Právní stát v Evropě: Jak využít současné situace?

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodnovat s názorem redakce EurActiv.cz

© European Union, 2017

Politická atmosféra v oblasti ochrany právního státu a dalších unijních hodnot se opatrně, ale pozitivně mění. Evropské politické skupiny totiž začaly tlačit na své členské národní strany, které unijní hodnoty nedodržují.

Autor působí jako analytik v Německém Marshallově fondu Spojených států. Komentář vznikl v rámci projektu Visegrad.info.

Evropská strana socialistů (PES) v dubnu deklarovala, že zmrazí své vazby s rumunskou vládní stranou PSD kvůli rostoucímu nerespektování hodnot právního státu. V ten samý měsíc frakce liberálů (ALDE) v Evropském parlamentu vyloučila svou členskou stranu (také ALDE) kvůli tomu, že stála za PSD, která podpořila iniciativu zmírňující perzekuci korupce v rumunské vysoké politice. Nedávno také Evropská lidová strana (EPP) pozastavila členství straně Fidesz maďarského premiéra Viktora Orbána. Rozhodnutí EPP však bylo ovlivněno také vnitřním rozkolem ve frakci ohledně kandidatury Manfreda Webera a Michela Barniera. Dlouho žádané jednání ze strany evropských politických skupin v oblasti ochrany právního státu a demokracie se tak stalo předvolební realitou.

Nový, hodnotově založený přístup evropských politických skupin začíná plodit ovoce a potvrzuje, že ohrožení demokracie a nerespektování vlády práva v Maďarsku, Polsku a Rumunsku bylo způsobeno především nedostatkem politické vůle, která by neliberální tendence zkrotila.

Po úpadku PSD v květnových eurovolbách rumunská premiérka Viorica Dancilaová oznámila zrušení kontroverzních soudních reforem, které byly terčem kritiky Evropy a příčinou masových protestů v ulicích Bukurešti. V maďarském případě vláda v čele s Fidesz pozastavila implementaci reformy správního soudu, která by jinak vážně zasahovala do nezávislosti soudnictví v politicky citlivých oblastech, jako jsou volební záležitosti a veřejné zakázky. Tímto krokem ale Orbán chtěl pouze „natřít narůžovo“ svá dosavadní rozhodnutí a jednání, která byla katalyzátorem jeho konfliktu s EPP, předtím, než lidovečtí mudrcové odhalí výsledky svého vyšetřování a evropská strana na listopadovém kongresu rozhodne o budoucím politickém osudu maďarské Fidesz. Poté, co se premiérovy sny o úspěchu krajní pravice v eurovolbách tak úplně nevyplnily, bude strana zřejmě ochotná učinit výměnou za setrvání v konzervativní stranické rodině velké ústupky. Něco takového se za posledních devět let historie maďarské autokratizace stalo pouze výjimečně a podtrhuje to nárůst vlivu evropské politiky nad iliberálními národními elitami.

Přátelé neponechávají své přátele napospas autoritarismu

Jak chránit demokracii ve středoevropském regionu? V první řadě bude potřeba dostatečná domácí politická mobilizace, včetně efektivní spolupráce v rámci opozičních sil, píše v komentáři Daniel Kelemen.

Malá loď na velkých vlnách – konzultace Evropské komise

Dlouho plánovaná konzultace Evropské komise o posílení právního státu probíhá právě ve výše zmíněném příznivém politickém prostředí, které Komisi nabízí unikátní příležitost formulovat smysluplné iniciativy na ochranu jedné ze základních unijních hodnot. Dubnové zahájení konzultace, které se zdálo být ne příliš důležitým krokem, jak na poslední chvíli pozvednout spíše kontroverzní odkaz končící Komise, s sebou přineslo reálnou příležitost, jak využít příhodné politické atmosféry a zakotvit do evropského institucionálního rámce, že porušování právního státu nemůže být přehlíženo.

Chce-li Komise tohoto cíle dosáhnout, musí změnit některé klíčové prvky jejího dosavadního přístupu, ten totiž musí odpovídat politické realitě krize právního států evropských zemí.

Zaprvé je nutné si uvědomit, že národní vlády neselhávají v dodržování základních unijních hodnot kvůli neznalosti demokratických hodnot. V těch nejvýstižnějších případech (Maďarsko, Polsko, Rumunsko) je porušování právního státu a vykostění liberálního konstitucionalismu součástí vědomé, autoritářské strategie převzetí moci. Proto je současný přístup Komise, který je z velké části postavený spíše na podpoře a propagaci hodnot, než na předcházení a vymáhání jejich porušování, částečně odtržený od reality krize právního státu.

