Daniel Braun: V přípravě kohezní politiky zatím míříme na pohyblivý terč

Daniel Braun, 1. náměstek ministra pro místní rozvoj.

Na straně unijních institucí existuje podle 1. náměstka ministra pro místní rozvoj Daniela Brauna velká vůle, aby se jednání o budoucí podobě kohezní politiky uzavřela co nejrychleji. Velký zájem na tom má i ČR, kterou instituce svým způsobem brzdí. „Jednak je to podmínka pro zahájení formálního vyjednávání a za druhé platí princip: dokud není uzavřeno všechno, není uzavřeno nic. Dá se proto říct, že v národním kontextu tak v přípravě všech metodik nebo struktury operačních programů míříme na pohyblivý terč,“ řekl EurActivu.

  • V jaké fázi se nacházejí jednání o budoucí podobě kohezní politiky 2014-2020 na evropské úrovni? Měla jsem dojem, že za kyperského předsednictví se toho příliš nezvládlo, a naopak o to více se očekává od irského předsednictví, které nastoupilo 1. ledna letošního roku.

Irové opravdu odstartovali velmi rychle a navíc se netají ambicemi ukončit jednání do konce svého předsednictví, ale i když kyperské předsednictví mohlo působit v některých momentech nepříliš organizovaně, posun nastal i během posledního půlroku. Nicméně ptala jste se, v jaké fází se nyní jednání o kohezním balíčku nacházejí. Na úrovni Rady EU jsou jednání téměř u konce a zbývá pouze doladit poslední body. Co se týče Evropského parlamentu, jeho pravomoci byly posíleny Lisabonskou smlouvou a je to tedy vůbec poprvé, co se tato instituce v takové míře účastní jednání. Pro všechny se jedná o novou situaci a teprve se takříkajíc hledá cestička, jak na to. Nejde také tolik o prosazování čistě národní pozice, jako spíš o meziinstitucionální negociace, ve kterých je klíčové jak vytváření různých aliancí mezi členskými státy, tak průběžná spolupráce s českými europoslanci. V  jednání hraje významnou roli fakt, že celá řada záležitostí, která se nacházejí v legislativním balíčku ke kohezní politice, závisí na výsledku vyjednávání o rozpočtu EU.   

  • Říkal jste, že Irsko bude v čele EU usilovat o to, aby se kompromis ohledně nařízení ke kohezní politice našel do konce jeho předsednictví. Jaký je Váš odhad? Podaří se to?

Na všech stranách existuje vůle schválit všechna nařízení co nejdříve. Odhaduji proto, že během prvního pololetí letošního roku se zvládne uzavřít víceletý finanční rámec a tedy do konce irského předsednictví se podaří najít politickou dohodu ohledně kohezní politiky. Poté samozřejmě přijdou na řadu překlady a další právní záležitosti, ale v září a říjnu by to mohlo být všechno schválené. V tomto ohledu bych připomenul, že Irsko zažívá předsednictví EU již posedmé v historii, takže pracuje při hledání kompromisu velmi efektivně. 

  • Našly by se ve vyjednávání nějaké sporné body, na kterých se jednání prozatím zasekla?

Finální vyjednávání budou vedena především nad objemem finančních prostředků pro jednotlivé členské státy. Otevřené jsou také všechny záležitosti, které jsou součástí vyjednávání o víceletém rozpočtu EU. Konkrétně se jedná o míru spolufinancování EU, způsobilost DPH, míru předfinancování a pro nás celkem důležitou otázku pravidla n+2/n+3. 

  • Jak to vypadá s problematickým body na Radě EU?

Jak už jsem naznačil, mezi členskými státy panuje na podobě kompromisu víceméně shoda a příliš otevřených otázek bychom zde nenalezli. V rámci trialogu, tedy rozhovorů mezi Evropskou komisí, Radou EU a Evropským parlamentem, ale ano. Z našeho pohledu jsou v této souvislosti důležité dva body, které nemají vazbu na debatu o rozpočtu EU: tematická koncentrace a to, aby nebyly velké podniky vyloučeny z podpory. 

Začnu tím prvním. Tematická koncentrace znamená, že jsou stanovené minimální podíly prostředků, které musí být věnovány na určitá témata nebo priority. Pro nás je důležitá, protože tuto skutečnost musíme vzít do úvahy při přípravě nových programů. I přesto, že s principem koncentrace Česká republika souhlasí, jsou tu určité aspekty návrhu, které nám přece jen trochu vadí a které si budeme chtít pohlídat. Prosazujeme filozofii, že nejsou ani tak důležité fondy, z jakých se investuje, jako spíše cíle, kterých chceme prostřednictvím těchto fondů dosáhnout. 

