Víceletý finanční rámec pro období 2021–2027

© Pixabay

Příští víceletý rozpočet má reagovat na nové priority EU. Zemědělská politika či politika soudržnosti získají méně financí a více prostředků poputuje na migraci a správu hranic. Novinkou je mechanismus, který má propojit čerpání peněz s dodržováním zásad právního státu.

Počátkem května představila Evropská komise návrh víceletého finančního rámce EU (VFR) na období 2021–2027. Reagovala v něm na nové výzvy, kterým musí Evropská unie čelit. Jedná se zejména o řešení migrační krize a snížení rozpočtu o 10,2 miliardy euro poté, co Unii v roce 2021 opustí Velká Británie. Z návrhu jsou patrné měnící se priority EU, tj. navyšování prostředků na inovace, vědu a výzkum, bezpečnost a migraci, a naopak snižování podílu financí určených na tradiční politiky, jako je např. politika soudržnosti nebo společná zemědělská politika.

Komise v květnu 2018 navrhla navýšit rozpočet na období 2021-2027 na 1 135 miliard euro (asi 29 bilionů Kč) v prostředcích na závazky, což odpovídá 1,114 % hrubého národního důchodu (HND) EU. Dojde tedy ke zvýšení podílu financování ze stávajícího 1 %. S přihlédnutím k inflaci je výše rozpočtu srovnatelná se stávajícím rozpočtem na období 2014–2020.

Evropský parlament se k návrhu VFR vyjádřil v listopadu 2018, kdy 429 hlasy přijal usnesení o víceletém finančním rámci. Europoslanci ve svém usnesení zdůraznili, že VFR na období 2021-2027 musí být schopen pokrýt potřeby Unie a nové výzvy k dosáhnutí svých cílů a priorit. Parlament se domnívá, že návrh představený Komisí v květnu 2018 představuje výchozí bod pro další jednání, ale navrhovaná výše 1,114 % HND EU neumožní, aby Evropská unie splnila své politické závazky a mohla reagovat na budoucí výzvy.

Parlament vyjádřil nesouhlas s jakýmkoli snížením úrovně financování dlouhodobých politik EU, jako je např. kohezní politika a společná zemědělská a rybářská politika, a odmítl i škrty navržené pro Fond soudržnosti nebo pro Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova stejně jako návrh na snížení Evropského sociálního fondu + (ESF +).

Sledujte: Debata, která určí podobu EU – nový dlouhodobý rozpočet

Základní návrh dlouhodobého evropského rozpočtu po roce 2020 je na světě. Co Evropská komise navrhla a co na to říkají čeští politici?

 

Víceletý finanční rámec představuje nástroj střednědobého plánování financování rozpočtu EU a určuje stropy výdajů jednotlivých kapitol rozpočtu na jednotlivé roky. Výše stropů je ve víceletém finančním rámci vyjádřena v cenách roku, ve kterém byl daný finanční rámec odsouhlasen. Při sestavování konkrétního ročního rozpočtu musí být tyto částky přepočítány, a to na základě aktuálních ekonomických údajů, předpovědí vývoje HND a cenové hladiny. První VFR byl pětiletý (1988–1992), od roku 1993 je uplatňováno sedmileté období.

Víceletý finanční rámec představuje meziinstitucionální dohodu mezi Evropskou komisi, Evropským parlamentem a Radou EU. Zajišťuje tak lepší spolupráci mezi unijními orgány při schvalování rozpočtu a v konečném důsledku i stabilitu EU. Na počátku celého procesu předloží Evropská komise návrh finančního rámce. Následně Rada EU rozhodne o jednotlivých výdajích a příjmech. Evropský parlament může návrh schválit či zamítnout jako celek. Ke schválení je vyžadována prostá většina všech členů Evropského parlamentu.

Snížení financí na soudržnost a společnou zemědělskou politiku

S cílem dosáhnout úspor a zvýšit účinnost navrhla Komise snížit finanční prostředky plynoucí na politiku soudržnosti a společnou zemědělskou politiku cca o 5 až 7 %. V případě České republiky a dalších zemí, např. i Slovenska, by mělo dojít ke znatelnějšímu poklesu financí na kohezní politiku, neboť jejich ekonomiky postupně konvergují k evropskému průměru, což lze považovat za úspěch nejen jejich hospodářství, ale i kohezní politiky. Aby bylo limitováno maximální možné snížení přerozdělovaných financí, zařadila Evropská komise do svého návrhu tzv. záchrannou síť (safety net), která zajišťuje, že pokles prostředků na kohezi nepřekročí 24 %.

Unijní fondy se po roce 2020 sníží, budou sledovat nové cíle a řídit by se měly jednoduššími pravidly. Česko má získat o čtvrtinu méně peněz

Komise dnes diskutovala s europoslanci své představy budoucí kohezní politiky. Navrhuje nižší rozpočet, méně byrokracie i nové podmínky pro rozdělování fondů.

Celkově má být na politiku soudržnosti v novém VFR vyčleněno 373 miliard euro (přes 9,5 bilionu Kč) v závazcích. Česká republika bude moci získat z evropských fondů v rámci kohezní politiky až 17,8 miliardy euro (asi 454 miliard Kč) v cenách roku 2018. Většina prostředků z Kohezního fondu a Evropského fondu pro regionální rozvoj má být určena na inovace, podporu malých firem, digitální technologie, modernizaci průmyslu a boj proti klimatickým změnám.

Kromě snížení financí na kohezní politiku dojde i ke snížení tematických cílů ze současných 11 na pět pro období 2021–2027:

  1. inteligentnější Evropa díky inovacím, digitalizaci, ekonomické transformaci a podpoře malých a středních podniků;
  2. zelenější, bezuhlíková Evropa díky provádění Pařížské dohody a investicím do transformace energetiky, obnovitelných zdrojů a boje proti změně klimatu;
  3. propojenější Evropa díky strategickým dopravním a digitálním sítím;
  4. sociálnější Evropa díky provádění Evropského pilíře sociálních práv a podpoře kvalitní zaměstnanosti, vzdělávání, dovedností, sociálního začleňování a rovného přístupu ke zdravotní péči;
  5. Evropa bližší občanům díky podpoře místně vedených strategií rozvoje a udržitelného rozvoje měst v celé EU.

