Budoucnost kohezní politiky EU po roce 2013

zdroj: ShutterStock; autor: Sashkin.

Regionální politika EU (také kohezní politika) vytváří rámec pro financování širokého spektra projektů. Jejím cílem je podpořit hospodářský růst ve členských státech Unie a zároveň vyrovnat hospodářské i sociální rozdíly mezi 271 evropskými regiony. Strategický rámec politiky se obměňuje jednou za sedm let.

(Aktualizováno: 27.12.2013) 

Důležité mezníky: 

Souvislosti: 

Obecným cílem unijní regionální politiky, která je známá také pod názvem politika soudržnosti (případně kohezní politika), je podporovat hospodářskou a sociální soudržnost snižováním rozdílů ve stupni rozvoje jednotlivých regionů, kterých ve 27 členských státech EU napočítáme celkem 271. 

Politika je financována prostřednictvím trojice fondů: Evropským fondem pro regionální rozvoj (ERDF), Evropským sociálním fondem (ESF) a Fondem soudržnosti (také Kohezní fond). 

Současné programovací období (2007–2013): 

V letech 2007-2013 vyhradila EU na evropskou regionální politiku více než třetinu svého rozpočtu (35,7 %).  

Mezi hlavní cíle unijní kohezní politiky pro toto období patří: Konvergence, Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a Evropská územní spolupráce. 

  • Konvergence  

Více jak 80 % rozpočtu kohezní politiky putuje do nejchudších regionů, jejichž HDP na osobu je nižší než 75 % unijního průměru (nebo lehce nad ním). Tyto regiony se označují jako „konvergenční“.  

Smyslem tohoto cíle je stimulovat hospodářský růst, a to včetně projektů, které se týkají dopravy nebo rozvoje infrastruktury.  

Cíl se týká celkem 84 regionů v 18 členských státech o počtu 154 milionů obyvatel a dalších 16 regionů s 16,4 miliony obyvatel, které vykazují HDP pouze mírně převyšující 75 % unijního průměru (tzv. „phasing-out“ regiony).   

  • Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost  

Přibližně 170 regionů, které nedosáhnou na finanční podporu skrz Cíl Konvergence, si mezi sebou ročně rozdělí částku ve výši 8 miliard eur. Prostředky putují na podporu posílení konkurenceschopnosti a zaměstnanosti těchto regionů, konkrétně pak na projekty, které podporují hospodářskou soudržnost pomocí inovací a podnikání, ochrany životního prostředí, zlepšení dopravního spojení, přeškolení pracovní síly a investic do lidských zdrojů. 

Do tohoto cíle spadají i tzv. „phasing-in“ regiony, tedy regiony, které dříve spadaly do Cíle Konvergence. V současné době jich je 13 a žije v nich 19 milionů obyvatel.

  • Evropská územní spolupráce

Tento cíl posiluje přeshraniční spolupráci regionů, a to prostřednictvím společných místních a regionálních iniciativ, nadnárodní a meziregionální spolupráce a výměnou zkušeností. Rozpočet kohezní politiky na tento cíl vyčleňuje 2,5 % prostředků.

Budoucí programovací období (2014-2020):

Vloni v listopadu zveřejnila Evropská komise 264stránkovou zprávu (Pátá zpráva o ekonomické, sociální a územní soudržnosti), která oficiálně odstartovala diskusi k budoucnosti evropských fondů v příštím programovacím období po roce 2013 (EurActiv 12.11.2010).

