Příprava národních plánů obnovy nejde v zemích V4 úplně hladce

Budova Evropské komise s billboardem upozorňujícím na nástroj Next Generation EU © EPA

Příprava komplexních reformních dokumentů podle požadavků Evropské komise je pro země Visegrádské čtyřky poměrně velkou výzvou. Všechny se potýkají s podobnými problémy – nedostatečné zapojení odborné veřejnosti a malá transparentnost celého procesu.

Facilita na podporu oživení a odolnosti (RRF) je hlavní částí 750 miliardového evropského postpandemického balíku pod názvem Next Generation EU. Členské státy v současnosti pracují na národních plánech obnovy, ve kterých si mají podle relativně striktních pokynů definovat prioritní reformní oblasti na financování. Proces tvorby těchto dokumentů by měl zahrnovat co nejvíce aktérů a probíhat v konzultaci s Evropskou komisí. Zakončit se má v dubnu 2021.

Země V4 se soustředí zejména na grantové financování z RFF. Polsko může z mechanismu očekávat nejvíce, až 23,1 miliardy eur. Maďarsko počítá s 4,3 miliardy eur, Česká republika s 6,6 miliardy (172 miliard korun) a Slovensko s 5,8 miliardy eur. Výhodné půjčky země V4 zatím moc nelákají. Slovensko a Česká republika se už vyjádřily, že s nimi prozatím nepočítají. Polsko a Maďarsko stále váhají.

RRF bude financovat reformy i investice, které mají potenciál přinést dlouhodobou strukturální změnu pro ekonomiky členských států. Až 37 procent z objemu podpory musí povinně směřovat na klimatické (environmentální) opatření a 20 procent na digitalizaci. Všechny výdaje by však měly respektovat environmentální princip „do no sigificant harm“, jakož i taxonomii zelených investic.

Policy brief vznikl v rámci projektu financovaného z Mezinárodního visegrádského fondu, na kterém se podílí EURACTIV Česká republika, EURACTIV Slovensko, EURACTIV Polsko, Political Capital Institute (Maďarsko) a EURACTIV.com.

Pilotní verzi národního plánu obnovy předala Česká republika Evropské komisi v polovině října 2020, aniž by dokument prošel schválením ve vládním kabinetu. Podle informací týdeníku Respekt Komise „po pár týdnech“ návrh Česku vrátila s tím, že nenačrtnul cestu, jak zemi zmodernizovat.

Podle českého ministerstva průmyslu a obchodu (MPO) se jednání mezi českými a evropskými zástupci od počátku soustředila například na zelené a digitální označování investic a reforem, nastavení milníků a cílů, nacenění jednotlivých aktivit nebo na makroekonomické a sociální dopady plánu. Jednání probíhala dvakrát týdně, a to do konce ledna, uvedl ministr průmyslu a obchodu a ministr dopravy Karel Havlíček (ANO).

Před říjnem 2020 neproběhla v České republice o národním plánu obnovy téměř žádná debata. Mnoho stakeholderů kritizovalo malý prostor, jak se zapojit, a nedostatek času na vypracování pozměňovacích a doplňujících návrhů. Nespokojenost s návrhem projevili i sociální demokraté (ČSSD), kteří spolu s ANO sedí v koaliční vládě.

Ještě na podzim se prostor pro zapojení stakeholderů otevřel, a „do tvorby národního plánu obnovy bylo zapojeno značné množství institucí a organizací,“ potvrdil redakci EURACTIV.cz Marek Vošáhlík z tiskové kanceláře MPO. V duchu jejich připomínek se plán začal přepracovávat, dodal.

„Na základě kritiky z mnoha stran (mj. i tripartitních partnerů) MPO uspořádalo celkem šest kulatých stolů k podrobnější diskusi jednotlivých pilířů plánu. Dialogu byli otevření také vlastníci jednotlivých komponent, byť ochota měnit již navržené investice je nízká,“ uvedla ředitelka neziskové ekologické organizace Hnutí DUHA Anna Kárníková.

