucí. V některých státech je překvapivě málo lidí, kteří by hodnoty liberálního právního státu vlastně chtěli hájit. Vidíme to u některých států střední a východní Evropy, které sice přistoupily do Unie, ale k vyspění institucí a internacionalizaci hodnot u nich ne vždy skutečně došlo. Ono vlastně ani moc nebylo kdy. Trochu to připomíná situaci, kdy natřete bránu a plot, které ale byly po 40 letech komunismu dost zrezivělé. Vy to jenom tak narychlo přetřete barvou, aniž byste na to předtím vzala kartáč či šmirgl papír a plot očistila. Můžete se pak divit, že se to za pár měsíců anebo let začne loupat? Začíná se nám vracet ten rez, co je skutečně pod tím.

Euroskeptický populismus v Maďarsku a Polsku: Podobná melodie, ale jiný orchestr

S blížícími se evropskými volbami se z Maďarska a Polska opět ozývá euroskeptická rétorika. A rozhodně to není nic překvapivého. Místní vládnoucí strany a jejich lídři – Viktor Orbán a Jaroslaw Kaczyński – se totiž na Evropskou unii dívají kriticky. 

Pomoc, nikoliv řešení shůry

A jak tedy tento problém řešit? Jak například hodnotíte současné návrhy Komise na zavedení každoročního monitoringu stavu právního státu v členských zemích EU?

Jednotlivé legislativní návrhy Komise si netroufám jakkoliv komentovat. Nicméně v obecné rovině představa, že Unie či jiná evropská nebo externí struktura vymyslí nějaké opatření, a tím dokáže zvrátit průběh podobných procesů v členském státě, je trochu přehnaný optimismus. Jestli se má něco změnit, tak se to musí stát především v rámci daného členského státu. EU, Rada Evropy či jiná mezinárodní instituce tomu může určitě napomoci, vytvořit podmínky a občas dát nějaký podnět správným směrem. Nicméně jakási revoluce shora, která všechno zvrátí k dobru navzdory vůli lidí daného státu, je nerealistický scénář. Unie bude těžko jakýsi „deus ex machina“, který se uprostřed zmatené antické tragédie snese na jeviště a vše zázračně vyřeší.

Z pohledu Unie je to o trpělivosti, pomoci a tak trochu i kontrole škod. Jednotlivci či skupiny z některých z těchto členských států přicházejí čas od času na evropskou úroveň, předestřou seznam stížností na svůj členský stát a táží se, co s tím jako Unie bude dělat. Když zjistí, že přímo a okamžitě toho Unie vlastně tolik dělat nemůže, bývají trochu zklamáni. Ale je to vlastně špatně? Opět, podobné společenství či členský stát musí především pomoci sám sobě. Jeho ukotvení v širším společenství tomu může rozhodně pomoci, není však samo spásné.

Jakou roli v tom může sehrát Soudní dvůr EU? Může do otázky vlády práva zasáhnout třeba prostřednictvím předběžných otázek či řízením o porušení povinnosti?

Obojí se už v současné době děje, a to stále ve větším rozsahu, protože případů na toto téma neustále přibývá: z Polska, Maďarska, Rumunska. Soud ale může pouze napomáhat a vytyčovat mantinely, určovat hranice toho, co je přijatelné, a co nikoli. Těžko bude ale pozitivně přepisovat vnitrostátní úpravu. Další otázkou je pak pochopitelně respektování a provádění rozsudků Soudního dvora v těchto věcech.

Soudní dvůr EU jako klíčový hráč evropské integrace

Soudní dvůr EU (SDEU) ovlivňuje životy Evropanů více, než by se mohlo na první pohled zdát. Ročně řeší až 1600 případů, čímž převyšuje kterýkoli národní soud. 

Široký rozsah unijního práva

Myslíte si, že Soudní dvůr EU posouval svými rozsudky vývoj EU směrem kupředu?

