Regionální politika České republiky v období po vstupu do Evropské unie

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Cílem této studie je analyzovat kritické body přípravy na využívání strukturální pomoci v České
republice po vstupu do EU – tedy absorpční kapacitu ČR.
Hlavní otázkou je, zda v době svého vstupu do EU bude Česká republika mít:
• vytvořené funkční implementační struktury a odpovídající lidské zdroje – institucionální
připravenost
• připravený dostatek kvalitních projektů – projektová připravenost
• dostatek prostředků na spolufinancování – zajištění spolufinancování

Regionální politika České republiky

Cílem regionální politiky je selektivní podpora vybraných regionů – nejčastěji podpora zaostávajících regionů – případně předcházení regionálním problémům. Česká regionální politika se aktivizovala až v době výrazného nárůstu regionálních rozdílů na konci devadesátých let. Zaměřuje se především na strukturálně postižené regiony. V současné době Česká republika čerpá předvstupní pomoc a zároveň stojí před daleko významnější výzvou využívání prostředků strukturálních fondů a Kohezního fondu. To, jak se k ní postaví, bude odrazem připravenosti a schopnosti ČR využívat výhody plynoucí z členství v EU. Faktory, které se na přípravě na využívání strukturální pomoci negativně odrážejí, a navíc mohou působit značné problémy především v budoucnu (zvlášť v případě strukturálních fondů), jsou: • pozdější start regionální politiky v ČR oproti ostatním kandidátským státům • nedokončená reforma veřejné správy (její profesionalizace a modernizace) a opožděná decentralizace (vznik krajské samosprávy) • oznámení Evropské komise o snížení prostředků strukturální pomoci určených kandidátským zemím, přičemž příprava (zvláště programové dokumenty) je koncipovaná na vyšší objem pomoci.

Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU

V Evropské unii funguje tzv. politika hospodářské a sociální soudržnosti (strukturální politika), která vznikla sloučením regionální, sociální a části zemědělské politiky, aby tyto oblasti, které spolu souvisí, mohly být lépe koordinovány. Politika soudržnosti se považuje za druhou nejvýznamnější, protože na ni připadá víc než třetina prostředků z celkového rozpočtu Unie. Na tyto peníze bude mít po svém vstupu nárok, spolu s ostatními členskými státy, i Česká republika. Záleží však na ní, jestli bude tyto prostředky schopná plně využít a čerpat plný objem podpory. Prostředky strukturální pomoci totiž ČR nedostane automaticky, ale jen pokud splní přísné podmínky, s jejichž plněním často mají problémy i stávající členové. Kritéria nutná k úspěšnému čerpání strukturální pomoci jsou: • legislativní rámec upravující tuto oblast i všechny oblasti navazující • kvalitně připravené programové dokumenty schválené Evropskou komisí • institucionální připravenost, což zahrnuje efektivní a transparentní řídící a akreditované kontrolní mechanismy • kvalitní projekty připravené k realizaci Klíčovým dokumentem v oblasti příprav je materiál schválený usnesením vlády v lednu 2002 pod názvem Dokončení přípravy programových dokumentů a určení řídicích a platebních orgánů pro využívání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti EU, který tvoří základ pro realizaci programů strukturálních fondů.

Připravenost na přijímání strukturální pomoci – absorpční kapacita

Legislativní připravenost Přijetím zákona o podpoře regionálního rozvoje (č. 248/2000 Sb.) došlo k harmonizaci základních principů a postupů s politikou hospodářské a sociální soudržnosti EU. Zatím nejsou dořešené nutné legislativní změny v návazných, respektive podmiňujících oblastech. Nevýhodou zákona je to, že v něm chybí odkaz na programové dokumenty politiky hospodářské a sociální soudržnosti (především na Národní rozvojový plán a operační programy). Zákon také vymezuje užší (omezené) spektrum nástrojů, než se využívá v moderním pojetí regionální politiky.