Svaz průmyslu a dopravy ČR potvrdil, že jeho zástupci s ministerstvem pravidelně jednají jak o celém plánu a pravidlech jeho nastavení, tak o oblastech důležitých pro průmysl. „Dokument se ale stále vyvíjí a na finální zohlednění našich připomínek čekáme,“ řekl v lednu ředitel sekce hospodářské politiky svazu Bohuslav Čížek.

Proces přípravy plánu však stále není tak inkluzivní a transparentní jako v jiných zemích. Členové výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny na začátku února vyzvali vládu, aby přestala spěchat a poskytla dostatek času na vypořádání všech připomínek k národnímu plánu obnovy. Veřejnost není součástí tohoto procesu vůbec.

Pokud jde o obsah plánu a rozdělení financí, detaily současné podoby návrh zatím známé nejsou, velká část prostředků je nicméně určena na digitalizaci, další finance mají jít na infrastrukturu, vědu, výzkum, inovace, vzdělávání, podporu podnikání, trh práce nebo zdravotní prevenci. Původní návrh z podzimu plánoval poslat největší část dostupných prostředků (118 miliard korun) na pilíř „Fyzická infrastruktura a zelená tranzice,“ jejíž součástí měla být i doprava a přechod na nízkouhlíkové hospodářství.

„Vláda reagovala na jasné signály z Evropské komise, že věci jako protihlukové zábrany, obchvaty a investice do teplárenství (bez nízkouhlíkové varianty) nebudou podpořeny, a z národního plánu obnovy je ještě v brzkém podzimu stáhla,“ poznamenala Kárníková. Toto je poměrně typické pro Českou republiku orientovanou na kohezní fondy – evropské peníze se snaží dávat spíše do „betonu“ místo do „lidí“.

Svaz průmyslu a dopravy tvrdí, že národní plán obnovy v prvé řadě musí sloužit k zajištění obnovy a odolnosti hospodářství vůči budoucím krizím. Podpora konkrétních investičních projektů musí být podle svazu co nejjednodušší, rychlá a bez složitých omezení, na která se často naráží v jiných programech. 

Hospodářská komora ČR na první verzi dokumentu kritizovala absenci podrobnějšího vyjasnění implementačních pravidel nebo předpokládaného rozdělení výše alokace pro podnikatelskou sféru a pro veřejný sektor.

„Materiál rovněž postrádal hlubší vzájemné provázanosti, zcela opomíjel problematiku rozvoje regionů a dostatečně nezohledňoval dynamicky se vyvíjející diskusi o Green Deal na úrovni EU, ze které vyplynou přísnější dekarbonizační cíle. Je třeba rovněž zdůraznit, že má-li se jednat o skutečný plán obnovy, měla by se podpora týkat oživení a posílení odolnosti i v sektorech nejvíce zasažených koronavirovou krizí, což se ale v první verzi dokumentu nedělo,“ konstatovala hlavní analytička komory Karina Kubelková.

Hnutí DUHA  navrhovalo využít národní plán obnovy k investicím do krajiny, „které jsou nutné k řešení katastrofálních problémů eroze, ztráty biodiverzity a rozpadu krajinné struktury“. „Do této oblasti ale MZe navrhuje investovat pouze minimum a MŽP se k těmto investicím (na které má jinak vlastní dotační programy, do kterých by bylo možné peníze dát) nepřihlásilo. MZe nyní tvrdí, že nemůže zasahovat do kompetence MŽP a klíčová problematika (i deklarovaná priorita vlády) tak propadá komunikační a kompetenční dírou mezi resorty,“ upozornila Kárníková.

Zdá se, že vláda šla v podzimní verzi dokumentu také proti dalším svým vlastním plánům, nebo alespoň proti výrokům předsedy vlády Andreje Babiše. Ten v červenci prohlásil, že Česko by mělo použít peníze z fondu obnovy mimo jiné na podporu automobilového průmyslu. Plán však neobsahoval žádné významné nástroje, které by tomuto odvětví pomohly.