Mezi nejdůležitější myšlenky, které Komise do dokumentu vložila, patří:

  • Propojení kohezní politiky s cíli hospodářské strategie Evropa 2020

Hospodářská strategie Evropské komise s názvem Evropa 2020 byla přijata vloni v červnu (více o strategii viz Links Dossiers) a její cíle se týkají oblasti zaměstnanosti, vědy a výzkumu, chudoby, vzdělání a energetické účinnosti. Regionální politika v novém programovacím období by se vedle obecného cíle, tj. snižování rozdílů ve stupni rozvoje regionů v EU, měla soustředit i na naplňování cílů této strategie, od níž si EU slibuje, že Evropu přivede na dráhu udržitelného růstu založeném na vyspělých (a nízkoemisních) technologiích – růstu, který bude zároveň zaručovat vysokou míru sociální soudržnosti. Evropská komise by ráda, aby se cílům strategie podřídily i investiční priority kohezní politiky.

  • „Smlouvy“ o partnerství pro rozvoj a investice

Tyto smlouvy, které uzavřou členské státy s Evropskou komisí, by vycházely z jejich národních reformních programů a určovaly by investiční priority, přidělování vnitrostátních prostředků a prostředků z rozpočtu EU na prioritní oblasti a programy a také by obsahovaly dohodnuté podmínky a cíle, jichž mají členské země dosáhnout.

  • Koncentrace zdrojů na menší počet priorit

Evropská komise navrhla, aby členské země soustředily unijní a vnitrostátní prostředky na menší počet tématických priorit, které by pokrývaly nejen oblasti, v nichž má ten který členský stát specifické potíže, ale i ty, v nichž by rozvoj dopomohl k plnění cílů již zmiňované hospodářské strategie Evropa 2020. Zároveň by platilo, že čím vyspělejší země, tím menší počet priorit (minimálně 2-3).

  • Podmíněné vyplácení prostředků (kondicionalita)

Evropská komise by ráda, aby v následujícím programovacím období byla unijní kohezní politika efektivnější. Z tohoto důvodu navrhla, aby se uvolnění finančních prostředků z fondů podmínilo provedením určitých reforem v oblastech, které s kohezní politikou souvisí – například v oblasti ochrany životního prostředí nebo vzdělávání.

  • Odměny pro ty nejlepší

Další návrh evropské exekutivy se týká vyhrazení relativně malé části z rozpočtu pro kohezní politiku (pravděpodobně kolem 3 %), která by sloužila jako rezerva pro vyplácení odměn těm členským státům a regionům, jimž se podaří naplnit či dokonce překonat předem stanovené cíle.

  • Větší důraz na monitoring a hodnocení

Evropská komise je přesvědčena o tom, že kvalitnější a důraznější systém monitoringu a hodnocení povede k politice, která se bude více orientovat na výsledky. Za tímto účelem bude potřeba dopředu stanovit jasné a měřitelné indikátory, na jejichž základě bude možné porovnávat dosažené výsledky v jednotlivých členských státech.

  • Kombinace grantů s půjčkami

Využívání finančních prostředků z eurofondů k poskytování půjček je v Evropské komisi vnímáno jako cesta k maximalizaci efektivity veřejných peněz a také jako povzbuzení pro větší počet finančně udržitelných investic. Komise může čerpat ze zkušeností se zavedením „nástrojů pro finanční inženýrství“ v současném programovacím období (2007-2013). Jedná se o nástroje: JASPERS – (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech – pomáhá při přípravě velkých projektů), JEREMIE – (Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky), JESSICA – (Společná evropská podpora udržitelných investic do městských oblastí) a JASMINE – (Společná akce na podporu mikrofinančních institucí v Evropě – poskytuje technickou pomoc s cílem zvýšit dostupnost mikroúvěrů). 

  • Důraz na územní soudržnost 

Lisabonská smlouva uvádí, že Evropská unie by se kromě podpory hospodářské a sociální soudržnosti měla soustředit i na posilování soudržnosti územní. Znamená to, že Unie by se měla zaměřovat na to, aby byl rozvoj ekonomické aktivity napříč všemi regiony (včetně městských, venkovských, přímořských a okrajových částí,) vyvážený. Komise v tomto ohledu také plánuje soustředit svou pozornost obzvlášť na města a jejich okolí a na větší zapojení místních a regionálních úřadů do operačních programů. 