  • O co se jedná a co prosazuje Česká republika?

Jde například o podíl intervencí z Evropského sociálního fondu (ESF), tedy měkké investice, který by měl být v případě hlavního města Prahy 52 %, což se nám zdá přemrštěné. Nechali jsme si za tímto účelem zpracovat analýzu, která zkoumala, jak by podmínky navrhované tematické koncentrace byly v souladu se současným programovým obdobím. Ukázalo se, že nové podmínky by nikde neznamenaly žádné zásadní revoluční změny, až na navrhovaný minimální podíl u ESF, kde skok ze současných 36 % na 52 % v případě Prahy by byl opravdu velký. Chtěli bychom, aby byl tento podíl nižší a případně se kompenzoval na zbytku území ČR. 

  • Předpokládám, že Česká republika není v této záležitosti osamocená. Spolupracujete na změně s nějakými spojenci?

Ano, určitě. V první řadě se jedná o Visegrádskou čtyřku a Slovinsko, snaha je získat v některých specifických aspektech na svou stranu také Německo. Pak se v jistém ohledu za spojence dá považovat i Evropský parlament. Tohle je totiž přesně ta oblast, v níž se Evropská komise a Rada EU neshodnou a Evropský parlament tu tak logicky sehraje důležitou roli. V tomto případě je to tak, že Komise prosazuje z našeho pohledu nejradikálnější postoj, tedy trvá na minimálních podílech 25 % na ESF v méně vyspělých regionech a 52 % v těch bohatších (tedy v ČR Praha). Členské státy naopak prosazují mnohem měkčí kompromisní text. Počítá jednak s pásmy místo minimálních podílů a také s tím, že důležitější je onen cíl koncentrace a nikoliv fakt, z jakého fondu se jeho plnění financuje. Jde tedy o to, že k těm procentům může kromě ESF přispívat i Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), tedy tvrdé investice. Očekávám, že výsledná dohoda se nakonec najde někde uprostřed. 

  • Jako druhou otevřenou otázku jste zmiňoval možnost omezení podpory z evropských fondů pro velké podniky, se kterou přišla Evropská komise. Proč je to pro Česko tak důležité?

Pro Českou republiku je to důležité mj. kvůli struktuře našeho hospodářství. Nechceme zpochybňovat to, co tvrdí Evropská komise, tedy že je nutné podporovat malé a střední podniky, protože u velkých podniků platí, že si většinu investic mohou dovolit na vlastní pěst a nepotřebují k tomu nějakou pobídku. Na druhou stranu ale platí, že v naší hospodářské struktuře jsou např. nositelem inovací často právě velké podniky, které jsou s těmi malými a středními úzce propojeny. V našem zájmu tedy rozhodně je, aby se o této otázce ještě jednalo.  

  • Rýsují se již nějaká řešení?

Podle mého názoru je v každém případě nemyslitelné, aby byly velké podniky z podpory zcela vyloučeny. Z neformálních jednání v Bruselu, která jsem měl možnost v minulých dnech absolvovat, vyplynulo, že je tu prostor k vyjednávání a vypadá to, že by mohla Komise trochu ustoupit. 

Myslím si proto, že tu existují dvě možnosti, jak tuto záležitost vyřešit. Buď dojde k tomu, že se podpora u velkých podniků omezí pouze na některé konkrétní oblasti, jako je například nízkouhlíková ekonomika, výzkum a vývoj či informační a komunikační technologie, nebo se sáhne k systémovějšímu řešení. Jeho podstatou je, že se budeme soustředit na splnění cíle a nebude důležité, jaký typ podniku k tomu získá podporu. Nadále by ale platila současná praxe, že by se podpora měla soustředit především (v anglických dokumentech se používá slovo „primarily“; pozn. red.) na malé a střední podniky. 

  • Myslíte si, že tyto otevřené body jednání, u nichž se stále hledá řešení, mohou celá jednání zásadně zdržet?

Nemyslím. Na straně všech hráčů opravdu existuje vůle k tomu, aby se jednání uzavřela co nejdříve. Komise si totiž dobře uvědomuje, že na tato jednání navazují další procesy, jako je předložení a následné formální vyjednávání Dohody o partnerství a programů atd. Velký zájem na ukončení jednání máme samozřejmě i my, protože nás v tuto chvíli unijní instituce svým způsobem brzdí. Jednak je to podmínka pro zahájení formálního vyjednávání a za druhé platí princip: dokud není uzavřeno všechno, není uzavřeno nic. Dá se proto říct, že v národním kontextu tak v přípravě všech metodik nebo struktury operačních programů míříme na pohyblivý terč. 