Prostředky v rámci kohezní politiky půjdou do všech regionů. Značnou podporu získají nejméně rozvinuté regiony v jižní a jihovýchodní Evropě, které stále zaostávají za vyspělejšími regiony. Na prostředky ze strukturálních fondů dosáhnou i bohatší členské státy a tamější regiony, které se potýkají s dokončením průmyslové transformace, s nezaměstnaností apod.

Nejchudší české kraje dostanou z EU víc peněz, i když se unijní fondy krátí

Větší pomoc z evropských fondů mají dostávat regiony zatížené těžbou uhlí a těžkým průmyslem. Při rozdělování peněz se bude brát v úvahu třeba úroveň vzdělání. Hodnotit se ale budou i dopady klimatických změn nebo migrace.

V případě společné zemědělské politiky má být z nového víceletého finančního rámce vyčleněno 365 miliard eur. Jedná se zhruba o 28,5 % z celkového rozpočtu EU na období 2021–2027. Z celkové částky má jít 265,2 miliardy euro na přímé platby, 20 miliard EU na opatření na podporu trhu (EZZF) a 78,8 miliardy euro na rozvoj venkova (EZFRV). Dalších 10 miliard EU má být k dispozici prostřednictvím výzkumného programu EU Horizont Evropa, a to na podporu konkrétního výzkumu a inovací v oblasti potravinářství, zemědělství, rozvoje venkova a biohospodářství.

Komise plánuje SZP modernizovat a zjednodušit, aby byla konkurenceschopná, podporovala venkovské komunity a malé i velké zemědělce a aby zohlednila cíle Evropské unie v oblasti životního prostředí. České zemědělství by mělo podle návrhu nového finančního rámce získat 7,7 miliardy euro (zhruba 199 miliard Kč). Jedná se o pokles oproti stávajícímu období 2014–2020 kdy má ČR k dispozici 8,2 miliardy euro.

Komise také stanovila nové cíle modernizované SZP, které odrážejí hospodářský, environmentální a sociální význam této politiky:

  1. podporovat životaschopné příjmy hospodářských podniků a jejich odolnost na celém území EU za účelem vyššího zabezpečení potravin;
  2. posílit tržní orientaci a zvýšit konkurenceschopnost včetně většího důrazu na výzkum, technologie a digitalizaci;
  3. zlepšit postavení zemědělců v hodnotovém řetězci;
  4. přispívat ke zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně, jakož i k udržitelné energetice;
  5. podporovat udržitelný rozvoj a efektivní řízení přírodních zdrojů, např. vody, půdy a ovzduší;
  6. přispívat k ochraně biologické rozmanitosti, zlepšení ekosystémových služeb a zachování přírodních stanovišť a krajiny;
  7. přilákat do odvětví mladé zemědělce a usnadnit rozvoj podnikání ve venkovských oblastech;
  8. podporovat zaměstnanost, růst, sociální začlenění a místní rozvoj ve venkovských oblastech, včetně biohospodářství a udržitelného lesního hospodářství;
  9. zlepšit reakci zemědělství EU na společenskou poptávku v oblasti potravin a zdraví, včetně poptávky po bezpečných, výživných a udržitelných potravinářských výrobcích, jakož i požadavcích na dobré životní podmínky zvířat.

Prioritou SZP nadále zůstanou přímé platby, ale také podpora malých a středních farem a pomoc mladým zemědělcům. Přímé platby zemědělcům mají být od 60 000 euro výše omezeny a maximální hranicí („stropem“) má být 100 000 euro na jednu farmu. Podle Komise by mělo dojít k zajištění spravedlivějšího rozdělování plateb. Se zastropováním přímých plateb však hlasitě nesouhlasí některé členské země, zejména Česká republika, Slovensko, Maďarsko a Polsko, ale také Francie, která je v rámci společné evropské zemědělské politiky největším příjemcem. Důvodem kritiky ze strany ČR je fakt, že české farmy mají z dob bývalého režimu daleko větší rozlohu než v ostatních zemích EU. A právě tyto velké zemědělské subjekty by kvůli zastropování získaly jen 100 000 euro ročně.

Návrh Komise však počítá s tím, že peníze budou muset být používány efektivněji než dříve, snížení dotací by se tak na úrovni zemědělství nemělo negativně projevit. Členské státy budou také v novém období povinny vyčlenit minimálně 2 % svých přímých plateb pro podporu mladých začínajících zemědělců.

Společná zemědělská politika se dlouhodobě snaží propojit své cíle s ohledem na životní prostředí a klima. Zemědělci musí využívat postupů, které jsou šetrné k přírodě, a modernizovaná SZP bude tuto šetrnost od zemědělců vyžadovat přísněji, jelikož podmínkou pro vyplácení finančních prostředků v podobě dotací bude i splnění požadavků právě v oblasti klimatu a životního prostředí.

Na opatření v oblasti životního prostředí a klimatu bude vyhrazeno nejméně 30 % prostředků, které daný členský stát získá na rozvoj venkova. Kromě možnosti převádět 15 % prostředků mezi pilíři budou moci členové EU převést u výdajů na opatření v oblasti klimatu a životního prostředí dalších 15 % z pilíře 1 do pilíře 2. Podle očekávání by mělo 40 % z celkového rozpočtu SZP přispět k opatřením v oblasti klimatu.

Příprava půdy pro společnou zemědělskou politiku EU po roce 2020

Evropská komise v červnu 2018 zveřejnila svůj dlouho očekávaný návrh pro společnou zemědělskou politiku EU (SZP) po roce 2020. Plány Komise ale vyvolaly vlnu kritiky a otázek ze strany evropských zemědělců a ochránců životního prostředí.

Změny v čerpání a jednodušší pravidla

Komisí představený návrh finančního rámce na období 2021–2027 v sobě zahrnuje i jednodušší pravidla, méně byrokracie a mírnější kontrolní postupy pro podniky a podnikatele, kteří čerpají finanční podporu z evropských fondů. Na všech sedm fondů, realizovaných v partnerství se členskými zeměmi, se bude například vztahovat jedna sada předpisů. Usnadní to i účinněji propojit jiné prostředky ze souboru nástrojů rozpočtu EU.