  • Posilování partnerství 

Evropská komise hodlá v dalším programovacím období usilovat o větší zapojení místních a regionálních hráčů, sociálních partnerů a občanských organizací do implementace operačních programů.

Diskutované body (a postoj České republiky):

Mezi otázky, které jsou v souvislosti s budoucí podobou unijní kohezní politiky (2014-2020) nejvíce diskutovány, patří:

  • Rozpočet

Objem finančních prostředků určených na kohezní politiku bude záviset na objemu celkového rozpočtu EU pro období 2014 až 2020. Návrhy na jeho výši představí Evropská komise v červnu 2011.

Eurokomisař pro regionální politiku Johannes Hahn se v minulosti nechal opakovaně slyšet, že na kohezní politiku by mělo i v budoucím programovacím období proudit stále stejné množství prostředků (EurActiv 4.10.2011). Zejména poté, co Evropská komise navrhuje provázání politiky se strategií Evropa 2020.

Opačný názor sdílí některé bohatší členské země, které jsou tzv. čistými přispěvateli do rozpočtu EU.

Nové členské země EU (které patří k největším příjemcům peněz z fondů EU) ale nesouhlasí a v poslední době dávají své názory hlasitě na srozuměnou. Například český premiér Petr Nečas a polský ministerský předseda Donald Tusk na společné tiskové konferenci v listopadu loňského roku uvedli, že se postaví proti jakémukoliv pokusu o seškrtání rozpočtu na unijní kohezní politiku. „Chápeme, že je nutné, abychom šetřili a utáhli si opasky, na druhé straně však nesouhlasíme s tím, aby se stejným způsobem zacházelo s evropskými fondy,“ prohlásil před novináři ve Varšavě Tusk (více EurActiv 5.11.2011).

  • Koncentrace

V návrhu Evropské komise se uvádí, že každý členský stát nebo region by měl své prostředky (včetně dotací z evropských fondů) vynakládat na menší počet priorit, které by byly navíc úzce propojeny s hospodářskou strategií Evropa 2020.

Některé členské státy upozorňují na to, že se od nich očekává, aby se ve svých národních reformních programech zaměřovaly na všechny cíle strategie, a proto výběr jen několika málo z nich může být obtížný.

Jak podotkl Daniel Braun, náměstek českého ministra pro místní rozvoj, Česká republika bude v souvislosti s reformou unijní kohezní politiky upozorňovat na riziko příliš svazujícího propojení se strategií Evropa 2020, které by mohlo vést k tomu, že evropské dotace budou nasměrovány do jiných oblastí, než by ten který členský stát potřeboval.

Na druhou stranu je nutné zmínit, že Česká republika s „koncentrací“ priorit jako takovou souhlasí, ale v budoucnu bude usilovat o větší flexibilitu a také o to, aby si mohla sama určit, do jakých oblastí finanční prostředky z eurofondů nasměruje (více EurActiv 15.2.2011).

  • Kondicionalita

Dalším tématem, o němž se na evropské úrovni intenzivně jedná, je tzv. kondicionalita, neboli podmíněné vyplácení evropských dotací například splněním reformy v určité oblasti.

Členské státy se principu obecně nevzpírají, ale jak v rozhovoru pro EurActiv uvedl Daniel Braun z českého ministerstva pro místní rozvoj, „problém je v tom, že jde o nový koncept a není vůbec jasné, co čím bude podmíněno.“ Podle Brauna bude tedy záležet na tom, kdo nebo jaká instituce bude určovat podmínky, cíle a vůbec jakým způsobem se zajistí porovnatelnost těchto cílů.

  • Sankce za nedodržení Paktu stability a růstu a výkonnostní rezerva (performance reserve)

Další velmi diskutovanou otázkou je udělování sankcí v podobě zastavení či úplného zmrazení vyplácení dotací z evropských fondů státům, které trvale porušují pravidla Paktu stability a růstu.

