Proč členské země nemohou utrácet evropské prostředky dle libosti a proč je to dobře?

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

© Pixabay

Snižování ekonomických a sociálních rozdílů mezi regiony je dlouhodobým cílem Evropské unie, o čemž svědčí už jen to, že do evropských fondů, hlavního nástroje kohezní politiky, směřuje téměř třetina jejího rozpočtu. Vytyčený cíl se však daří plnit jen částečně. Přestože se totiž ekonomická úroveň regionů zvyšuje, rozdíly mezi nimi přetrvávají.

Autor článku je zaměstnancem Ministerstva financí. 

Z Mayotte do Londýna

HDP na osobu ostrova Mayotte, francouzského departementu v Indickém oceánu, dosahuje 30 % unijního průměru, což z něj dělá nejchudší region Evropské unie.

Exotický ostrov, možná trochu překvapivě, však není na konci srovnání evropských regionů osamocen. Druhý nejméně rozvinutý region Evropské unie, bulharský Severozápad, je na tom totiž lépe jen nepatrně (34 % průměrného unijního HDP na osobu). Evropským premiantem je naopak Lucembursko (263 %), které je státem i regionem zároveň, a irský region Sever (225 %). Za doby členství Velké Británie byl přitom rozdíl ještě větší, protože vnitřní část západního Londýna představovala astronomických 620 % průměrného unijního HDP na osobu.

Tato čísla dobře ilustrují dlouhotrvající stav, ve kterém nůžky mezi nejchudšími a nejbohatšími regiony zůstávají i přes významné investice široce rozevřeny. Pro fungování vnitřního trhu, potažmo celé evropské ekonomiky, je přitom zásadní, aby se tyto rozdíly snižovaly.

Evropské fondy v praxi. Jak ČR čerpá miliardy z rozpočtu EU?

Řečí čísel platí, že ČR z evropského rozpočtu dostává více, než do něj odvádí. Významnou měrou se na tom podílí evropské fondy, ze kterých bylo jen mezi lety 2015-2017 v ČR financováno více než 40 % veřejných investic. Přestože tyto peníze proudí z Bruselu, se státním rozpočtem úzce souvisejí a ovlivňují jeho podobu.

Stačí to?

Evropská unie vyčlenila pro kohezní politiku na roky 2014 až 2020 téměř 352 miliard eur. Pro nové období pak návrh počítá přibližně s 372 miliardami eur. Je to málo, hodně, nebo akorát?

Pravdou je, že pro řadu zemí představují evropské fondy významný zdroj investic. Ne jinak je tomu v České republice. Jestliže v roce 2019 dosáhly vládní investice 139 miliard Kč, téměř polovinu z nich tvořily prostředky z evropského rozpočtu. Ony pomyslné ekonomické nůžky však ukazují, že ani tyto investice nejsou dostatečné natolik, aby se Mayotte nebo nejméně rozvinuté regiony Bulharska těšily v blízké době ekonomické úrovně Lucemburska.

Rozpočet pro kohezní politiku se přitom v mnohém podobá jakémukoliv jinému rozpočtu. Při nejmenším pak v tom, že není neomezený. Pokud by navíc nebyl schválen dosud nejrozsáhlejší balíček na povzbuzení ekonomiky Next Generation EU, ve stálých cenách bychom pozorovali spíše jeho snižování, než zvyšování. Odchodem Velké Británie se totiž rozdíly mezi regiony snížily, spolu s tím však i unijní rozpočet, ze kterého je kohezní politika financována.

Evropská unie si tak při přípravě budoucího období musela vybrat, jak ve svých investičních plánech snížení rozpočtu zohlední. Nabízely se tři možnosti. Tou první bylo některé priority jednoduše vyškrtnout. Další pak snížit příspěvek pro více rozvinuté regiony tak, aby zbylo více prostředků pro ty méně rozvinuté. A poslední zvažovanou variantou, pro kterou se nakonec Unie rozhodla, bylo upřednostnit klíčové aktivity na úkor těch okrajovějších.

Ve snaze vytěžit z daného maximum jsou tak evropské investice směřovány především do oblastí s vyšší přidanou hodnotou, které by měly přinést ten největší užitek. V žargonu Evropské unie je tento přístup známý jako tematická koncentrace.

Evropská přidaná hodnota má mnoho podob. Koronavirová pandemie ji spíše oslabila

Koncept evropské přidané hodnoty se nejvíce spojuje s projekty, které jsou spolufinancovány z EU, a mají tak přispívat nejen k lokálním potřebám, ale také k evropským cílům. Měřit přínos vynaložených prostředků však není zrovna jednoduchý úkol.

Hledání vítězů

Ve své podstatě se nejedná o nic jiného, než že jsou prostředky směřovány tam, kde je jejich účinek největší. Tento koncept přitom není ničím novým, známe jej i ze současného programového období. V tom budoucím se na něj však Evropská unie rozhodla spoléhat ještě více. Vodítkem pro nalezení nových prioritních oblastí jí přitom bylo zpětné vyhodnocení investic realizovaných od roku 2014 s tím, že rozhodující byla jejich přidaná hodnota a očekávaný dopad.

Při pohledu na jejich výslednou podobu je patrné, že ve srovnání se stávajícím obdobím nedochází ani tak k odklonu od současných priorit, jako spíše k výraznějšímu upřednostnění některých z nich. Zvolené investiční priority souhrnně zastřešuje těchto pět obecně formulovaných politických cílů: Inteligentnější Evropa, Zelenější, bezuhlíková Evropa, Propojenější Evropa, Sociální Evropa a Evropa blíže občanům.