V neposlední řadě pak nezapomínejme na to, že současný návrh Evropské komise představil celou řadu nových principů, jako jsou například kondicionality či větší orientace na výsledky, a s tím se musíme všichni vypořádat a zabudovávat je do implementační struktury. Tyto principy představují nyní trochu nespolehlivý faktor, protože těžko se pracuje s něčím, co není legislativně uzavřeno, a my nevíme, jak se to bude ve výsledku interpretovat. 

Podobné je to se záležitostmi kolem víceletého finančního rámce, který z naší pozice můžeme jen těžko ovlivňovat, ale pokusíme se o to. Rádi bychom se vyjádřili k oněm bodům, o nichž jsem již mluvil, tedy kromě způsobilosti DPH zejména k pravidlu n+2/3, to by byla opravdu velká změna, na kterou by se zejména budoucí správci operačních programů měli pomalu ale jistě začít připravovat.  

  • O co se konkrétně jedná?

Současný návrh je takový, že v příštím období bude zavedeno pravidlo n+2 na programové úrovni bez výjimky. To si vyžádá mnohem pečlivější přípravu projektů a také to, že bude třeba mít projekty, které budou daleko plynuleji a rychleji generovat výdaje. V neposlední řadě to také do velké míry zužuje některé typy investic.  

  • Dnes v Bruselu začíná summit Evropské rady, který se bude věnovat právě víceleté finanční perspektivě EU, tedy rozpočtu EU na příštích sedm let. Myslíte si, že právě na tomto setkání dojde již k nějaké dohodě?

Můj osobní odhad je ten, že na tomto setkání k nějaké politické dohodě skutečně dojde. Pak se tomu ale samozřejmě budou ještě věnovat další unijní instituce jako Evropský parlament, avšak z našeho pohledu by bylo dobré, aby se to vše vyřešilo do konce irského předsednictví. Pro nás je opravdu důležité, abychom měli jistotu a diskuze se posunuly kupředu.  

  • Věnujme se nyní tomu, jak to vypadá na národní úrovni. Vláda Petra Nečase na podzim loňského roku schválila návrh implementační struktury, která počítá s nižším počtem operačních programů, než na který jsme zvyklí v současném období. Předpokládám ale, že se nejedná o konečnou verzi. Může dojít v průběhu jednání s Evropskou komisí k nějakým změnám?

Ano, samozřejmě. Tento materiál, který zmiňujete, vnímám jako mandát české vlády pro jednotlivé aktéry, aby začali jeho body rozpracovávat a začali o nich jednat s Evropskou komisí. V květnu budeme vládě předkládat návrh Dohody o partnerství a také informace o stavu přípravy operačních programů. To abychom si zajistili mandát právě pro případ různých změn.  

  • V jaké fázi se vyjednávání s Evropskou komisí nacházejí?

V podstatě si obě strany vymezily své pozice. V současné chvíli máme v rukou určitou strategii a rozpracované věci, které jdou v mnoha ohledech i za návrh, který již schválila vláda, například tematické okruhy vymezující a zdůvodňující budoucí zaměření programů či koncepci řízení zmíněných kondicionalit, neboli předběžných podmínek, které musí ČR splnit, aby mohla čerpat. Evropská komise pracuje se svým pozičním dokumentem, který do České republiky dorazil na podzim loňského roku a který obsahuje její představu o tom, co by se u nás mělo financovat. Nyní se o tom všem bude zatím neformálně jednat a pokud narazíme na nějaká sporná místa, budeme si je postupně vyjasňovat. Musím ale říct, že z prvotní analýzy, kterou jsme si nechali zpracovat, nic závažného zatím nevyplývá. Pokud se v něčem lišíme, tak se jedná o způsoby řešení a nikoliv o pohled na strategii ČR jako takovou. 

  • Můžete být konkrétnější a prozradit, jaké záležitosti máte na mysli?

Poziční dokument Evropské komise vychází z makroekonomických indikátorů, což nepostihuje trendy nebo regionální specifika. Nyní bude na nás, abychom to Komisi v průběhu vyjednávání vysvětlili.  