Kohezní politika po roce 2020 přinese pro mnoho regionů řadu změn. Ty největší dopadnou na objem a rozdělení financí z rozpočtu EU. Stojí za tím úspěch kohezní politiky z předchozích programových období, tj. postupná konvergence k průměru EU a zmírňování regionálních disparit. Největší změnou bude odlišná míra spolufinancování ze strany EU, která už nebude představovat 85 %, ale 70 a méně procent. Komise proto navrhuje větší míru participace lokálních orgánů. Do řízení finančních prostředků EU budou více zapojeny místní, městské a územní orgány a větší míra spolufinancování zvýší odpovědnost za projekty financované EU v regionech a městech.

Fondy EU mohou pomáhat se sociálními službami nebo rozrůstáním měst. Co chtějí české obce a kraje?

Města a obce již mají své tematické priority pro budoucí kohezní fondy EU ustaveny. Výzvou je pro ně sociální péče nebo přesun lidí z venkova do měst. Kraje svou pozici teprve pilují.

Rozdělení do 3 kategorií regionů (méně rozvinuté, přechodové a více rozvinuté regiony) u politiky soudržnosti zůstane zachováno, stejně jako rozhodující kritérium pro přidělování finančních prostředků, tj. HDP na obyvatele. Novinkou je individuální přístup, který odráží nová kritéria, jako je např. nezaměstnanost, nízká úroveň vzdělání, změna klimatu a přijímání a integrace migrantů. Komise tím chce co nejlépe zohlednit ekonomickou a sociální situaci jednotlivých regionů.

Nově navržená pravidla se nelíbí řadě členských zemí. Státy V4, které dlouhodobě odmítají systém uprchlických kvót, interpretují nová pravidla jako snahu EU trestat země střední a východní Evropy, které se odmítají podílet na řešení migrační problematiky. Tento argument evropská komisařka pro regionální politiku Corina Crețuová odmítá. Podle ní má zatížení regionů migrací na celkový výpočet alokace jen malý vliv.

Podle nových pravidel ovšem státy s nízkou nezaměstnaností a dobrou ekonomikou (např. Česká republika, Slovensko a Polsko) celkově získají v následujícím VFR podstatně méně prostředků, než mají k dispozici v současném období. Více financí naopak získají jižní státy jako Řecko a Španělsko.

Komunitární programy

Pokles prostředků z kohezní politiky by mohly částečně nahradit peníze z centrálně řízených komunitárních programů EU, jež Česká republika v současném období příliš nevyužívá. Nejvýznamnějšími programy v období 2014–2020 jsou např. program Erasmus+, Horizont 2020, LIFE+, Kreativní Evropa nebo program COSME, který je určen pro malé a střední podniky s cílem zvýšení jejich konkurenceschopnosti.

Komunitární programy jsou spravovány Evropskou komisí nebo specializovanými výkonnými agenturami a přímo financovány z rozpočtu Evropské unie, která na dané projekty přispívá 40–70 %. Programy jsou víceleté a poskytují neinvestiční podporu. Finanční prostředky jsou použity na konkrétní a předem určené účely, které musí být v souladu s unijními cíli. Na rozdíl od strukturálních fondů se řídí odlišnými pravidly a finance nejsou určeny pro členský stát, ale pro konkrétní program. U valné většiny programů existuje podmínka pro získání podpory, tj. vytvoření partnerství mezi několika subjekty z různých zemí. Cíle, metody a formy spolupráce by měly přesáhnout lokální, regionální nebo národní zájmy. Přednostně jsou vybírány projekty, jež mají celoevropské zaměření. Konečnými příjemci jsou jak veřejné tak i soukromé subjekty EU. Část prostředků je určena i pro příjemce ze třetích zemí mimo Evropskou unii. Žádost o projekt může podat jak členský či nečlenský stát EU, tak i místní a regionální orgány, neziskové organizace, média, vysoké školy, výzkumné instituce apod.

Česko by mělo více soutěžit o evropské peníze na vědu, digitalizaci a obranu

Česko se posouvá mezi bohatší evropské země a mělo by se naučit čerpat i z těch částí evropského rozpočtu, kde nejsou připraveny národní obálky. To vyžaduje schopnost obstát v konkurenci, upozorňují odborníci.

Finanční nástroje

V novém VFR by se měly snížit prostředky plynoucí do kohezní politiky a zároveň by se měl klást větší důraz na používání návratných finančních nástrojů spíše než na přímé dotace. S ubýváním prostředků na politiku soudržnosti tak budou finanční nástroje, jako jsou výhodné půjčky, záruky nebo kapitálové vstupy nabývat na významu. Komise využívání finančních nástrojů podporuje a pro příští rozpočtové období navrhuje zjednodušit pravidla, která se jich týkají. Mělo by být například jednodušší kombinovat dotace a finanční nástroje a zjednodušit by se mělo také vykazování. I když jsou finanční nástroje evropskými institucemi velmi propagovány, v praxi je velmi málo dostupných příkladů jak se dají – třeba na úrovni obcí nebo měst – využít. Podle odborníků by jejich většímu využívání pomohlo skutečné zjednodušení pravidel. Členské země také musí mít pro přípravu finančních nástrojů dobře nastavený systém. V Česku by tomu podle některých názorů mohla pomoci transformace Českomoravské záruční a rozvojové banky na národní rozvojovou banku, která by měla praktickou přípravu finančních nástrojů na starost.

Ivan Lesay: Pro finanční nástroje budeme v příštím víceletém finančním rámci potřebovat jednodušší pravidla

Kombinace finančních nástrojů a dotací je jednou z mnoha oblastí, kde by bylo vytvoření smysluplnějšího regulačního rámce po roce 2020 velmi přínosné, říká Ivan Lesay.

Navýšení prostředků na migraci a správu hranic

Komisí navržený víceletý finanční rámec na období 2021–2027 počítá s 34,9 miliardy euro, které budou určeny na řešení migrační krize a ochranu hranic. Jedná se o trojnásobek financí oproti současnému období, kdy pro léta 2014–2020 bylo vyčleněno pouze 13 miliard euro. Nárůst finančních prostředků má sloužit k financování nástrojů, jejichž cílem má být řešení nenadálých a nepředvídatelných krizí v budoucnu.