Regiony se obecně shodují v tom, že by neměly být trestány za rozhodnutí, která učiní národní vlády.

Česká republika se v diskusi staví na stranu států, které nesouhlasí s tzv. výkonnostní rezervou. Její princip spočívá v to, že státy, které s pomocí fondů EU úspěšně a rychle plní stanovené cíle, získají určitý objem dotací navíc.

„Nedovedeme si představit, že mezi sebou budou soutěžit státy v tom, jak naplňují národní programy reforem. Každý stát bude potřebovat úplně jiný druh reforem, bude mít odlišnou startovací pozici a bude plnit jiné cíle,“ vysvětlil EurActivu postoj České republiky Daniel Braun z ministerstva pro místní rozvoj.

  • Tři kategorie regionů

Evropská komise by také ráda změnila systém přerozdělování peněz z evropských fondů. Uvažuje proto, že regiony rozdělí do tří kategorií v závislosti na HDP na obyvatele.

Ve stávajícím programovacím období existují kategorie pouze dvě. První z nich tvoří tzv. „konvergenční regiony“, jejichž HDP na hlavu nepřevyšuje 75 % průměru EU. Všechny ostatní regiony spadají do druhé skupiny.

Komise chce nyní ale vytvořit třetí kategorii regionů, které jsou sice z hlediska vyspělosti pod průměrem EU, ale ne natolik, aby se vešly do skupiny konvergenčních regionů. Do této kategorie by spadaly všechny regiony, jejichž HDP na hlavu se pohybuje v rozmezí 75-90 % průměru EU.

Celý systém by tak byl podle eurokomisaře pro regionální politiku Hahna „spravedlivější, vyváženější a transparentnější“ (EurActiv 14.2.2011).

Jelikož ještě není známa výše unijního rozpočtu pro další finanční období, členské státy s podporou návrhu Komise váhají. K opatrnosti při zavádění další kategorie regionů například vyzvalo Německo a proti návrhu se již stihlo postavit třeba Švédsko.

  • Příliš byrokracie a neprůhlednost

Členské státy budou po Komisi požadovat, aby udělala maximum pro to, aby se pravidla pro čerpání peněz z unijních fondů v budoucnosti více zjednodušila a zprůhlednila. To samé by mělo platit pro kontrolní mechanismy.

Stanoviska:

Instituce EU

Eurokomisař Johannes Hahn je přesvědčen, že na unijní kohezní politiku by mělo i v dalším rozpočtovém období proudit stejné množství finančních prostředků jako je tomu nyní. Upozorňuje ale na riziko, že v případě, že se evropským regionům nepodaří vyčerpat všechny finanční prostředky, na které mají v současném programovacím období (2007-2013) nárok, v příštích letech hrozí, že finanční obnos určený na unijní kohezní politiku bude výrazně zeštíhlen.

„Objem celkového rozpočtu, který je určen na kohezní politiku, se bude ve velké míře odvíjet od současného programovacího období,“ řekl komisař.

Evropský parlament se domnívá, že k dosažení sociální, hospodářské a územní soudržnosti, které spadají pod hlavní cíle Evropské unie řídící se Lisabonskou smlouvou, je potřeba „silná a odpovídajícím způsobem financovaná regionální politika EU (více EurActiv 8.10.2010). Europoslanci proto opakovaně vyzývají k tomu, aby „se výše rozpočtu na tuto politiku zachovala i v období po roce 2013 a odmítají jakýkoliv pokus o renacionalizaci finančních zdrojů“.

Členové europarlamentu zároveň věří, že současný rámec kohezní politiky EU by měl být zachován a měl by se zaměřovat na tři již existující cíle: konvergenci, regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a územní soudržnost. Evropský sociální fond by měl i nadále zůstat jeho součástí.