Těžiště by však mělo ležet především v prvních dvou z nich. Tematická koncentrace totiž vedle samotných oblastí určuje i množství prostředků, které musí do dané oblasti směřovat. Toho je dosahováno jednak samotným tematickým zaměřením fondu, tj, aktivitami, které je možné z fondu podpořit, a dále stanovenou mírou, která určuje, kolik procent z prostředků daného fondu má být na konkrétní cíl použito.

Obecně přitom platí, že zemím s vyšší ekonomickou úrovní je z EU fondů přidělováno méně a míra určující objem prostředků, které musí do dané oblasti směřovat, je u nich naopak vyšší. Z tohoto pohledu tak mají ekonomicky méně vyspělé země při zapojování evropských prostředků volnější ruce. Aktuální verze legislativy navíc počítá s tím, že plnění pravidel tematické koncentrace bude posuzováno na úrovni členské země, nikoliv jejich regionů, což flexibilitu dále zvyšuje.

Česko si v příštím dotačním období přijde až na 960 miliard korun

Česká republika bude moci v příštím programovém období 2021 až 2027 čerpat z evropských dotací zhruba 960 miliard korun. Proti původnímu návrhu z roku 2018 je to asi o 450 miliard korun více.

Český kontext

České republice bylo z evropského rozpočtu na kohezní politiku pro roky 2021 až 2027 přislíbeno přibližně 20 miliard eur. Ty budou čerpány především z třech fondů, kterými jsou Evropský fond pro regionální rozvoj (10,4 miliardy eur) Fond soudržnosti (6,4 miliardy eur) a Evropský sociální fond plus (2,7 miliardy eur).

Co všechno si může Česko za tyto peníze pořídit? Z Evropského fondu pro regionální rozvoj jsou financovány aktivity spadající do všech pěti politických cílů, a tak je jejich výčet opravdu široký. Zejména se jedná o výzkum, vývoj, inovace, podnikání, digitalizace, školství, zdravotnictví, památky, silnice II. a III. třídy, městská hromadná doprava nebo integrovaný záchranný systém.

Z Fondu soudržnosti jsou pak stavěny dálnice, železnice a financovány projekty v oblasti obnovitelných zdrojů a životního prostředí. Prostředky posledního z uvedené trojice, Evropského sociálního fondu plus, zase směřují na vzdělávací programy, rekvalifikace, sociální začleňování a také na podporu postižených a znevýhodněných osob. Z tohoto pohledu se zdá, že možností k financování je nespočet.

Vláda chce přesměrovat část peněz ze sociálního fondu do infrastruktury, organizace se bouří

S rokem 2021 odstartuje nové programovací období. ČR nyní rozhoduje o tom, jak prostředky z fondů využije. Již v říjnu se objevila informace, že ČR chce posílit podporu infrastrukturních projektů na úkor těch sociálních. S tím ale nesouhlasí ani dotčené organizace, ani ministerstvo práce.

V případě Evropského fondu pro regionální rozvoj, který má největší rozpočet a pokrývá aktivity spadající do všech politických cílů, je však procentuální mírou tematické koncentrace stanoveno, že 70 % jeho prostředků musí být využito k naplňování prvních dvou politických cílů. Přičteme-li k tomu, že z Fondu soudržnosti, který je z českého pohledu co do rozpočtu druhý největší, je financována především infrastruktura a environmentální projekty, bude výrazná většina investic směřovat do cílů Inteligentnější Evropa a Zelenější, bezuhlíková Evropa i v České republice. V centru dění tak budou digitalizace, inovace, malé a střední podniky, transformace ekonomiky, obnovitelné zdroje a boj proti změně klimatu.

Co je však zapotřebí dodat, je řada dalších pravidel, která podmínky tematické koncentrace zpřísňuje či naopak rozvolňuje. Příkladem může být možnost za určitých podmínek prostředky mezi jednotlivými fondy převádět. V případě České republiky to má být až 25 %.

Alokace EU fondů dle návrhu Evropské komise (mld.eur)

Flexibilita nebo zacílení?

Tematická koncentrace má své odpůrce i zastánce. Na jednu stranu jsou to členské země, které nejlépe ví, kde je tlačí pata. Na straně druhé zase stojí obecný nešvar v podobě snahy řešit všechny problémy od Lisabonu až po Nikósii. Mezi členskými zeměmi však možná trochu překvapivě panuje shoda na tom, že cesta tematické koncentrace je správná. Diskuse se vedou nad jejími parametry, ne o principu jako takovém. Spokojenost přitom musí panovat v každém státě, protože návrh Komise na využití prostředků z evropských fondů, včetně jejich tematické koncentrace, musí jednohlasně schválit Rada a zapotřebí je i souhlas Evropského parlamentu. Přesvědčení, že prostředky není efektivní rozmělňovat, tak převládá nad úvahami o jejich volném využití.

Věra Jourová: Unijní dotace jsou složitější, ale čisté

Mnohé státy EU mají na národní úrovni jednodušší systém čerpání evropských dotací. Myslím, že na české straně je prostor ke zlepšení, říká v rozhovoru pro Deník místopředsedkyně Evropské komise Věra Jourová.