Na správu hranic navrhuje Komise vyčlenit celkem 21,3 miliardy eur. Má dojít k vytvoření nového samostatného Fondu pro integrovanou správu hranic, který naváže na předchozí práci vykonanou v posledních letech v souvislosti s uprchlickou krizí. Finanční prostředky ve výši 9,3 miliardy euro poputují na boj proti pašerákům a převaděčům migrantů a obchodování s lidmi. Dále na podporu záchranných operací ve Středozemním moři a vybavení a výcvik pohraniční stráže. Prostředky z fondu budou také určeny na kroky, které mají zajistit přísnější a účinnější vízovou politiku, a přispět tak k zajištění bezpečnosti a zmírnění nelegální migrace.

Členské státy získají z nového fondu 4,8 miliardy euro na financování opatření při správě hranic. Dalších 1,3 miliardy euro poputuje na lepší vybavení pro celní kontroly na vnějších hranicích EU. Jedná se např. o nové skenery, automatizované systémy detekce poznávacích značek, cvičené psy a pojízdné laboratoře pro analýzu vzorků. Nad rámec fondu pak bude více než 12 miliard euro věnováno na podporu a rozvoj Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž a agentury eu-LISA.

Na problematiku azylu a migrace bude vyčleněno 10,4 miliardy euro, a to v rámci revidovaného Azylového a migračního fondu (AMF). Revidovaný fond bude nadále poskytovat podporu pro vnitrostátní azylové systémy. Konkrétně se jedná o větší podporu v oblasti integrace státních příslušníků třetích zemí v EU, o podporu legální migrace a rychlejší navrácení osob v případě nelegální migrace. Další 4,2 miliardy euro z AMF budou vyhrazeny na podporu členských států, které pomáhají s přesídlováním uprchlíků nebo které naléhavě potřebují mimořádnou finanční pomoc. Nad rámec tohoto fondu a v rámci samostatného návrhu bude téměř 900 milionů euro věnováno na další posílení nové Agentury Evropské unie pro azyl.

Investice do lidí

Sociální politika EU je jednou z důležitých priorit Unie. Rozpočtová kapitola „Investice do lidí“ odráží Evropský pilíř sociálních práv, který stanoví zásady pro rovné příležitosti a přístup na trh práce, spravedlivé pracovní podmínky a silnou sociální ochranu a začleňování. Komise chce vytvořit komplexní nástroj, který spojí prostředky z Evropského sociálního fondu, Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, Fondu evropské pomoci nejchudším osobám, Programu pro zaměstnanost a sociální inovace a Programu v oblasti zdraví.

V návrhu nového VFR klade Komise důraz také na podporu mládeže a vzdělávání. Nejviditelnějším úspěchem Unie v tomto směru je program Erasmus, který od svého založení v roce 1987 umožnil 9 milionům mladých lidí studovat v zahraničí a získávat potřebné odborné vzdělání. V období 2021–2027 dojde k zdvojnásobení objemu prostředků pro program Erasmus+ na 30 miliard euro (v současném období se jedná o 14,7 miliard euro). Navýšení financí umožní 12 milionům mladých lidí v rámci Erasmu+ studovat v zahraničí, což je trojnásobně více studentů než v současnosti. Nový program bude klást důraz na začleňování a oslovení většího počtu mladých lidí s omezenými příležitostmi, kteří budou mít příležitost se přestěhovat do zahraničí za účelem studia či zaměstnání.

Zmíněný nový komplexní nástroj spolu s programem Erasmus+, Evropským sborem solidarity, novým programem Kreativní Evropa a novým programem Spravedlnost, práva a hodnoty mají vytvořit novou skupinu nástrojů věnovaných investicím do lidí, sociální soudržnosti a hodnotám. Finance určené na tyto oblasti mají dosáhnout výše 139,5 miliardy euro.

Flexibilita

Členové EU dlouhodobě požadují větší míru flexibility při přerozdělování evropských finančních prostředků. V pravomoci členských států by prý měla být možnost směřovat prostředky na jednotlivé politiky a priority na úrovni národního státu podle vývoje dané ekonomiky.

Konkrétní projevy flexibility představila Evropská komise v návrhu nového VFR na období 2021–2027. Za účelem větší efektivity má dojít ke zjednodušení struktury rozpočtu, tj. snížení počtu programů asi o třetinu ze současných 58 na budoucích 37 programů. Nový finanční rámec by měl být i více flexibilní v případě budoucích nenadálých krizí a rychle reagovat na možné problémy. Podle návrhu Komise by měla existovat větší pružnost v rámci programů i mezi nimi navzájem. Prostředkem pro řešení nepředvídatelných událostí by se měly stát nově vytvořené unijní rezervy. 

S větší pružností počítá návrh Komise i u společné zemědělské politiky. Členské státy tak mají disponovat větší flexibilitou při využívání přidělených finančních prostředků, tj. měly by mít možnost navrhovat programy, které mohou lépe reagovat na problémy venkova a zemědělství. Další změnou, která má členům EU zajistit lepší financování jejich priorit, je možnost přesouvat až 15 % přidělených prostředků ze SZP mezi přímými platbami a rozvojem venkova.

ČR chce víc manévrovacího prostoru pro přesouvání peněz EU v operačních programech

Česko chce do budoucna větší flexibilitu v tom, jak bude nakládat s evropskými prostředky. Zároveň bude při vyjednávání o víceletém finančním rámci usilovat o zmírnění implementačních pravidel.

Dodržování pravidel právního státu

V návrhu víceletého finančního rámce představila Komise nový mechanismus, který umožní pozastavit, omezit nebo zakázat přístup k finančním prostředkům EU pro členské státy, které nebudou dodržovat zásady právního státu. Účinné dodržování zásad právního státu je totiž podle Komise předpokladem pro důvěru, že výdaje EU v členských státech jsou dostatečně chráněny. Vazba mezi rozpočtem EU a zásadami právního státu je vnímána optikou soudnictví, preventivních akcí, trestání podvodů a schopnosti členského státu zabránit zneužívání a podvodům.