Ministr Havlíček chce finální verzi plánu obnovy předložit vládě ke schválení na konci února. Čerpání prvních financí pak očekává v létě.

Slovenské ministerstvo financí, které má na starosti přípravu národního plánu obnovy, zveřejnilo dokument s názvem Moderní a úspěšné Slovensko v říjnu 2020.

Na vypracování se podíleli především experti. Širší veřejná diskuse nakonec neproběhla, přestože ji předseda vlády Igor Matovič (OĹaNO) původně plánoval na léto loňského roku. Samotný dokument se následně začal označovat za „reformní menu“. Obsahoval seznam reforem z osmi oblastí v celkové hodnotě 15 miliard eur, což je mnohem více, než by Slovensko mělo z fondu obnovy reálně získat. Ve fondu je pro zemi pod Tatrami připraveno „jen“ okolo 5,8 miliard eur.

Po zveřejnění dokumentu se velmi rychle ukázalo, že strany vládní koalice nemají mezi sebou vyjasněno, jaké reformy bude Slovensko skutečně financovat z evropských zdrojů. Jednotlivé koaliční strany – Sloboda a solidarita (SaS), Sme Rodina a Za ĺudí – předložily tři různé verze národního plánu obnovy.

Kromě nejasných priorit vyvstávala od politiků a odborníků také otázka, zda Slovensko dokáže dodatečné prostředky smysluplně využít.

Do roku 2020 přitom Slovensko dokázalo vyčerpat jen 40 procent z přidělených fondů na programové období 2014-2020. V následujících měsících tak země bude muset nejen zrychlit čerpání klasických fondů EU, které budou navíc navýšeny o program REACT-EU a Fond spravedlivé transformace, ale rovněž zajistit implementaci fondu obnovy. Kromě toho se země musí připravovat i na nové programové období 2021-2027.

Očekávaných 5,8 miliard by v případě úspěchu navýšilo roční veřejné investice Slovenska o 25 procent.

„Pokud se ptáte, čeho se bojím, tak je to právě neschopnost vyčerpat peníze. Aby to neskončilo jako další operační program, který bude extrémně rigidní a nebude snadné ho řídit kvůli značné byrokracii jak ze strany Slovenska, tak ze strany Bruselu,“ popsal své obavy v rozhovoru pro slovenský Dennik N Štefan Kiss, hlavní analytik ministerstva financí, který zároveň působí jako koordinátor příprav slovenského plánu obnovy.

Jeho tým analytiků připravil realističtější verzi národního plánu obnovy, kterou Slovensko poslalo Evropské komisi na konci prosince 2020. Z tohoto dokumentu, který má 400 stran, bylo původně zveřejněno jen 15stránkové shrnutí. Na konci ledna unikla na internet celá verze dokumentu. Jednání o jeho konečném znění nicméně stále pokračují.

Nový plán má pět částí. Na kapitolu „Zelené Slovensko“ je vyčleněno nejvíce finančních prostředků – dohromady 1,9 miliardy eur. Ty mají pokrýt opatření, která přímo přispějí ke snížení emisí. Následuje oblast zdravotnictví, na kterou je vyčleněno 1,4 miliard eur. Veřejná správa a digitalizace má dostat 94 milionů eur, školství 850 milionů eur. Na inovace a zvýšení konkurenceschopnosti půjde 700 milionů eur.

Rozdělení peněz mezi jednotlivá ministerstva nicméně ukazuje trochu jiný obraz. Ministerstvo zdravotnictví (OĹaNO) má dostat největší část finanční pomoci. Následuje ministerstvo školství (SaS) a ministerstvo hospodářství (SaS).

Podle nedávných informací Denníku N by rozdělení mezi rezorty mělo více odrážet výsledky voleb. To požaduje zejména premiér Igor Matovič. Ve výsledku by to znamenalo, že více zdrojů získají ministerstva, která vedou členové OĹaNO. Naopak méně by mělo být pro ministerstva pod vedením strany SaS.