Europoslanci také apelovali na Evropskou komisi, aby zajistila efektivnější monitoring a dohled nad způsobem alokace a výdajů finančních prostředků z unijních fondů v jednotlivých členských státech EU. Podle Evropského parlamentu by mělo docházet k „posilování regionální a místní úrovně“ a k většímu zaměření na specifické potřeby městských a předměstských oblastí.

Výbor regionů je přesvědčen o tom, že budoucí kohezní politika by měla být „úzce provázána“ s hospodářskou strategií Evropa 2020, ale zároveň by měla zůstat samostatnou kapitolou. Strategie Evropa 2020 by také neměla v žádném případě způsobovat regionálním a místním úřadům komplikace, například zavedením nových podmínek podávání zpráv apod.

Tento poradní orgán, který se skládá ze zástupců evropských regionálních a místních úřadů, se v minulosti opakovaně vyslovil pro zachování současného rámce strukturálních fondů a dal najevo, že se postaví proti jakémukoliv pokusu o změnu přístupu.

Vyzval také Evropskou komisi, aby přijala opatření, jež by v budoucnosti ještě více usnadnila přeshraniční spolupráci mezi sousedícími regiony a městy, které se nacházejí v jiném členském státě EU (EurActiv 28.1.2011).

„Místní a regionální orgány potřebují účinné nástroje, které by občanům přinesly výsledky. Hranice by již neměly hrát roli, pokud budou dva sousedící regiony chtít společně provozovat nemocnici či pracovní agenturu,“ prohlásila předsedkyně Výboru regionů Mercedes Bresso.

Asociace a sdružení

Sdružení evropských regionů (AER; z angl. Assembly of European Regions) trvá na tom, aby podpora, která je v současném programovacím období vyčleněna na nejchudší regiony EU, byla ve stejné míře zachována i po roce 2013. Podle AER cíl Konvergence představuje „symbol evropské solidarity“, a proto je důležité, aby se mu vyhnuly jakékoliv škrty v rozpočtu.

AER v minulosti vyjádřil lítost nad tím, že se nepodařilo „zahrnout regiony mezi plnohodnotné partnery Evropské unie a členských států“. Sdružení se také ostře postavilo proti podmiňování vyplácení finančních prostředků regionům za to, že národní vlády implementují do svých právních řádů reformy, které nebudou s regionální politikou EU nijak souviset.

Rada evropských obcí a regionů (CEMR; z angl. Council of European Municipalities and Regions) souhlasí s názorem Komise, že regionální politika EU by se měla v budoucnosti zaměřovat na všechny regiony, ale zároveň tvrdí, že větší pozornost si zaslouží ty chudší. Politika by měla být spíše decentralizovaná – soustředěná na místní a regionální úroveň.

CEMR je ostře proti tomu, aby se poskytování evropských dotací odvíjelo od plnění/neplnění pravidel, které zavádí Pakt stability a růstu. Veškeré podmínky, které by čerpání dotací měly provázet, by měly být dojednány na všech úrovních vlády.

Jediným členem v CEMR je za Českou republiku Svaz měst a obcí (SMO ČR).

Podle CPMR (Conference of Peripheral Maritime Regions of Europe) by se kohezní politika EU měla týkat všech regionů EU. Zároveň souhlasí s tím, aby se cíle regionální politiky omezily a politika se tak stala mnohem efektivnější. Ostře nesouhlasí s návrhem propojit vyplácení evropských financí s dodržováním Paktu stability a růstu.

EUROCITIES – síť velkých evropských měst nad 250.000 obyvatel (z ČR je členem Praha, Brno, Ostrava a Plzeň) – prosazuje takovou regionální politiku, která klade co největší důraz na městské oblasti. Je přesvědčena o tom, že koordinaci a implementaci politik v městských oblastí nejlépe zvládají úřady místní a regionální samosprávy. Členské státy by proto měly s nimi v maximální míře spolupracovat a přibírat je k jednání o cílech a prioritách a podobě programů, na nichž se podílejí strukturální fondy.