Návrh ihned ostře kritizovalo Polsko, které vede s Bruselem soudní spor kvůli své reformě justice. Další zemí, která je dlouhodobě kritizována v souvislosti s kvalitou právního státu, je Maďarsko, a to například kvůli přístupu k nevládním organizacím či reformě vysokoškolského zákona. Maďarská vláda považuje uskutečnění návrhu Komise za nemožné, protože „zavedení subjektivních kritérií by bylo v rozporu se smlouvami EU.“ Polská vláda zase vzkázala, že nebude souhlasit s žádným svévolným mechanismem, který „změní řízení finančních prostředků EU na nástroj politického tlaku proti členským státům“.

Přestože Budapešť a Varšava zdůraznily, že dodatky navrhované Komisí mohou být schváleny pouze jednomyslně, návrh má ve skutečnosti formu nařízení nezávislého na celkovém návrhu rozpočtu, takže se má schvalovat běžnou procedurou založenou na kvalifikované většině. V důsledku toho může návrh zastavit pouze blokační menšina (nejméně čtyři země, 35 % populace). Požadavek na počet obyvatelstva je tak třikrát vyšší než celkový počet obyvatel Visegrádské skupiny.

Rozpočet EU po roce 2020: rozdíly mezi V4 a západem se prohlubují

V jednání o příštím víceletém finančním rámci je pro V4 klíčovou otázkou výše přidělených dotací na postupnou konvergenci méně vyspělých regionů a myšlenka vázat prostředky s požadavky na právní stát.

Evropská přidaná hodnota

Při vytváření návrhu nového víceletého finančního rámce musela brát Komise v potaz i očekávání, nároky a dopady na občany EU. Z toho důvodu došlo k navýšení podpory pro politiky a programy, které mají tzv. přidanou hodnotu. Evropská přidaná hodnota znamená nutnost podporovat z unijního rozpočtu projekty, které nemají pouze lokální nebo regionální dopad, ale mají určitou intenzitu přeshraničního dopadu, ať už na meziregionální nebo celoevropské úrovni.

Na výdajové straně rozpočtu se jedná např. o narůstání objemu finančních prostředků na ochranu hranic a migraci, na vědu a výzkum, podporu inovací nebo na prosazování demokracie, svobody, právního státu, základních práv, rovnosti, solidarity, udržitelnosti a míru. Evropskou přidanou hodnotu je nutné nacházet i na příjmové straně rozpočtu. V tomto případě se stále častěji hovoří o vzniku nových vlastních zdrojů.

Nové vlastní zdroje

Příjmy evropského rozpočtu jsou tvořeny čtyřmi kategoriemi finančních zdrojů. První kategorií jsou tradiční vlastní zdroje, kam patří zemědělské dávky (tj. cla uvalená na dovoz zemědělských produktů) z cukru a izoglukózy a cla z obchodu se třetími zeměmi vybraná podle společného celního tarifu. Podíl tradičních vlastních zdrojů však neustále klesá. Další kategorií je podíl na dani z přidané hodnoty (DPH) vybrané ve členských státech. Třetím a zároveň v současnosti nejvýznamnějším zdrojem je podíl z hrubého národního důchodu (HND) členských států. Poslední zdrojem jsou ostatní zdroje, kam řadíme různé poplatky např. za administrativní činnost nebo vztahující se k fungování Evropského hospodářského prostoru, daně z příjmu zaměstnanců evropských institucí, pokuty či přebytky rozpočtu z předchozího roku apod.

Stále častěji se ozývají hlasy, které volají po nových vlastních zdrojích, jež by mohly nahradit nebo alespoň snížit např. příspěvky členských zemí vypočítané na základě hrubého národního důchodu. Komise plánuje systém založený na dani z přidané hodnoty zjednodušit a po brexitu zrušit všechny slevy, které členské země dojednaly. Zároveň v návrhu nového VFR představila nové vlastní zdroje, které by měly tvořit 12 % celkového rozpočtu EU a mohly by ročně dosahovat asi 22 miliard euro (přes 562 miliardy korun):

  • 20 % příjmů ze systému obchodování s emisemi,
  • 3% paušální sazbu uplatněnou na nový společný konsolidovaný základ daně z příjmů právnických osob (který se začne postupně zavádět po přijetí nezbytných právních předpisů),
  • vnitrostátní příspěvek vypočtený podle množství nerecyklovaných plastových obalových odpadů v jednotlivých členských státech (0,80 eur za 1 kg).

Poplatek za plasty jako zdroj rozpočtu EU? V oběhovém hospodářství nedává smysl, říkají čeští europoslanci

Členské země by v budoucnu mohly do unijní kasy platit za nerecyklované plastové obalové odpady. Pomůže to ale v přechodu na oběhové hospodářství, které cílí na minimalizaci odpadu? EU kvůli němu přijala celý velký legislativní balíček.

Usnesení Evropského parlamentu

Evropský parlament se k návrhu VFR, představeného v květnu Evropskou komisí, vyjádřil v listopadu 2018. Parlament nesouhlasí s navrhovanou výši rozpočtu na období 2021-2027. Ta byla stanovena na 1 135 miliard EUR v cenách roku 2018. Parlament však navrhuje zvýšení o 16,7 % na 1 324,1 miliardy EUR, což odpovídá 1,3 % HND EU.

Evropskému parlamentu se nezamlouvá ani navrhované snížení finančních prostředků některé kapitoly rozpočtu EU, např. na kohezní politiku a společnou zemědělskou politiku. Parlament trvá na tom, že kohezní politika a SZP by měly zůstat nezměněny a že by měly být posíleny následující priority:

  • navýšení rozpočtu pro program Horizont Evropa na 120 miliard EUR v cenách roku 2018;
  • navýšení prostředků pro fond Invest EU;
  • zvýšit úroveň financování dopravní infrastruktury;
  • zdvojnásobit financování malých a středních podniků v rámci programu jednotného trhu;
  • zachovat financování politiky soudržnosti pro EU-27 na úrovni rozpočtu na období 2014-2020 v reálných hodnotách;
  • zdvojnásobit prostředky na řešení nezaměstnanosti mladých lidí v rámci ESF +;
  • zachovat financování společné zemědělské politiky (SZP) pro EU-27 na úrovni rozpočtu na období 2014-2020;
  • zvláštní alokace (4,8 miliardy EUR) pro nový Fond pro přeměnu energie, jenž bude řešit společenské, socioekonomické a environmentální dopady na pracovníky a obce, které jsou nepříznivě ovlivněny přechodem od uhlí a závislosti od uhlíku;
  • posílit nástroje na podporu politiky sousedství a rozvoje (3,5 miliardy EUR), aby dále přispívaly k financování investičního plánu pro Afriku;
  • zajistit dostatečnou úroveň financování na migraci a řízení hranic, bezpečnost a obranu.