Ministr životního prostředí Jan Budaj (OĹaNO) doufal, že do plánu obnovy dostane více priorit svého rezortu. Kromě zdrojů na řešení environmentálních zátěží původně očekával, že „součástí plánu bude i odkoupení pozemků v národních parcích od soukromých vlastníků. Přestože se toto téma do plánu nedostalo, ještě není všechno ztraceno,“ komentoval ministr.

Vícero nevládních organizací je znepokojeno také tím, že v plánu chybějí adaptační opatření na změnu klimatu nebo ochranu biologické rozmanitosti. Je otázkou, do jaké míry je toto výsledkem metodologie a pokynů Evropské komise, která preferuje zejména opatření na snížení emisí.  

Kromě zástupců environmentálního sektoru jsou z obsahu plánu zklamaní i zemědělci. Ministr zemědělství Ján Mičovský (OĽaNO) původně ujišťoval, že se do plánu dostanou opatření jeho rezortu, k tomu ale nakonec nedošlo. „Zklamalo nás, že zemědělství a potravinářství není mezi navrženými oblastmi podpory,“ uvedl předseda Slovenské zemědělské a potravinářské komory Emil Macho.

Podle ministerstva financí není zemědělství mezi doporučeními Evropské komise v rámci evropského semestru, které musí národní plány obnovy zohlednit. Potřeby tohoto sektoru se tak podle ministra financí Eduarda Hegera (OĹaNO) pokryjí z ostatních zdrojů, především ze společné zemědělské politiky a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova.

Některé další původní záměry vlády, například použití financí z fondu obnovy na zvýšení platů učitelů, Komise neschválila, protože rovněž nejsou způsobilé pro tento typ financování. Aktuálně se ještě jedná o reformě daňového systému, která chce přenést daňové zatížení z ekonomických aktivit na spotřebu, majetek a externality.

Mezi ministerstvem financí a nevládními organizacemi rovněž probíhala diskuse o tom, zda musí národní plán obnovy projít posouzením vlivu na životní prostředí (EIA). To podporoval i europoslanec Martin Hojsík (PS, Renew). Proces EIA je povinný pro všechny strategické dokumenty, nicméně ministerstvo tvrdí, že na plán obnovy se tato povinnost nevztahuje. Komise tvrdí to stejné a odůvodňuje to krátkým časem ponechaným na schválení dokumentu.

Vláda však ještě bude muset zapracovat na tom, aby do diskuse o národním plánu více zapojila odbornou veřejnost. V březnu plánuje předložit dokument do mezirezortního připomínkového řízení. Následně chce zorganizovat několik kulatých stolů „se širokým zastoupením stakeholderů včetně samospráv a regionů, zaměstnavatelů, odborů a zástupců z relevantních ministerstev, kteří zodpovídají za přípravu jednotlivých částí plánu obnovy“.

Polské organizace doufají, že peníze z fondu obnovy využije vláda v souladu s evropskými ambicemi v oblasti ochrany klimatu.

„Přístup k finančním prostředkům z RRF znamená, že se objem fondů určených na nízkoemisní investice v Polsku zdvojnásobí. Tyto fondy mohou působit jako páka, která výrazně urychlí nízkoemisní ekonomickou transformaci,“ uvedla expertka polského think-tanku WiseEUROPEA Zofia Wetmańská.

Podoba národního plánu obnovy je však zatím nejasná. Polská vláda sice původně avizovala, že návrh pošle Evropské komisi před koncem loňského roku, zatím tak ale neučinila.

Nevládní organizaci si stěžují, že celý proces přípravy národního plánu obnovy je do velké míry nekoordinovaný, nekonzistentní a bez jasně definovaných cílů. Velká kritika směřuje k transparentnosti procesu. Například Ministerstvo rozvojových fondů a regionální politiky do plánu zahrnulo projekty z jednotlivých vojvodství, přičemž ministerstvo i některá vojvodství seznam posléze zveřejnily. Celkový souhrn projektů, které by si měly sáhnout na podporu z fondu obnovy, ale veřejný není. Veřejnost nezná ani kritéria či složení pracovní skupiny, která projekty vybírala.

