Úřad evropského veřejného žalobce: Velké ambice i pochybnosti

Laura Codruţa Kövesiová © EPA

Do konce roku 2020 má začít plně fungovat orgán, o jehož vytvoření se mluví už více než dvacet let – Úřad evropského veřejného žalobce. Vůbec poprvé tak na úrovni EU vznikne subjekt s nadnárodní pravomocí a působností vyšetřovat a trestně stíhat přeshraniční trestnou činnost. A jeho ambice jsou opravdu velké.

První zmínky o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (European Public Prosecutor´s Office, EPPO) najdeme již v tzv. Corpus Iuris z roku 1997 a následně v jeho aktualizované verzi z roku 2002. Corpus Iuris byl svého času jakýmsi neformálním návrhem evropského trestního kodexu, respektive trestněprávní studií, která měla na evropské úrovni zajistit efektivnější ochranu finančních zájmů tehdejších Evropských společenství (ES). Evropští odborníci na trestní právo tehdy dokument rozdělili na dvě části.

První (hmotněprávní) část obsahovala mimo jiné skutkové podstaty „evropských“ trestných činů. Těch mělo být osm a zahrnovaly kupříkladu trestný čin podvodu, zpronevěry či korupci. Druhá část (procesněprávní) pak zahrnovala vytvoření nadnárodního Úřadu evropského veřejného žalobce, který by měl pravomoc a působnost oněch osm „evropských“ trestných činů, které poškozují nebo ohrožují finanční zájmy EU, vyšetřovat a trestně stíhat bez ohledu na národní hranice.

Snahy o přijetí Corpus Iuris ovšem nebyly úspěšné, dokument byl totiž na evropské úrovni, zejména pak v Evropském parlamentu, podroben značné kritice. Úspěšné nebyly ani snahy zakomponovat úřad do návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu v roce 2004. Na myšlenku vytvoření úřadu se ale nezapomnělo. Právní základ pro jeho zřízení následně přinesla Lisabonská smlouva, která nabyla účinnosti v prosinci 2009. Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) od té doby obsahuje čl. 86 odst. 1, který zní:

„Pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může Rada zvláštním legislativním postupem formou nařízení vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce. Rada rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.“

Toho Evropská komise využila v roce 2013, kdy představila legislativní návrh nařízení, který by úřad vytvořil. Komise přitom argumentovala, že pro efektivní ochranu finančních zájmů EU – a tedy peněz evropských daňových poplatníků – je zřízení takového úřadu s nadnárodní pravomocí naprosto nezbytné.

Během legislativního procesu ale nastal problém. Úřad musí být zřízen zvláštním legislativním postupem, v Radě bylo proto třeba nalézt jednomyslnost. A to se nepovedlo. S tím však zmíněný čl. 86 odst. 1 SFEU počítá, když ve třetím pododstavci říká, že:

„Není-li dohody dosaženo a pokud si alespoň devět členských států přeje navázat posílenou spolupráci na základě dotčeného návrhu nařízení, oznámí to ve stejné lhůtě Evropskému parlamentu, Radě a Komisi. V takovém případě se povolení k zavedení posílené spolupráce podle čl. 20 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii a čl. 329 odst. 1 této smlouvy považuje za udělené a použijí se ustanovení o posílené spolupráci.“

Toho členské státy také využily a rozhodly se zřídit Úřad evropského veřejného žalobce v rámci tzv. posílené spolupráce. Stalo se tak v dubnu 2017. Tehdy se posílené spolupráce rozhodlo zúčastnit 16 zemí (Belgie, Bulharsko, Chorvatsko, Kypr, Česká republika, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Litva, Lucembursko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko).

K této skupině se v následujících měsících rozhodly přidat i další země. Konkrétně pak Estonsko, Itálie, Lotyšsko a Rakousko, v srpnu 2018 se přidala i Malta a Nizozemí. V současné době se tedy posílené spolupráce účastní celkem 22 členských zemí EU. Mimo i nadále zůstávají Polsko, Maďarsko, Švédsko, Irsko a Dánsko. I tyto země se však mohou k úřadu v budoucnu kdykoli připojit.

Právním základem úřadu se stalo nařízení Rady 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Tím však samotné vytváření úřadu teprve začalo. Až v červenci 2018 bylo na unijní úrovni přijato důležité prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2018/1696, které vytvořilo výběrovou komisi. Ta měla za úkol zúžit počet kandidátů na evropského nejvyššího žalobce na tři. Finální volbu z těchto tří kandidátů pak měla na starosti Rada společně s Evropským parlamentem. Následná jednání mezi těmito institucemi trvala řadu měsíců.