Vyjednávání budoucího víceletého rozpočtu EU je v očích Česka a Polska bojem za kohezní politiku

Žádné škrty v kohezních a zemědělských fondech, více flexibility a méně administrativy. Právě tak si Česká republika a Polsko představují budoucnost evropského rozpočtu.

Členové parlamentu přiznávají, že návrh Komise ohledně flexibility představuje dobrý základ pro další vyjednávání. Požadují však vyšší příděl finančních prostředků pro nástroj pružnosti (2 miliony EUR), rezervu na pomoc při mimořádných událostech (1 milion EUR) a pro Fond solidarity (1 miliarda EUR).

Navíc podle Parlamentu by měl být příspěvek EU k dosažení cílů v oblasti klimatu stanoven na minimálně 25 % výdajů víceletého finančního rámce v letech 2021-2027

V souladu s návrhem Komise požádali poslanci o programové zavedení koše nových vlastních zdrojů, které by bez zvyšování fiskální zátěže pro občany odpovídaly zásadním strategickým cílům EU, jejichž evropská přidaná hodnota je evidentní a nenahraditelná:

  • správné fungování, konsolidace a posílení jednotného trhu, zejména zavedením společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB) jako základu pro nový vlastní zdroj prostřednictvím stanovení jednotné sazby sazeb z příjmů z CCCTB a zdanění velkých společností v digitálním odvětví, které profitují z jednotného trhu;
  • boj proti změně klimatu a urychlení přechodu na energii prostřednictvím opatření, jako je podíl na příjmech z obchodování s emisemi;
  • boj za ochranu životního prostředí prostřednictvím příspěvku založeného na množství nerecyklovaných plastových obalů.

Další kroky

Návrhy byly rovněž přezkoumány Radou ministrů. Dne 11. prosince uspořádala Rada pro obecné záležitosti (GAC) další politickou rozpravu o budoucím VFR na základě zprávy o pokroku a návrhu vyjednávacího rámce připraveného rakouským předsednictvím. Dosavadní dokument i diskuse ukazují, že rozdíly v názorech na mnoho aspektů zůstávají významné. Jedná se o horizontální otázky, jako je celková velikost VFR, pružnost, vazba na evropský semestr, úroveň podpory cílů v oblasti klimatu, jednotlivé programy, finanční obálky (zejména fondy soudržnosti a zemědělství), kritéria přidělování, oblast působnosti a způsoby provádění.

Parlament i Komise naznačily, že jsou připraveny usilovat o dosažení dohody o VFR před volbami do Evropského parlamentu v květnu 2019. Plnění tohoto termínu by umožnilo, aby nové programy mohly začít bez odkladu dne 1. ledna 2021. Vlády EU však ve dnech 13. - 14. prosince 2018 po první zásadní výměně názorů vyzvaly rumunské předsednictví, aby pokračovalo v práci na úrovni Rady s cílem dosáhnout dohody až na podzim roku 2019.

„Evropská rada vítá intenzivní přípravné práce, které byly v tomto pololetí vykonány v souvislosti s budoucím víceletým finančním rámcem, a bere na vědomí zprávu o pokroku, kterou předložilo předsednictví. Vyzývá nastupující předsednictví, aby v této práci pokračovalo a vytyčilo směr pro další fázi jednání s cílem dosáhnout dohody v Evropské radě na podzim 2019,“ uvádí se v dokumentu.

Předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker při představování nového víceletého finančního rámce pro období 2021–2027 prohlásil: „Dnešek je pro Unii významným dnem. Nový rozpočet představuje příležitost k utváření budoucnosti nové ambiciózní Unie s 27 členskými státy, které navzájem spojuje solidarita. Dnešním návrhem představujeme praktický plán, jak toho s méně zdroji zvládat více. Svěží vítr v hospodářských plachtách nám sice umožňuje volně dýchat, ale neochrání nás před nutností v některých oblastech šetřit.“

Snížení prostředků plynoucích z EU do České republiky (zejména v oblasti koheze a společné zemědělské politiky) okomentovala eurokomisařka Věra Jourová takto: „Rozpočet na kohezní a zemědělskou politiku bude celkově nižší, ale ČR bude i nadále z rozpočtu dostávat víc než do něj přispívat. A to přesto, že se již díky vynikající ekonomické kondici neřadí mezi nejchudší země.“

Velkou vlnu kritiky vyvolalo navrhované zastropování přímých plateb zemědělců u států V4. Český ministr zemědělství Miroslav Toman označil navržený finanční rámec pro české zemědělství za nepřijatelný. Bude prý požadovat zachování stávající úrovně podpory z EU tak, aby se mohly rozvíjet malé, střední i velké podniky. Také slovenská ministryně zemědělství Gabriela Matečná (SNS) vyjádřila nesouhlas s návrhem VFR: „Nesouhlasíme s návrhem zastropování, které nezohledňuje různorodost zemědělství v EU.“ Naopak česká Asociace soukromého zemědělství (ASZ), která reprezentuje menší podniky, návrh vítá. „Obzvláště velké holdingové podniky by neměly být cílovou skupinou pro dotace ze společné zemědělské politiky,“ řekl předseda ASZ Josef Stehlík.

Pokles míry spolufinancování Evropské unie na dotacích vyvolal vlnu nevole jak v České republice, tak i v ostatních státech EU, pro které je kohezní politika nejdůležitější kapitolou rozpočtu EU. „Všechny země na to reagují velmi negativně. Nikdo nechce míru spolufinancování zvyšovat. Snažíme se komisi přimět k tomu, že není důvod takto to nastavovat, nebo ať míru kofinancování nechají na členských státech,“ vysvětlila postoj České republiky i dalších zemí ministryně pro místní rozvoj Klára Dostálová (ANO).