Za další se tu nacházejí některé prvky, které jednoduše vidíme jinak. Jedná se například o jiné pojetí chudoby nebo jiné řešení nějakého problému, na němž se ale shodujeme. Například se shodujeme na nedostatečném transferu výsledků vědy a výzkumu do praxe, ale lišíme se v názoru na oblasti, ve kterých se má výzkum podpořit. Klíčovým bodem bude také efektivně fungující veřejná správa, podmínkou čerpání prostředků do budoucna je přijetí kvalitního zákona o úřednících. 

  • Dobře, ale neočekáváte tedy, že by při jednáních s Evropskou komisí došlo k nějakým zásadnějším změnám, například přímo v nasměrování intervencí?

Ne, to neočekávám, protože to je skutečně do velké míry dané tematickými cíli Evropské komise a na národní úrovni tematickými okruhy; navíc jsme to měli na vědomí v průběhu přípravy naší strategie. Můžeme se možná lišit v míře koncentrace, předpokládám, že Evropská komise bude trvat na snížení záběru a počtu oblastí, do kterých by měla proudit evropská podpora. I proto odhaduji, že nejtěžší bude odůvodnit naše priority, tedy prokázat, že ta určitá konkrétní aktivita je nejrelevantnější pro řešení daného problému, na jehož existenci se shodujeme. V žádném případě ale nemůžeme jít do vyjednávání s Evropskou komisí s tím, že jsme zakopaní ve své pozici a odmítáme se z ní hnout. Vše bude předmětem vyjednávání a vzájemné výměny argumentů. 

  • Můžete zrekapitulovat, co se na národní úrovni již podařilo připravit?

Především se nám na národní úrovni podařilo schválit koncepci využívání fondů EU s jasným zacílením na konkurenceschopnost a kvalitu života, a zabudovaným principem, že podpora nemá křivit trh. Došlo také k vymezení programů pro období 2014-2020, což reflektovalo i politické dohody, které si vyžádaly určitý dodatečný čas ve schvalování celkové strategie. V mezidobí jsme ale nelenili a rozpracovávali jsme témata o úroveň níž, než bylo potřeba pro to, aby návrh schválila vláda. Připravili jsme také první kroky k jednoduššímu systému čerpání prostřednictvím jednotných pravidel a elektronizace systémů. Co je ale nesmírně důležité a já bych to rád podtrhl, dělali jsme to převážně sami a tím, že jsme si nenajali žádnou firmu na sepsání všeho, know-how zůstane ve veřejné správě. To podle mého názoru představuje vůbec největší investici do budoucího období. Historická paměť v evropských záležitostech je totiž velmi důležitá. 

  • Na co se chystáte nyní?

Za prvé nás čeká tvorba programů a za druhé pak příprava pravidel, podle kterých budou úřady a příjemci využívat prostředky. Je navíc důležité, aby se všichni připravili na to, že situace bude oproti současnému období výrazně jiná, a to třeba i proto, že budeme mít k dispozici méně peněz. Bude tak nutné při výběru projektů ve zvýšené míře dbát na intervenční logiku a zároveň počítat s tím, že na dosahování výsledků budou navázány i další procesy. Nemluvě tom, že budeme muset mít schopnou administrativní kapacitu. Správci budoucích programů si musí uvědomit, že nepůjde pouze o maximalizaci prostředků, ale hlavně o reálné a smysluplné projekty, které se musí podařit zrealizovat včas. Ministerstva, kraje i další žadatelé by si proto měly dopředu zajišťovat například stavební povolení, kapacity na projektové řízení apod.

  • Jak se to bude všechno kontrolovat?

V první řadě my jako ministerstvo musíme nastavit a uvést v život fungující pravidla tak, aby se opravdu dařilo podporovat pouze smysluplné projekty. Samotná kontrola pak bude spočívat v tom, že budou existovat například kontrolní listy, podle kterých budou řídící orgány muset svá rozhodnutí prokazovat, vysvětlovat a odůvodňovat.  

  • Na co dalšího se budou muset řídící orgány v budoucím období připravit?

Z legislativy a dokumentů Evropské komise vyplývá, že oproti současnému období budou některé oblasti, do nichž nyní směřovala podpora, zcela vyloučeny. Jedná se například o výstavbu sportovních a rekreačních zařízení apod. Na druhou stranu platí, že v České republice je v rámci rozvoje regionů stále potřeba do podobných staveb investovat, a to i přesto, že nejsou úplně přímo navázány na cíle strategie Evropa 2020. Budeme proto muset prokazovat, že takové projekty přispívají ke konkurenceschopnosti České republiky a tím i ke konkurenceschopnosti celé EU. Úřady se musí naučit tímto způsobem uvažovat.