Právní stát v zemích Visegrádské čtyřky: Z pilných žáků černé ovce

Přestože země V4 letos slaví 30 let od pádu komunismu, Maďarsko a Polsko čelí řízení EU pro ohrožení vlády práva. Úroveň demokracie se u těchto dříve pilných studentů demokratické transformace významně zhoršila. Česko a Slovensko možná podobný vývoj čeká.

Posílení odolnosti národních institucí a veřejnosti vůči hrozbám ohrožujícím právní stát je dlouhodobou strategií. Krize se ale v několika členských státech tak prohloubila, že pouhá podpora právního státu již nestačí. V případech, kde je oddělení moci systematicky ohrožováno a vláda záměrně protlačuje autokratickou agendu, je nutný silnější postup Komise a tlak na elity. Podporu právního státu by měla Komise zachovat, důležitější je však prevence a vymáhání jeho porušení.

Komise si také musí uvědomit, že členské státy jsou v otázce porušování právního státu stejně tak součástí problému jako i jeho řešení. Postup Komise vůči členským státům by měl být vždy založen na principu loajální spolupráce. Komise však nemůže nikdy předpokládat, že národní vlády budou jednat ve stejném duchu.

Potížisté většinou totiž v dobré víře nejednají. Unijní instituce předurčené k ochraně vlády práva by tomu tedy měly uzpůsobit své strategie. Vzhledem ke zkušenostem z Maďarska a Polska by Komise měla zvážit to, jak by mohla reagovat v případech pouze symbolického porušení hodnot a úmyslně matoucích strategií sloužících k jejímu podvedení.

Co by mohly národní soudy dělat lépe

Národní soudy, obzvláště nižší instance, jsou stále velmi málo evropeizovány. Proto by prioritou Evropské komise měly být pokročilé tréninkové programy pro soudce a soudní úředníky. Ty by se neměly soustředit pouze na existující evropské standardy, které jsou stále do jisté míry vágní, ale primárně na existující evropské mechanismy, které mohou být efektivně použity k ochraně právního státu.

Silným nástrojem v oblasti ochrany právního státu mohou být řízení o předběžné otázce. Obzvláště v těch členských státech, kde jsou ústavní soudy, které hrají klíčovou roli v systému brzd a rovnovah, okupovány autokratickými národními vládami. Podání předběžné otázky národního soudu k Soudnímu dvoru EU však vyžaduje, aby bylo v daném případu dotčeno unijní právo. Problémy v národních právních řádech, které mohou implikovat porušení nebo vykostění principu právního státu se někdy ale často unijního práva nijak nedotýkají. Problém by mohl mít řešení v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), ten se věnuje základním hodnotám společenství, a mohl by tak ve výše zmíněných případech nahradit vazbu na „tvrdé“ primární a sekundární právo EU a umožnit Soudnímu dvoru rozšířit svou judikaturu na základě čl. 2 SEU.

Soudní dvůr EU jako klíčový hráč evropské integrace

Soudní dvůr EU (SDEU) ovlivňuje životy Evropanů více, než by se mohlo na první pohled zdát. Ročně řeší až 1600 případů, čímž převyšuje kterýkoli národní soud. 

Statistiky řízení o předběžné otázce ukazují mezi členskými státy EU velké rozdíly co do četnosti jeho využívání. Země střední a východní Evropy nástroj využívají pouze výjimečně. Jeho častější využívání by však mohlo představovat důležitý podnět k rozvoji evropské judikatury v oblasti právního státu, a tím přispět k systematičtějšímu fungování evropského právního systému. Proto by Evropská komise měla do svých iniciativ zahrnout propagaci unijních mechanismů, jako je řízení o předběžné otázce u zaměstnanců národních soudů, například v programu Práva a hodnoty a v programu Spravedlnosti.

Jak zlepšit kontrolu

V minulosti doplácelo předcházení porušování vlády práva v členských státech především na nevyvážený přístup Evropské komise, který ukázal vysokou míru porozumění a politické zdrženlivosti. Nedostatečný postup Komise také bohužel do jisté míry podkopal kredibilitu jejích opatření. K překonání této situace musí Komise postupovat přímočařeji. Vysoká míra porozumění a politické zdrženlivosti jsou na svém místě, když jde o vymáhání – tedy ve fázi, kdy Komise hledá nejefektivnější nástroje a cesty k prosazení dodržování vlády práva ze strany členského státu. Porozumění a zdrženlivost by však měly být vynechány, jde-li o fázi monitoringu, jelikož pouze podkopávají její kredibilitu.

Má-li být porozumění a zdrženlivost Komise v preventivní fázi zredukována, musí EU vybudovat komplexní mechanismus monitoringu členských států v oblasti dodržování hodnot právního státu. Použití know-how Rady Evropy (Benátské komise) by bylo samozřejmě žádoucí z praktického hlediska. Jenže systematický monitoring nemůže existovat vně unijních institucí a nebýt součástí unijního právního systému.