Programová připravenost České programové dokumenty jsou dvoukolejné – jedny pro českou regionální politiku (Strategie regionálního rozvoje ČR, programy rozvoje krajů) a jiné pro politiku soudržnosti EU (Národní rozvojový plán a operační programy). Specifikem ČR je značné množství rozvojových dokumentů, které jsou navzájem jen málo provázané (respektive jejich priority) – tento stav se označuje jako přeprogramování. Předmětem oprávněné kritiky (nejen Evropské komise) je i přílišná obecnost dokumentů a značná šíře, nejasnost a překrývání se jejich priorit a opatření. Na základě dosud předložených návrhů Národního rozvojového plánu formulovala Evropská komise tato doporučení: • vytvořit jednoduchý transparentní systém operačních programů a na ně navazující implementační strukturu • minimalizovat počet dokumentů, zabránit překrývání priorit různých programů a zajistit jejich větší konkrétnost a zacílení K snížení počtu dokumentů zatím došlo pouze v případě Regionálních operačních programů (ROP), které byly sloučeny do jediného dokumentu – Společného regionálního operačního programu (SROP) – přičemž každý ze sedmi regionů soudržnosti NUTS II, na něž se tento dokument vztahuje (tedy mimo Prahu), má vlastní podprogram. Dokument ale nezohledňuje určité priority některých regionů – řeší „pouze“ priority společné. Výhodou je zjednodušení a zkrácení procesu přípravy a vyjednávání a také možnost převést finanční prostředky v případě, že by je některý region nevyčerpal. Toho by ale mohly využít regiony, které mají více zkušeností. Počet sektorových operačních programů (SOP) zatím zůstává nezměněný. Bylo by ale vhodné ho snížit, o čemž se také reálně uvažuje. Pro následující programovací období by se měly zrušit operační programy Cestovní ruch a lázeňství, Životní prostředí a Doprava, protože jejich priority obsahují jiné dokumenty (především Společný regionální operační program). Otázkou zůstává, proč práce na přípravě značně finančně a časově náročných dokumentů pokračují, když existuje reálný předpoklad, že v konečné fázi nebudou využity. Z původních šesti sektorových programů by měly tedy zůstat „pouze“ tři – Průmysl, Rozvoj lidských zdrojů, Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství. Současné rozvojové dokumenty jsou nastavené jako „maximální“ (na podstatně vyšší objem finanční pomoci). Kvůli stávajícímu snížení objemu prostředků ale budou muset situaci přehodnotit a přesněji zacílit – tedy vybrat skutečné priority. Česká republika se bude muset rozhodnout, do čeho bude investovat (například v rámci infrastruktury nebo rozvoje lidských zdrojů).

Institucionální připravenost – centrální úroveň

V Evropské unii neexistuje jednotný model institucionální struktury pro administraci strukturální pomoci (neexistují podrobná pravidla, musí se však respektovat základní struktura stanovená nařízením ES č. 1260/1999). Centrální úroveň se v rámci předvstupní pomoci připravuje na administraci a práci se strukturálními fondy a Kohezním fondem už poměrně dlouho, proto by příslušná ministerstva a jejich implementační agentury měly mít značné zkušenosti. Nebezpečná je nestabilita systému a struktur odpovědných orgánů státní správy – především fluktuace kvalifikovaných (zejména mladých) pracovníků, politické výměny vedoucích pracovníků a změny struktur (zřizování a rušení odborů). Obecným problémem české státní správy je nízká úroveň meziresortní koordinace a spolupráce a nechuť komunikovat (nejen mezi sebou, ale i uvnitř jednotlivých institucí), což se významně projevuje právě v této oblasti, kde je zvýšená míra koordinace několika ministerstev a jejich implementačních agentur více než žádoucí. Proto by měla vláda věnovat této oblasti víc pozornosti a víc dohlížet na její koordinaci. Centrální orgány si přes proces decentralizace a snahu o subsidiaritu (v EU značně prosazovanou) zachovaly silnou pozici, přičemž navržený systém programování a financování ze strany EU jejich pozici ještě posiluje. Vliv centra na regionální úroveň (u Společného regionálního operačního programu) zůstane zachován také prostřednictvím Regionálních výkonných jednotek – regionálních zastoupení Centra pro regionální rozvoj (respektive Ministerstva pro místní rozvoj). Diskuse o tom, zda mají být administrací na regionální úrovni pověřeny agentury (například již vybudovaná síť Regionálních rozvojových agentur, RRA) nebo státní (kvazistátní) orgány a jejich úředníci, i nadále přetrvají. V každém případě je prvořadá funkčnost těchto struktur a jasně vymezené a efektivně rozdělené kompetence tak, aby se vzájemně doplňovaly. Pro Evropskou komisi jsou klíčové funkční struktury – personální zajištění a implementační předpisy (to se týká především SROP, kdy bude muset dojít k užšímu kontaktu centrální a regionální úrovně a k jejich vzájemné spolupráci a koordinaci). Evropská unie proto velmi pečlivě sleduje přípravy, včetně obsazení všech klíčových pozic, proto tlačí na Českou republiku, aby vypracovala a předložila Strategii vybudování administrativní kapacity pro zabezpečení funkčnosti implementačního systému pro využívání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti Evropské unie.