„Pokud vezmeme nejširší kategorii projektů, tak Evropská unie by nám přispívala pouze 55 procenty místo současných 85 procent. Což je poměrně razantní propad. A znamená to poměrně velký problém, protože budeme muset na národní úrovni dospět k řešení, jak tento propad vykompenzovat,“ uvedla Olga Nebeská, náměstkyně ministryně pro místní rozvoj. „Asi nemůžeme očekávat, že by celou tu škálu financoval státní rozpočet,“ dodala. Existuje však možnost, že by se míra spolufinancování EU o něco zvýšila, jelikož se jedná prozatím o pouhý návrh.

Navýšení finančních prostředků plynoucích na migraci a správu hranic vyvolalo spíše pozitivní reakce. „Shodli jsme se, že potřebujeme silný rozpočet pro jednotnou a bezpečnou EU. Jsme připraveni podpořit navýšení prostředků pro nové priority, jako jsou bezpečnost a migrace,“ řekl český premiér Andrej Babiš (ANO). Český europoslanec Jan Zahradil (ODS) považuje přesun části fondů na řešení nelegální migrace za logický. „V tom případě ale očekáváme nějakou formu kompenzace. Mohli bychom třeba konečně přestat být obtěžováni kvůli kvótám na přerozdělování migrantů,“ uvedl Zahradil.

Návrh Komise, podle kterého by mělo dojít k propojení dodržování zásad právního států s čerpáním evropských dotací, vyvolal v evropské sedmadvacítce rozporuplné názory. Největšími kritiky nového mechanismu jsou Polsko a Maďarsko. Evropská komisařka Věra Jourová pokládá tento návrh za spravedlivý a důležitý krok dopředu. „Daňoví poplatníci velmi ostře volají po tom, aby ve státě, kam jdou evropské peníze, byla funkční justice, aby se tam trestaly podvody ve veřejných zakázkách, aby se tam trestalo svévolné rozhodování o tom, do čeho peníze dávat,“ podotkla česká eurokomisařka. Poslankyně Evropského parlamentu Martina Dlabajová (ANO, ALDE) ovšem upozornila na to, že „fondy EU přece nejsou primárně určené pro jednotlivé členské státy, ale na celoevropské cíle“. Podobný názor zastává i Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL, EPP): „Propojit rozpočet s aspekty právního státu bude velmi problematické a myslím si, že nebude průchodné.“

Také v otázce nových vlastních zdrojů se političtí představitelé neshodnou. Velmi skepticky se k dané problematice staví europoslanec ODS Jan Zahradil. „Daně jsou výsostně politické téma a musejí být pod přímou kontrolou voličů. Evropská komise není vláda, je to pouze servisní instituce pro členské státy a musí zůstat pod jejich kontrolou. Vlastními daněmi by Komise získala příliš velký vliv,“ řekl.

Podle ministerstva financí ČR jsou nové vlastní zdroje věc vítaná, jelikož to ve výsledku může znamenat nižší příspěvek ze strany členských zemí. Podle náměstkyně ministryně financí Lenky Dupákové by členské země, kterým se nelíbí nové zdroje rozpočtu, měly navrhnout jinou variantu: „Otázka zdroje, který se týká příspěvku za nerecyklovatelné plastové obalové materiály, je zajímavá myšlenka, kterou lze vítat. Povede to k tomu, že jednotlivé státy množství nerecyklovatelných plastových materiálů sníží, což je pozitivní výsledek. Pro rozpočet EU to však bude znamenat, že získá menší částku, jelikož dané státy v rámci zlepšení životního prostředí budou eliminovat ony materiály.“

Problém nedostatečného využívání finančních nástrojů v České republice se dá podle náměstkyně Nebeské shrnout do dvou bodů: „Čas a nápady. Čas postavit finanční nástroj trvá v průměru 18 měsíců. ČR nemá zatím žádný univerzální subjekt. K tomu měla právě sloužit transformace Českomoravské záruční a rozvojové banky do státní banky, přes kterou by bylo možné dělat finanční nástroje jednoduše bez potřeby soutěžení, čímž by se výrazně zkrátil čas. Tento proces dokončen není, což je velká škoda. Druhý problematický moment je inspirace, nápady na co všechno by se finanční nástroje daly používat,“ uvedla Letáčková.

Na květnový návrh Komise reagoval v listopadu Evropský parlament, který navrhl řadu změn. Takto na ně nahlíží europoslankyně Martina Dlabajová (ANO, ALDE). „Velmi vítám snahu o zjednodušení administrativy, větší efektivnost, princip jednotného auditu a také důraz na evropskou přidanou hodnotu. O to ostatně usiluji už od roku 2015, kdy jsem byla zpravodajkou za celý Evropský parlament v procesu schvalování účetní závěrky Komise. Jsem ráda, že se tento přístup promítá i do budoucího rozpočtu,“ uvedla europoslankyně Dlabajová. „Naopak ale naprosto nesouhlasím s návrhem parlamentu na další navýšení příspěvků členských zemí do rozpočtu EU až na úrovni 1,3 procenta hrubého národního důchodu (HND). Podle mého názoru je více realistická varianta, kterou představila Evropská komise a která počítá s příspěvkem zemí na úrovni 1,11 procenta HND,“ dodala.

Komise chtěla VFR stihnout schválit ještě před volbami do Evropského parlamentu v květnu 2019. Tento ambiciózní plán padl a na prosincové schůzce v Bruselu se šéfové států a vlád unie dohodli, že přesnou podobu příštího dlouhodobého rozpočtu chtějí mít nejpozději na podzim letošního roku, tedy až po volbách. „Je to pozitivní, protože máme nějaký konkrétnější časový rámec,“ uvedl Aleš Chmelař, náměstek ministra zahraničí. „To neznamená, že v prosinci nebo v březnu nebudeme probírat drtivou většinu věcí. Také v červnu,“ zdůraznil Chmelař. Nový europarlament by podle něj mohl být už krátce po svém vzniku „konfrontován se silnou pozicí členských zemí“.