Další změnou bude třeba také to, že se tu bude využívat více tzv. finančních nástrojů, zejména úvěrů, na úkor klasických dotací. Důvodem je to, že to jsou nástroje, kterými se lze poměrně úspěšně vyhnout distorzím trhu a navíc zajistí lepší udržitelnost investic.  

  • Současné programové období se setkávalo s poměrně silnou kritikou, která se týkala korupce. Předpokládám, že i na tento problém se v přípravách na období 2014-2020 myslelo.

Ano, do velké míry to souvisí se zlepšením kultury veřejné správy, což je ale věc, která přesahuje kohezní politiku. Někdy považuji za zkratkovité ze strany médií, když tvrdí, že za korupci mohou strukturální fondy.  

Nicméně přistupujeme k tomu zodpovědně a snažíme se určité procesy přenastavovat i v průběhu tohoto období. Uvědomme si, že složitý systém sám o sobě poskytuje mnoho příležitostí pro netransparentní a nestandardní jednání. Částečným lékem proto může být zjednodušení celého systému. Snížení počtu operačních programů v příštím období je jen jednou z částí a z tohoto důvodu usilujeme třeba i o jednotné metodické prostředí, které zahrnuje jednotnou terminologii, elektronizaci, revizi požadavků na příjemce apod. Pokud bych měl použít přirovnání, tak neusilujeme o to, aby se všude vařilo jedno stejné pivo, ale chceme, aby každé pivo obsahovalo chmel a to se také uvádělo na etiketě. Důvod je jednoduchý. Je to snáze kontrolovatelné a všichni se v tom dobře orientují. Nemůžeme ale slibovat zázraky, protože evropská legislativa počítá s řadou nových věcí a požadavků i v této oblasti, které musíme chtě nechtě zapracovat.  

  • Hovořil jste o tom, že jednou z neodmyslitelných součástí zjednodušení systému v příštím programovém období bude nižší pročet operačních programů. Jaké jsou na to ohlasy?

Setkal jsem se s tím, že operačních programů je pořád stále moc, ale zároveň lze slyšet i kritiku, že jich je naopak málo. Osobně to ale nepovažuji za nejzásadnější věc.  

  • Po roce 2013 bude existovat společný regionální operační program. Jednou z námitek proti jeho vzniku byla i vyzkoušená a osvědčená infrastruktura v současných regionálních programech. Co se v novém období stane s lidmi, kteří pracovali v ROPech?

Ministerstvo pro místní rozvoj prosazuje zahrnutí územní dimenze do všech programů. Tedy aby se programy nekoncipovaly pouze plošně a aby došlo k zapojení regionálních aktérů. V otázce zkušeností ze stávajících ROPů počítáme s tím, že kvalitní kapacity budou fungovat i v budoucím období, ale na druhou stranu je v důsledku zjednodušení a racionalizace nutné počítat s určitým zeštíhlením. Nicméně to, co funguje dobře, by mělo být zachováno.  

  • Mezi současným a příštím období navíc zřejmě nejde udělat tlustá čára. Po určitou dobu tu v podstatě budou fungovat dvě struktury…

Ano, to je velmi důležité si uvědomit. Na současné období není možné zapomenout, protože čerpání poběží minimálně do roku 2015 a do roku 2017 bude probíhat ukončování. Z tohoto důvodu je nutné myslet i na kapacity, které zajistí dobíhání programů, to se nesmí v žádném případě podcenit. A to nejen v ROPech, ale i v tematických programech.  

  • Vraťme se ještě na chvilku k onomu vládnímu mandátu, který byl schválen oproti původnímu plánu téměř s půlročním zpožděním. Je skluz opravdu citelný?

Vždy je samozřejmě lepší být připraven o trochu dříve než později, v tomto případě si myslím, že časový skluz je nyní spíše na evropské úrovni, o tom jsem již mluvil. Pro nás to znamená řadu nejistot a otazníků, protože Komise stále nemá sama jasno v některých bodech nařízení. Například se neví, jak budou interpretovány kondicionality. Na druhou stranu nemá smysl vůbec uvažovat nad tím, kdo může za zpoždění, v každém případě platí, že pokud chceme být připraveni v roce 2014, čeká nás ještě hodně práce. 

  • Je tu šance, že se to nakonec podaří? Pokud si dobře vzpomínám, ani současné období 2007-2013 neodstartovalo úplně tak, jak mělo.

Na národní úrovni děláme vše pro to, aby se to stihlo. Na druhou stranu rizika na straně unijních institucí nejsou malá a je podle mne reálné, že ke schválení a rozjezdu programů se dostaneme nejdříve během prvního pololetí 2014.