Institucionální připravenost – regionální úroveň

Samosprávy obecně vkládají do prostředků ze strukturálních fondů, které by jim pomohly financovat jejich investiční projekty, značné naděje. Problémem samospráv je jejich (ne)připravenost. Krajská zastupitelstva (kvůli pozdnímu vzniku krajů a problémům s převodem kompetencí a financemi) začala s přípravou na strukturální fondy se značným zpožděním. Proto školí lidské zdroje ve větším rozsahu a komplexně až v současné době, a zejména z vlastních zdrojů. Dosavadní snahy se vzhledem k chybějícím financím omezily na nabízené grantové příležitosti školení lidských zdrojů například z programu Phare. Iniciativa zastupitelstev a jejich schopnost získat investice a připravenost úředníků krajů na problematiku strukturálních fondů bude přitom pro kraj značnou komparativní výhodou. Regiony soudržnosti (NUTS II), jako uměle vytvořené jednotky pro potřeby strukturální pomoci, byly a občas ještě jsou předmětem diskusí o změně jejich hranic. Tato změna je v současnosti vyloučená nejen z praktického a politického hlediska, ale především z časových důvodů. Regiony soudržnosti a jejich orgány (Regionální rady) také naráží na některé problémy, především na neexistenci právní subjektivity. Kraje někdy nemají potřebu vytvářet další specifická partnerství s ostatními aktéry v regionu, neboť považují volená krajská zastupitelstva a regionální rady za „dostatečně reprezentativní“. Situace se ale začíná postupně měnit a dochází k zapojování některých dalších regionálních partnerů. Přitom bude zapotřebí jejich komplexní identifikace. V připravenosti regionů existují rozdíly, které pramení především z jejich praktických zkušeností s pilotními programy (především Moravskoslezsko a Severozápad) a programy přeshraniční spolupráce – Phare CBC (na hranicích s Německem a Rakouskem). Tyto zkušenosti představují značnou výhodu. Nebezpečím by se mohlo stát vzájemné soupeření o strukturální fondy, především těchto zkušenějších regionů na úkor ostatních, což by mohlo vést k dalšímu prohlubování regionálních diferenciací. Pro méně zkušené regiony to znamená zrychlit a vynaložit více úsilí a financí na vyškolení vlastních lidských kapacit.

Využití předvstupních struktur

Cílem předvstupní pomoci je získat zkušenosti s přípravou a realizací programů EU včetně vytvoření příslušných mechanismů a struktur a maximálně využít stávající administrativní struktury a lidský potenciál. Obecně bude možné využít tyto struktury velmi omezeně, protože oba systémy jsou značně odlišné a mají jiné nároky. Program Phare 2003 by měl už plně odpovídat požadavkům strukturálních fondů. Rok 2003 tedy bude posledním rokem příprav – poslední šancí dokončit přípravu na čerpání strukturální pomoci. Projektová připravenost Klíčovým předpokladem využití nabízené pomoci je dostatek projektů připravených k financování z fondů EU. Předběžně už byly identifikovány potenciální projekty a vytvořena jejich databáze (většinou jim ale chybí finanční plán). Obecným problémem je nesoulad mezi očekáváními od projektu na jedné straně a jeho způsobilostí (neznalostí kritérií) a kapacitou spolufinancování na straně druhé. Pro první fázi se už vybírají „pilotní“ pilotní projekty, které představují průmět priorit a opatření programů rozvoje krajů a Společného regionálního operačního programu. Příprava samotných projektů je značně náročná, což bude pro mnohé potenciální žadatele představovat určitou bariéru – minimálně v podobě vyšších nákladů – a některé odradí úplně. V této souvislosti dochází ke vzniku určité „vrstvy“ zpracovatelů žádostí, kteří je umějí připravovat. Specifickou až konfliktní roli hrají regionální rozvojové agentury, které pro obce vypracovávají žádosti na komerční bázi v rámci programů, které přitom sami administrují (případ Phare CBC). Obce si však uvědomují, že je nutné, aby se naučily zacházet s těmito nástroji už nyní, protože po vstupu by to pro ně bylo dost obtížené. Dalo by se dokonce hovořit o „gramotnosti“ v oblasti přípravy projektových žádostí.

Finanční připravenost – zajištění prostředků na spolufinancování

Původně panovaly obavy z toho, že nebude možné zajistit dostatek veřejných prostředků na spolufinancování. Vzhledem k tomu, že Česká republika dostane méně peněz, než se původně očekávalo, neměly by být potíže se spolufinancováním z celostátního pohledu – na rozdíl od jednotlivých projektů. Strukturální pomoc se bude většinou proplácet až po ukončení projektu, proto bude nutné zajistit prostředky na celý projekt před nebo v průběhu jeho realizace. Tento způsob financování je velmi náročný, proto zde existuje snaha prosadit systém zálohování. Je možné zajistit prostředky na spolufinancování využitím půjček bank jak domácích, tak i mezinárodních, které považují samosprávy za velmi bonitní. Některé banky v ČR už tyto možnosti zvažují. To ale vytváří další tlak na deficit veřejných rozpočtů. Bude proto nutné zadlužování samospráv sledovat a vytvořit limitní rámec jejich úvěrování. Další možností je zapojit do spolufinancování projektů soukromý sektor. Absolutně nezbytné je rychle zřídit odpovídající systém vlastních zdrojů krajů, což platí pro celý systém financování územní samosprávy v ČR, tak, aby byl dostatečně motivující a stabilní, založený na daňových příjmech. Cílem je posílit fiskální autonomii a vytvořit účinný ekonomický nástroj samospráv. Administrování téměř šedesáti procent finančních prostředků strukturální pomoci určené ČR zajistí centrum. Třetina této částky bude financována z Kohezního fondu, tedy prostřednictvím centra (v současných členských státech je to jen jedna desetina). Zbylé dvě třetiny budou financovány ze strukturálních fondů, přičemž poměr mezi SOP, které jsou v působnosti jednotlivých ministerstev, a SROP má být 65:35. Takto navržený systém znamená silnější pozici centra v porovnání s regiony. Pokud přispěje k vyššímu a efektivnějšímu využití strukturální pomoci, bude ale možné ho označit za vyhovující.