Situace by se ale do budoucna mohla zlepšit. Ministryně rozvojových fondů a regionální politiky Małgorzata Jarosińska-Jedynaková 27. ledna ohlásila, že se národní plán v následujících týdnech zveřejní pro účely veřejných konzultací, což umožní místním samosprávám a ostatní nestátním aktérům upozornit na jejich priority.

Na fond obnovy netrpělivě čekají zejména malá města a obce, které trápí náročná finanční situace.

Jelikož se finanční situace malých měst a obcí nezlepšuje, zástupci samospráv netrpělivě čekají na restart ekonomiky a investice. Počítají s tím, že evropské fondy jim s obnovou pomohou. Mezi hlavní priority místních samospráv patří zateplování budov, výměna kotlů, elektromobilita a podpora veřejné dopravy. Několik vojvodství dodalo do plánu obnovy své seznamy projektů, například nákup hybridních vozidel a vodíkových vlaků.

Náměstek ministryně rozvojových fondů a regionální politiky Waldemar Buda zmínil i další projekty, na které se vláda plánuje zaměřit. Jmenoval například ochranu před povodněmi, zadržování vody v krajině, oběhovou ekonomiku, rozvoj obnovitelné energie nebo zvyšování energetické účinnosti.

Environmentální organizace mezitím naléhají na polskou vládu, aby veškerá plánovaná opatření provázala s přechodem ke klimatické neutralitě. Nezisková ekologická organizace WWF Polsko zveřejnila svá doporučení ve zprávě „Bezuhlíkové Polsko 2050“, ve které poukázala na potřebné reformy v zemědělství. Právě tento sektor je totiž zodpovědný za zhruba 8 % celkových emisí.

Ředitel odboru pro zemědělství a venkovské oblasti prezidentské kanceláře Jan Krzysztof Ardanowski prohlásil, že zemědělství by mělo být do plánu obnovy zahrnuto. Zda to vláda vezme v potaz, zůstává otázkou.

Dalším naléhavým problémem, který by vláda mohla řešit s pomocí fondu obnovy, je kvalita ovzduší. Polsko trpí znečištěním vzduchu nejvíce z celé Evropy. Ředitel neziskové organizace Polish Smog Alert Andrzej Guła přitom upozornil, že „bez podpory z plánu obnovy bude velmi náročné dosáhnout cílů vládního programu pro čisté ovzduší“. „Tento plán má financovat modernizaci tří milionů domácnosti do roku 2029 a jeho hodnota je více než 100 miliard polských zlotých,“ uvedl.

„Doufáme, že se tyto fondy uvolní co nejdříve a podpoří výměnu starých topných zařízení, čímž zvýší energetickou efektivitu polských domácností,“ dodal.

Maďarský národní plán obnovy je spolu se souvisejícími operačními programy (OP) dostupný na internetu, kde k němu probíhá veřejná konzultace. V porovnání s nákladnými komunikačními kampaněmi, které vláda vedla proti migrantům a americkému filantropovi Georgovi Sorosovi, ale probíhají téměř bez povšimnutí.

Problém s touto konkrétní konzultací může být ale vážnější. Podle analytičky think-tanku Budapest Institute Petry Reszketővé vláda ještě nezveřejnila souhrn priorit operačních programů ani finanční tabulky. To je podle ní v rozporu s principy transparentnosti a předvídatelnosti.   

Europoslanec Márton Gyöngyösi (Jobbik, nezařazení) si myslí, že konzultace jsou pouhým „divadlem“, protože „ani satelitní organizace, které vláda na tyto konzultace vybrala, nedostaly na vypracování svých doporučení dostatek času“.

