Zhodnocení absorpční kapacity v českých regionech

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

ireas

Příspěvek „Zhodnocení absorpční kapacity v českých regionech“ je součástí sborníku z konference „Budoucnost strukturální politiky Evropské unie“, kterou na podzim 2004 v Praze uspořádal Institut pro strukturální politiku (IREAS). Zabývá se problematikou čerpání finančních prostředků z fondů a připraveností České republiky. Pozornost je věnována také podobě strukturálních fondů v programovém období 2007 – 2013.

Je tomu pár měsíců, co jsme vstoupili do Evropské unie. V tuto chvíli, kdy ještě nejsou zhodnoceny zkušenosti z první pomoci, diskutujeme a vyjednáváme o systému a o tom, jak bude fungovat za pár let. Z tohoto důvodu bych si dovolil strukturovat svůj příspěvek na základě toho, co jsme přibližně před rokem očekávali od strukturálních fondů, jaké jsou reálné aspekty čerpání z EU a aktuální zkušenosti s využíváním prostředků strukturálních fondů. Lépe řečeno zda to, co jsme předpokládali před rokem, se skutečně naplnilo. Připojím také několik poznámek k tomu, jaká by mohla být podoba systému strukturálních fondů od roku 2007. Od poloviny července minulého roku jsou totiž zveřejněny návrhy nařízení týkající se strukturálních fondů a fondů soudržnosti, které by měly platit v programovém období 2007 až 2013 – některé z komentářů se proto budou týkat i této navrhované legislativy.

Podmínky pro čerpání prostředků a úspěšnost politiky hospodářské a sociální soudržnosti obecně (tedy i v České republice) vidím ve čtyřech základních bodech. Prvním bodem je příprava kvalitních projektů, na které bude určena pomoc. Druhým bodem jsou programové dokumenty, které stanovují, na jaké typy projektů mohou být prostředky uvolněny. Třetím bodem je schopnost administrovat pomoc na úrovni programové – ta se týká zejména ministerstev a krajů. Čtvrtou podmínkou je schopnost spolufinancování. Pokud Česká republika nebude schopna zajistit přidané prostředky ke strukturálním fondům, může se stát, že prostředky z EU do ČR nepoplynou.

Ve svém příspěvku se budu věnovat převážně první části. V rámci programu PHARE probíhal projekt, pro nějž se používá název absorpční kapacita. Tento projekt měl za úkol zjistit, v jaké fázi rozpracovanosti byly projekty na podzim roku 2003, jaké projektové záměry v ČR vůbec existovaly a v jednotlivých krajích tyto projekty dovést do podoby, aby je bylo možné předložit k financování z evropských fondů.

Tento projekt řešila firma ECORYS a souběžně s tím probíhalo i dotazníkové šetření na Ministerstvu pro místní rozvoj. Uvedené výstupy se netýkaly všech operačních programů, ale především Společného regionálního operačního programu, Operačního programu Průmysl a podnikání a Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů. Toto šetření probíhalo na podzim loňského roku, a tudíž šlo spíše o informace, co konkrétně subjekty v regionech očekávají a jakým směrem bude jejich aktivita zaměřena.

Téměř 52% těchto projektových záměrů šlo ze strany obcí. Další významnou skupinou byl soukromý sektor, lépe řečeno soukromé podniky, jejichž projektové záměry tvořily přibližně 21% projektových záměrů. Třetí největší skupinou byly neziskové organizace, jejichž subjekty plánovaly předložení přibližně 12% projektů. Z pohledu rozložení projektových záměrů podle krajů (2003) mezi tři nejvýznamnější patří region soudržnosti Jihozápad s více než čtvrtinou – 27%, a střední Morava a Středočeský kraj, oba přibližně se 17%. Některé kraje předkládaly projektů reálně více, některé relativně méně. Nyní se dostáváme k části ověření aktivity a projektové iniciativy v jednotlivých krajích. Uvedená data se týkají regionů, které spadají pod Cíl 1, přičemž Praha mezi nimi nefiguruje. Důvodů je více; jedním z nich je ten, že Praha nespadá pod Cíl 1 a prostředků je ve stávajícím období pro hlavní město relativně méně.

Vzhledem k makroekonomické prognóze a za předpokladu, že do EU by vstoupilo Rumunsko a Bulharsko, pozice českých regionů se z tohoto pohledu nemění – stále budou pod 75% průměrného HDP v EU, opět s výjimkou Prahy, která tuto hranici vysoce převyšuje.

Rýsuje se skupina krajů, které stabilně předkládání více projektů do různých výzev, a to nejen do evropských programů. Na špici tohoto pomyslného pelotonu stojí Jihočeský kraj. Naopak například kraj Karlovarský či Středočeský kraj mají menší úspěšnost u některých výzev a programů a nejsou předkládány v takovém měřítku, jako je tomu v jiných regionech.

Důvodů, proč existují rozdíly mezi jednotlivými kraji při předkládání projektů, je celá řada. Potenciální předkladatelé na náš dotaz týkající se této problematiky uváděli, že u některých programů je příliš vysoká míra spolufinancování z jejich strany. To se týkalo zejména zemědělců, kde byla míra spolufinancování 50%, což je od předkládání projektů odrazovalo.