Shrnutí a doporučení

  • Rok 2003 bude posledním rokem příprav na přijímání strukturální pomoci. Česká republika musí dokončit budování administrativních struktur a odpovídajících lidských zdrojů, jinak nebude schopná prostředky z fondů EU plně využít. To znamená soustředit veškeré úsilí a pozornost na přípravu jak orgánů veřejné správy, tak politických představitelů i ostatních aktérů (soukromé i neziskové sféry) – tedy rozvinout celospolečenskou debatu.
  • Vzhledem k snížení objemu prostředků bude nutné přehodnotit dosavadní programové dokumenty a vybrat prvořadé priority – skutečné priority – a pro ně vypracovat kvalitní projekty připravené k realizaci.
  • Dobu od vstupu do konce současného programovacího období chápe EU jako etapu učení a zkoušení. Proto by se úsilí a pozornost měly soustředit na maximálně jednoduchý, ale funkční systém, který zajistí plné využití pomoci – což můžeme označit jako „koncentraci úsilí“. To znamená snížit počet sektorových operačních programů z šesti na tři a vyloučit překrývání jejich priorit, a také zajistit přehlednost administrativních struktur. Je zřejmé, že stávající systém a struktury budou obtížně využitelné.
  • Během přípravy institucionálního rámce není hlavním problémem formální zřízení struktur, největší pozornost je třeba věnovat oblasti lidských zdrojů. Klíčovým úkolem je dokončit reformu veřejné správy – její modernizaci a profesionalizaci. Na centrální úrovni je potřeba zajistit stabilitu struktury i personálního obsazení (což ale neznamená zakonzervovat současný stav), profesionalizaci úředníků, zlepšení celkové koordinace a vzájemné komunikace.
  • Na regionální úrovni je zapotřebí vyškolit lidské kapacity spolu s ostatními regionálními aktéry, které je nutné zmapovat a více zapojit (NGO – příprava dokumentů, soukromý sektor – spolufinancování). Je nutné se zaměřit i na informování a vzdělávání politiků na všech úrovních. Je třeba zpracovat Strategii vybudování administrativní kapacity pro zabezpečení funkčnosti implementačního systému pro využívání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti Evropské unie.
  • Je nutné vytvořit systém vlastních zdrojů obcí a krajů (tedy novelizovat zákon o rozpočtovém určení daní), aktivizovat další zdroje financování, především zainteresovat soukromý sektor na spolufinancování, a vytvořit podmínky pro úvěrování (komerční banky nebo státní fond, které by poskytovaly zvýhodněné úvěry). Je také třeba se snažit prosadit zálohování (alespoň v některých oblastech). • Je zapotřebí sledovat efektivitu využití prostředků EU a analyzovat dopady strukturální pomoci včetně negativních jevů a vlivů na rovnováhu a konkurenční klima, případně vypracovat modely pro posuzování variant a rozhodování.
  • Je nutné chápat politiku hospodářské a sociální soudržnosti EU jako pomoc při zmírňování rozdílů mezi regiony EU (české regiony jsou silně podprůměrné) a regionální politiku ČR jako nástroj, který má pomoct snižovat neodůvodněné rozdíly v rámci ČR.
  • Je třeba mít na paměti, že současný systém strukturální pomoci bude pro příští programovací období (2007 – 2013) reformován. Do budoucna je proto nutné se na straně jedné zaměřit na úzkou spolupráci s českými zástupci v Bruselu při prosazování našich zájmů (například v rámci nadcházející reformy působit na definování cílů strukturální politiky EU) a na straně druhé na adaptaci na připravované změny. Obecně se nelze upoutat na strukturální pomoc EU, která bude pouze přechodná. Důraz by se měl klást především na dlouhodobé kvalitativní proměny prostřednictvím aktivace vnitřního potenciálu jednotlivých regionů (rozvojem lidského potenciálu stimulovat podnikání).