Stejně jako dvě předchozí organizace ani EUROCITIES nesouhlasí s podmíněným vyplácením evropských dotací.

Asociace krajů ČR (AK) představila na začátku února svou představu o tom, jak by mělo probíhat čerpání evropských dotací v České republice. Návrh kalkuluje s tím, že po roce 2020 dojde k výraznému utlumení přílivu evropských peněz, a Česká republika se na to musí připravit. Měla by se proto již v průběhu programovacího období 2014-2020 začít „zbavovat závislosti na evropských finančních zdrojích a postupně přecházet k financování (projektů) prostřednictvím národních principů a financí,“ řekl pardubický hejtman Radko Martínek, který byl AK nominován hlavním vyjednavačem s Evropskou komisí v otázkách financování projektů od roku 2014.

AK ČR je přesvědčena o tom, že rozdělování peněz mezi regiony (a zároveň i jejich oblasti) by mělo probíhat v závislosti na jejich prosperitě. „V zásadě pak bude platit následující: čím méně rozvinutý region, tím více peněz na rozvoj infrastruktury a čím více rozvinutý region, tím větší investice do moderních technologií, inovací apod.,“ uvedl (více podrobností viz EurActiv 3.3.2011).

Členské státy

Francie podporuje návrh Komise vytvořit třetí kategorii regionů, do níž by patřily ty regiony, které sice nepatří k nejchudším (aby se mohly zařadit k tzv. konvergenčním regionům), ale jejich HDP na hlavu se stále nachází pod unijním průměrem. Francouzská vláda již v minulosti také dala najevo, že bude plně podporovat úzké propojení kohezní politiky EU s hospodářskou strategií Evropa 2020 a co největší zjednodušení administrativní procesů.

Německo prosazuje využívání evropských fondů k poskytování úvěrů a záruk z tzv. revolvingových fondů. Německá vláda je přesvědčená, že tento mechanismus je v přerozdělování veřejných peněz, které by mělo být dlouhodobě udržitelné, jedním z nejefektivnějších.

Německo také podporuje návrh Komise na snížení počtu priorit, ale jejich výběr by měl náležet členským státům. Německá vláda se také nechala slyšet, že bude usilovat o zjednodušení procesů žádání o dotace z eurofondů a snížení byrokratické zátěže.

Velká Británie dlouhodobě a hlasitě volá po seškrtání celkového rozpočtu EU, což by se zcela určitě podepsalo i na velikosti rozpočtu, který je určen na unijní kohezní politiku.

Země tzv. Visegrádské čtyřky (V4; Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko) v diskusi o budoucnosti regionální politiky EU po roce 2014 své postoje koordinují a vzájemně spolupracují. Společně zastávají názor, že výše rozpočtu politiky by měla být zachována a finance by měly proudit do chudých regionů.

Prosazují, aby si každý členský stát mohl vybrat své vlastní priority, do nichž bude investovat peníze, které získá z evropských fondů. Zároveň jsou velmi skeptické ohledně návrhu na vytvoření tzv. výkonnostní rezervy, z níž by členské státy, které s pomocí fondů EU rychleji přispívají k plnění svých národních cílů, mohly získat určitý objem dotací navíc. Domnívají se totiž, že místo toho, aby tento koncept vedl ke spolupráci mezi členskými státy, bude naopak podněcovat jejich vzájemnou rivalitu.

„Zachování kohezní politiky jako klíčové výdajové položky rozpočtu EU, zachování flexibility při volbě priorit, důraz na to, abychom měli možnost financovat alespoň zčásti konvergenční cíle, stejné výhrady ke kondicionalitě. To všechno jsou věci, o kterých diskutujeme, a kde jsou naše pozice velmi blízké,“ shrnul hlavní body spolupráce mezi V4 v rozhovoru pro EurActiv náměstek českého ministra pro místní rozvoj Daniel Braun.