Dalším z důvodů jsou problémy spojené s informovaností veřejnosti. Na jednu stranu měla veřejnost informací dostatek, ovšem obecnějšího charakteru. Konkrétní a strukturované informace či spíše návod k tomu, jak projekt předložit nebo jaké kroky podniknout, subjektům scházely. Ostatně Ministerstvo pro místní rozvoj v průběhu výzvy, o které jsem se již zmínil, změnilo podmínky k předkládání projektů. I na tom se dá doložit, že informace, které potenciální předkladatelé mají, nejsou v takové struktuře, jež by byla pro předkládání projektů vyhovující; když se tyto informace změní, problémy s informovaností se tím jen zvýší. Uvedl jsem zde i „přírodní“ podmínky pro předkládání projektů, zejména u programu SAPARD. Některá opatření či typy programů nejsou pro určité regiony využitelné. Například v Libereckém kraji lze sotva očekávat předkládání projektů na výstavbu skladovacích prostor pro ovoce, když v tomto kraji nejsou sady – tudíž by nebylo co skladovat.

Jaké závěry z toho plynou? Jednotlivé kraje by se měly pravděpodobně zaměřit buď na problémové oblasti, které chtějí vyřešit, nebo naopak na oblasti, ve kterých by podpořily určitý rozvoj, kde mají nějakým způsobem „našlápnuto“ – a díky těmto programům pak akcelerovat. Dalším ze závěrů je také zvýšení informovanosti potenciálních předkladatelů. Společný regionální operační program obsahuje opatření, které má zvýšit kapacitu a schopnost regionů účelně čerpat prostředky ze strukturálních fondů.

Pokud mluvíme o tom, co z toho vyplývá pro budoucnost a pro pozici České republiky ke strukturálním fondům, jedním z aspektů je jistý politický tlak na to, aby všechny kraje měly přibližně vyrovnanou pozici v čerpání prostředků z evropských fondů. Vystupují zde regiony, které mají vyšší schopnost předkládat projekty, a tudíž i čerpat prostředky z evropských fondů, a naopak regiony, které takovou schopnost nemají. Paradoxně ty regiony, kde projektů bylo předkládáno méně, mají hrubý domácí produkt na obyvatele nižší než ve zbývající část republiky. Z tohoto pohledu by se pak mohlo stát, že i s přispěním evropských fondů by se rozdíly mezi regiony nesnížily, ale naopak prohloubily. Pro diskusi jedním ze závěrů může být také to, že by vznikla jistá konkurence mezi kraji. Pokud by některý z krajů nebyl schopen projekty připravit (a tudíž ani čerpat prostředky), vyčerpal by je jiný kraj. Vedlo by to také k tomu, že vzhledem k této konkurenci by mohla kvalita předkládaných projektů vzrůstat.

Pokud srovnáme Českou republiku s jinými zeměmi, lze říci, že ČR je na tom relativně dobře. Například u programu SAPARD byla dávána ostatním v té době ještě kandidátským nebo přistupujícím zemím za vzor – projektů se podařilo předložit hodně a nabízená pomoc ze strany EU se využila. Obdobné závěry vyplývají také z předkládaných projektů pro strukturálními fondy. Například opatření zaměřená na rozvoj turistického ruchu mají tak velký převis projektů, že se uvažovalo o tom, zda vůbec ještě vypisovat další výzvy. Shodou okolností se u turistického ruchu projevil převis projektů už loni na podzim, ve  fázi zjišťování projektových záměrů.

Z toho vyplývá, že regiony v ČR jsou na využívání prostředků z evropských fondů připraveny. Projektové záměry se objevují a zájem o pomoc z evropských fondů je. Otázkou ovšem zůstává, zda jsou projekty skutečně na takové úrovni, aby jejich administrace proběhla bez problémů. Když si pročtete zprávy Evropské komise, bez problémů by byla přibližně jen třetina projektů podpořených ze strukturálních fondů. Mnoho projektů mělo problémy s tím, že se nevešly do rozpočtu a některé záležitosti musely být upravovány. Hodně to souvisí s tím, že pokud je projekt plánován na delší dobu, s největší pravděpodobností v něm budou muset být nějaké změny, což se promítlo i do údaje, který jsem právě zmiňoval.

Poslední dvě poznámky, které bych k budoucnosti strukturálních fondů a projektové úrovni uvedl, je problém, který zmiňuje i Evropská komise. Jedná se o to, že projekty se přesouvají podle toho, ve kterých regionech mohou být. Podpořený projekt je realizován v určitém regionu a po skončení doby jeho udržitelnosti, po pěti letech, investice jakoby končí a přesouvá se jinam. V podstatě to znamená, že ve chvíli, kdy jsou splněny všechny podmínky, které si Evropská unie stanovila, projekty končí. Proto se v navrhované legislativě objevila i podmínka udržitelnosti aktivit v délce sedmi let, což by mělo řešit tento problém, který jsem nazval „putování investic“: to, že je nějaký projekt realizován a ve chvíli, kdy už nehrozí problémy ze strany kontroly EU, aktivity končí a přesouvají se jinam.