Princip právního státu ve střední Evropě pod tlakem. Jak je na tom Česko?

Přestože se Česko zatím neocitlo pod drobnohledem evropských institucí stejně jako Maďarsku a Polsko, v posledních letech čelí liberální demokracie v tuzemsku jistému tlaku. Odborníci poukazují například na proměny mediální scény.

V posledních letech bylo navrženo hned několik návrhů mechanismu monitoringu. Dříve jsem doporučoval, aby na základě čl. 352 SEU došlo k posílení Agentury EU pro základní práva (FRA), která by prováděla pravidelný monitoring právního státu v členských zemích. Pokud ovšem nedojde k institucionální dohodě mezi Komisí, Parlamentem a Radou o posílení mandátu FRA, Komise bude stále moci jednat samostatně a představit mechanismus monitoringu prostřednictvím rozšíření hodnocení justice v rámci evropského semestru.

Vezmeme-li v úvahu dosavadní slabé výsledky Rady v této oblasti a obecně známou citlivost členských států, když dojde na zásah do jejich suverenity, vzájemné hodnocení mezi členskými státy může být pouze doplňkem komplexních monitorujících mechanismů.

Jak lépe vymáhat dodržování právního státu

Co se týče vymáhání dodržování hodnot, k vytvoření politického a právního prostředí, které by usnadnilo prosazování standardů vlády práva v členských státech, by mohlo přispět hned několik faktorů.

Zaprvé, v řízeních pro porušení povinnosti by Komise měla častěji používat takových právních argumentů, které by umožnily Soudnímu dvoru EU progresivní interpretaci smluv a rozšíření unijního práva prostřednictvím jeho judikatury.

Zadruhé, v případě národních opatření, které v členských státech představují neodvratitelnou hrozbu pro právní stát, demokracii a základní práva, jako je například okupování institucí prostřednictvím legislativy, by Komise měla automaticky požadovat pozastavení implementace takových opatření hned na počátku procedury pro porušení povinnosti, a to do té doby, než bude případ vyřešen. V případě, že stát opatření nepozastaví, by se Komise měla obrátit na Soudní dvůr a požadovat prozatímní rozhodnutí o pozastavení.

Zatřetí, vzhledem k pomalému pokroku slyšení v Radě k článku 7 SEU v případu Polska a Maďarska, Komise by měla iniciovat meziinstitucionální dohodu k určení procedurálních pravidel článku 7 a představit časový plán pro jeho fáze zahrnující i slyšení v Radě.

Začtvrté, je to nedostatečná úroveň právního státu, a naopak vysoká úroveň strategické korupce, které v některých členských státech stojí za komplexní skupinou problémů. Proto je v novém víceletém finančním rámci nevyhnutelné nejenom představení opatření pro právní stát, ale také posílení unijních protikorupčních schopností. Vzhledem k tomu, že mandát nově ustaveného orgánu Evropského veřejného žalobce (EPPO) se nevztahuje na státy, které jej nepodpořily jako je například Maďarsko, mělo by dojít také k rozšíření mandátu Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF), který by alespoň mohl zaručit zveřejnění svých zpráv.

Boj proti dotačním podvodům? Visegrád se v otázce evropského žalobce neshodne

V roce 2020 začne fungovat úřad, který si posvítí na dotační a daňové podvody ve výši desítek miliard eur. Jeho pravomoci ale nedosáhnou na největšího příjemce dotací, tedy Polsko. A mimo zůstává i Maďarsko. Žádný jiný region není v této otázce tak rozdělený, jako Visegrád.

Zapáté, vezmeme-li v úvahu roli evropských politických skupin, Komise by měla situace okolo S&D, EPP a ALDE využít a učinit kroky k zachování jejich role v dodržování právního státu a ostatních hodnot ve státech Unie. Komise by měla frakce podnítit k tomu, aby zavedly vlastní interní kodexy dobré správní praxe s ohledem na demokracii, právní stát a základní práva, které by zavázaly národní politické strany k jejich dodržování.

Komise nesmí promarnit příležitost k posílení ochrany vlády práva a ostatních hodnot EU v členských státech, která se nyní v evropské politice naskýtá. Komise by tedy měla navrhnout progresivní institucionální a právní řešení, která budou znamenat zásadní posun a také by měla předem zajistit podporu frakcím. Preferování opatrného přístupu, a tedy zanechání politicky příhodného momentu a nevyužití současných příležitostí, by neznamenalo pouze zásadní politické selhání. Mohlo by to také dále podkopat kredibilitu snah Komise v této oblasti a konzultační aktivity v otázce vlády práva učinit pokryteckou a irelevantní.