Pokud jste nejvyšší soud nějakého celku, tak někdy dáte za pravdu celku, někdy jednotlivým členským státům. Svými rozhodnutími, které po vás účastníci řízení chtějí, a vy máte povinnost rozhodnout, ale právo dotváříte a nějakým směrem ho posouváte, ať už chcete, nebo ne.

V posledních letech však došlo k razantnímu posunu rozpětí unijní legislativy, a to především v důsledku Amsterdamské smlouvy (z roku 1997/1999 – pozn. red.) a Lisabonské smlouvy (z roku 2007/2009 – pozn. red.). Ty otevřely řadu nových oblastí pro právo EU, mimo jiné oblast justiční spolupráce, ve věcech civilních a především trestních, které před tím v unijním právu nebyly. Otevřelo to velké množství nových předběžných otázek. Dnes je největší nápad před Soudním dvorem právě v této oblasti. Nicméně tyto oblasti si opět Soudní dvůr nevybral. Na spolupráci v těchto oblastech se dohodly členské státy.

Proto znázorňovat Soudní dvůr jako jakýsi hybný element nemusí být vždy pravda. Určitě, občas něco v pozitivním smyslu slova nakopne. Ale v řadě případů a řadě nových oblastí se, stejně jako vnitrostátní soudy v nové agendě, teprve zapracovává a spíše dobíhá překotně se rozvíjející legislativu.

Přesto ale podle výroční zprávy SDEU z loňského roku se Soudnímu dvoru podařilo uzavřít nejvyšší počet případů. Je to tedy tím, že dnes funguje už tak dobře?

Máte pravdu, výroční zpráva hovoří o tom, že na Soudní dvůr opět přišel rekordní počet případů. Nápor má v posledních deseti letech vzestupnou tendenci. Souvisí právě s nabytím účinnosti řady nových instrumentů sekundárního práva, především již zmiňované justiční spolupráce ve věcech trestních i civilních. Co se zatím daří držet je délka řízení: průměrná délka řízení o předběžné otázce zůstává stále na 16 až 18 měsících. Ale pochopitelně pokud bude nárůst pokračovat, bude třeba přistoupit k jiným opatřením, protože maximální kapacity instituce bude dosaženo.

Nemůže tento nárůst souviset i s tím, že členské státy a jejich soudy se naučily evropský soud více využívat, nebo že mu více věří?

Spolupráce soudů členských států se Soudním dvorem probíhá velice dobře. Ono se to možná nezdá, částečně také proto, že co se objeví v tisku, bývají spíše ty problémy. Akademici, ale i žurnalisté, se vždy zaměří na konfliktní případy. Já to chápu, je to přitažlivější. Nicméně ročně máte 400 až 500, letos už více jak 600 předběžných otázek od všech soudů členských států. Pokud je v tomto množství jednou za pár let jeden případ problémový, kde pak spolupráce zaskřípe, je to vlastně špatná anebo spíše dobrá zpráva? Troufám si tedy říci, že spolupráce s vnitrostátními soudy funguje velice dobře.

A nemůže se pohled členských států měnit i v souvislosti se současnou krizí vlády práva a případy, kterými se Soudní dvůr zabýval například v případě Polska?

Není asi žádným tajemstvím, že v souvislosti se současnou krizí vlády práva se členské státy štěpí na několik názorových proudů. Pokud jste na stejném názorovém křídle, jako je stát, který čelí problémům, a je předmětem toho či onoho typu řízení před Soudním dvorem, tak se asi můžete ozývat. A pokud Soudní dvůr s ohledem na podobný stát konstatuje porušení práva Unie, tak to patrně nebude přivítáno s nadšením ani v daném členském státě, a ani v těch dalších, které mohou mít stejný problém. Ale to je trochu jako u každého soudu, pokud straně řízení šlápnete na kuří oko, tak nebude mít radost. To je pak soudní „business as usual“, nemusí to být ale nutně problém strukturální.

Rozhovor proběhl při konferenci o nezávislosti soudnictví, která se konala 28. listopadu 2019 na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.