Podle předsedy Maďarské evropské společnosti Istvána Hegedűse konzultace postrádá několik prvků solidní veřejné debaty. Mezi ně patří diskuse v parlamentu a konference a kampaně, které by zahrnovaly širokou veřejnost. „Veřejnost v Maďarsku o těchto narychlo vypracovaných plánech vlády neví,“ dodal.

Naopak tiskové oddělení kanceláře premiéra tvrdí, že nedávno spustilo reklamu na Googlu zaměřenou na klíčové aktéry a snaží se je tak zapojit do procesu přípravy dokumentu. Kancelář také tvrdí, že v průběhu roku 2020 zorganizovala až 150 online konzultací zaměřených na nové programovací období 2021-2027, kterých se zúčastnilo na 15 tisíc expertů. V tomto formátu plánuje kancelář nadále pokračovat.

Plán obnovy tvoří devět tematických částí týkajících se například demografie, vzdělávání, zelených opatření, cirkulární ekonomiky a digitalizace. Zmíněných sedm operačních programů s těmito tématy úzce souvisí.

Stát například plánuje zvýšit porodnost v letech 2021-2027 tím, že navýší kapacity v mateřských školách. Plán obnovy mimo jiné počítá také se zlepšením dostupnosti všeobecných lékařů. V ekonomické oblasti se chce Maďarsko soustředit na zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků, ale i na kvalitu a dostupnost výzkumu a inovací.

Co se týká oblasti vzdělávání, vláda chce zlepšit úroveň základního i vyššího vzdělání a výkonnost vědy, přičemž jednou z hlavních priorit bude digitalizace. I s ohledem na to, že pandemie odkryla limity v digitální oblasti, a to zejména v souvislosti s přechodem škol na online výuku.

Kancelář premiéra pro Political Capital potvrdila, že jedná s Evropskou komisí o všech částech plánu. Obsah zpětné vazby „začleňujeme do programu, pokud je v souladu cíli rozvojové politiky vlády,“ dodala kancelář. „Pokud Komise naznačí, že nějaká část programu není v souladu s cíli fondu obnovy, posuneme tuto část do plánů pro jiné finanční nástroje,“ dodala kancelář.

Podle Mártona Gyöngyösiho by se měly finance z fondu obnovy použít na zvýšení konkurenceschopnosti a úrovně kvality života místo toho, aby se investovaly do projektů na rozvoj infrastruktury, které slouží jen „na efekt“.

Výkonný ředitel londýnského think-tanku Millenium Emerging Europe András Radnóti si však myslí, že vláda nebude mít ve směřování politiky rozvoje příliš na výběr a bude muset reagovat na stanovená kritéria pro využití financí z fondu obnovy (37 procent bude muset investovat na klimatické cíle a 20 procent na digitalizaci). Podle něj je pravděpodobné, že tyto podmínky zabrání tomu, aby vláda investovala příliš velký objem financí do infrastruktury.

Gyöngyösi si myslí, že finance by měly pomoci s modernizací školství, rozvojem výzkumu a vývoje a s podporou zdravotnictví. Stát toho ale podle něj musí udělat více. Měl by nabídnout podporu malým a středním podnikům, nikoliv velkým společnostem, a zároveň uzavřít nová partnerství se zahraničními investory, aby se do země dostala výroba s vysokou přidanou hodnotou.

Podpora výroby s vysokou přidanou hodnotou je klíčem k udržitelnému rozvoji, zdůraznil i Radnóti s tím, že výhoda nízké ceny práce se postupně vytrácí. Tato změna si žádá podporu výzkumných a rozvojových aktivit, digitalizaci a inovace. „Tyto oblasti se často navzájem překrývají, a proto se s nimi musí zacházet jako s jedním celkem, čímž vzniká synergie,“ dodal.

Zdá se, že vládní strategie a přísnější kritéria Evropské unie tlačí Maďarsko k tomu, aby investovalo evropské dotace do jiných oblastí, jako jsou například výzkum, inovace a vzdělání, a nikoliv do drahých projektů na zlepšení infrastruktury, jak původně plánovalo.