Historie víceletého finančního rámce

Za vznikem víceletého finančního rámce stálo prohlubování institucionální krize a politické nestability v oblasti financování Evropských společenství (ES) v 80. letech 20. století. Nedařilo se najít shodu mezi členskými státy a orgány ES ohledně příjmů a výdajů při každoročním schvalování rozpočtu. Výdajovou stranu rozpočtu nejvíce zatěžovala společná zemědělská politika (SZP), do které bylo v 70. letech investováno až 72 % rozpočtu ES. Výdaje na SZP se v průběhu dalších let postupně snižovaly, např. v roce 1988 klesly na 58 %, avšak stále se jednalo o politiku, která zatěžovala nejvyšší mírou rozpočet ES. Na příjmové straně se také vyskytovaly závažné potíže. Původní zdroje příjmu nestačily pokrýt výdaje rozpočtu Evropských společenství. Z toho důvodu došlo v roce 1988 k vypracování koncepce víceletého finančního rámce, který měl zajistit stabilitu rozpočtu a zlepšit plánování a čerpání finančních prostředků.

Delorsův balík I

S návrhem na vytvoření finančního rámce přišel předseda Evropské komise Jacques Delors, který v roce 1987 předložil reformní návrh známý jako Delorsův balík I. Cílem bylo zajistit stabilitu financování Společenství na období 1988–1992 a vytvoření vnitřního trhu. Návrhy obsažené v dokumentu byly na počátku roku 1988 schváleny Evropskou radou v Bruselu a VFR vstoupil v platnost v červenci téhož roku.

Delorsův balík I znamenal reformu společné zemědělské politiky, tj. postupné snižování výdajů plynoucích na SZP. Naopak došlo k navýšení výdajů na kohezní politiku, konkrétně na podporu slabých a zaostávajících regionů, které se potýkaly se strukturálními problémy. Novinkou, která měla zajistit dostatek prostředků na příjmové straně rozpočtu, bylo zavedení dalšího, čtvrtého rozpočtového zdroje – příspěvku všech členských států na základě jejich HNP, později HND.

Delorsův balík II

Další VFR, který byl schválen v prosinci 1992, vešel v podvědomí jako Delorsův balík II. Nová interinstitucionální dohoda byla oproti té předchozí sedmiletá a zahrnovala období let 1993–1999. Snižování výdajů na SZP zůstalo zachováno, stejně jako navyšování prostředků na regionální a strukturální politiku, a to až na 41 % celkového rozpočtu. K podpoře politiky soudržnosti vznikl nový fond, tzv. Fond soudržnosti (Kohezní fond). Došlo také k navýšení celkového „stropu“ (maximálních ročních částek) rozpočtu z 1,21 % HNP EU na 1,27 % HNP EU.

Agenda 2000

Pro období 2000–2006 byl přijat finanční rámec s názvem Agenda 2000, dokument vypracovaný Evropskou komisí, který byl schválen v roce 1999. Jeho hlavním cílem bylo zajištění dostatečného množství finančních prostředků pro plánované rozšíření EU o 10 nových členů, kteří byli podstatně chudší a méně ekonomicky vyspělí než stávající členské státy.

Jelikož po roce 2004 došlo k narůstání regionálních disparit mezi jednotlivými regiony členských zemí, byl kladen větší důraz na regionální a strukturální politiku a k navýšení výdajů na odstranění, resp. snížení regionálních rozdílů. Za účelem větší efektivity došlo ke snížení cílů ze 7 na 3, k nimž patřily: 1) podpora rozvoje zaostávajících regionů, 2) podpora oblastí potýkajících se s restrukturalizací, 3) podpora politiky zaměstnanosti a vzdělání.

Období 2007–2013

Čtvrtá institucionální dohoda na období 2007–2013 byla uzavřena v květnu 2006. Došlo k navýšení rozpočtu s ohledem na nedávné rozšíření Unie v roce 2004, neboť zde stále přetrvávala značná hospodářská nesourodost nových a starých členů. Vstřícným krokem EU bylo uvolnění implementačních pravidel z pravidla n+2 na n+3 a navýšení limitu pro čerpání finančních prostředků v rámci kohezní politiky pro nové členské státy.

Období 2014–2020

VFR na současné období 2014–2020 byl přijat v prosinci 2013. S ohledem na tehdejší hospodářskou situaci došlo ke snížení celkového stropu prostředků na závazky na 960 miliard euro (1,00 % HND EU) a stropu prostředků na platby na 908 miliard euro (0,95 % HND EU). Celková výše finančních prostředků pro VFR na období 2014–2020 tak byla historicky poprvé nižší než v předchozím období. Škrty postihla zejména politika soudržnosti a SZP.

V roce 2016 se uskutečnila revize VFR, která odhalila nevyužití prostředků z roku 2014 ve výši 21 miliard euro. Díky nařízení EU bylo možno převést nevyužité závazky z roku 2014 do následujících let. Tyto prostředky byly použity na podporu investic zaměřených na povzbuzení růstu a zaměstnanosti v letech 2015–2017.

Období 2021–2027

Návrh nového víceletého finančního rámce byl zveřejněn Evropskou komisí 2. května. Detaily VFR a jednotlivých politik EU byly představeny v těchto dnech:

  • 29. května - podrobnější návrhy ke kohezní politice (politika soudržnosti)
  • 30. května - návrhy na oblast „investice do lidí“ (Evropský sociální fond, Erasmus + atd.)
  • 31. května - návrhy k hospodářské a měnové unii (např. podrobnosti k investiční stabilizaci)
  • 1. června - návrhy na financování společné zemědělské politiky
  • 6. června - návrhy ke strategickým investicím (Nástroj pro propojení Evropy, Digitální Evropa, kosmický program)
  • 7. června - návrhy k oblasti výzkumu a inovací
  • 8. června - návrhy týkající se jednotného trhu
  • 12. června - návrhy k migraci a správě hranic
  • 13. června - návrhy k obraně
  • 14. června - návrhy k politice sousedství a vztahům s vnějším světem

Poté, co Evropská komise představila v květnu loňského roku návrh budoucího VFR, odstartovala intenzivní diskuze o tom, co má být v následujícím programovém období prioritou EU:

  • 14. listopad 2018 – Evropský parlament předložil své stanovisko k VFR
  • 11. prosinec 2018 – návrhy byly přezkoumány Radou pro obecné záležitosti
  • 13. – 14. prosinec 2018 – vlády EU se dohodly, že VFR schválí až na podzim 2019