V září 2019 ale přišel zlom – členské státy se společně s Parlamentem dohodly, že historicky prvním evropským nejvyšším žalobcem se stane rumunská prokurátorka Laura Codruţa Kövesiová. Paradoxem celého výběrového řízení a vyjednávání bylo, že rumunskou kandidátku odmítala podpořit její vlastní vláda. Přesto se však nakonec toto jméno podařilo – i přes nesouhlas rumunské vlády – prosadit.

Kövesiová se funkce ujala v listopadu 2019 a ihned se pustila do personálního a finančního zabezpečení úřadu. Podle původních plánů jí k tomu má stačit jeden rok – úřad má být plně funkční a začít plnit své úkoly od listopadu 2020. Evropská nejvyšší žalobkyně však do té doby musí stihnout řadu úkolů, jako třeba vytvořit jednací řád úřadu, zajistit potřebné personální a technické zabezpečení úřadu, zřídit kolegium a stálé komory či dohlédnout na jmenování evropských pověřených žalobců v jednotlivých členských zemích.

Hlavním posláním Úřadu evropského veřejného žalobce bude vyšetřování a trestní stíhání trestných činů, které poškozují nebo ohrožují finanční zájmy EU. Mezi takovou kriminalitu můžeme zařadit zejména korupci, dotační a jiné podvody, legalizaci výnosů z trestné činnosti, podvody s DHP či zpronevěru. Skutkové podstaty trestných činů, jejichž vyšetřování a trestní stíhání bude mít úřad na starosti, definuje směrnice 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (známá také jako PIF directive). V ní nalezneme harmonizované skutkové podstaty protiprávního jednání, které ohrožuje nebo porušuje finanční zájmy EU.

Členské státy pak byly povinny obsah a cíle této směrnice transponovat do svých právních řádů, zejména pak do svých trestních zákoníků, což se stalo i v České republice. Tak byl vytvořen hmotněprávní základ pro fungování úřadu, jehož věcná působnost se tak odvozuje zejména od této směrnice a její transpozice do vnitrostátních právních řádů.

Ambice úřadu jsou přitom obrovské. Podle různých odhadů přichází rozpočet EU – a tedy i rozpočty členských zemí – kvůli výše zmíněné hospodářské kriminalitě ročně o desítky až stovky miliard eur. Třeba podle místopředsedkyně Evropské komise Věry Jourové dosahují finanční škody každoročně asi 50 miliard eur. Sama ale přiznává, že tato částka může být i mnohem vyšší, zejména pokud vezmeme v potaz podvody s DPH.  Některé studie pak uvádějí roční ztráty ve výši vysoce přesahující sto miliard eur. Těmto finančním škodám by měl úřad v konečném důsledku zabránit a tyto obrovské částky navrátit do veřejných unijních rozpočtů.

Doposud, kdy žádná nadnárodní veřejná žaloba neexistovala, bylo velmi složité tuto rozsáhlou finanční – a často rovněž i přeshraniční – kriminalitu efektivně stíhat. Důvodů je více, první řadě jde ale o problémy související s nedostatečnou mezinárodní spoluprací orgánů činných v trestním řízení, limity institutu právní pomoci, nedostatky ve volném pohybu důkazů přes hranice a jiná omezení a překážky v přeshraničních trestních řízeních. Tomu by však úřad měl vzhledem ke své nadnárodní působnosti učinit přítrž. Otázkou však zůstává, zdali se mu to skutečně povede.

Během vyjednávání o budoucí podobě úřadu přišla na přetřes i jeho organizační struktura. Od prapůvodní myšlenky čistě nadnárodního a centralizovaného orgánu se podoba úřadu nakonec posunula směrem k jakémusi hybridu mezi nadnárodním a mezivládním tělesem. Proto má v současné době úřad dvě úrovně, a to centralizovanou a decentralizovanou.

Pokud jde o úroveň centrální, tu tvoří samotný úřad se sídlem v Lucemburku. Součástí úřadu je (vedle ostatního personálu, který zahrnuje právníky, IT specialisty, účetní a jiné zaměstnance) především tzv. kolegium. To tvoří evropský nejvyšší žalobce a evropští žalobci. Každý členský stát, který se posílené spolupráce účastní, do Lucemburku vyšle vždy jednoho evropského žalobce. Kolegium je tak tvořeno jedním evropským žalobcem za každý členský stát a evropským nejvyšším žalobcem. Funkční období evropského nejvyššího žalobce je sedmileté a nelze jej obnovit. Funkční období evropských žalobců je šestileté a lze jej prodloužit, a to maximálně o další tři roky. Každé tři roky má také docházet k obměně třetiny z nich.

Česko má svého zástupce, ale neoficiálně

Kolegium ze svých řad následně vytvoří tzv. stálé komory. Ty budou tvořit základní pilíř pro jednotlivá trestní řízení. Každá stálá komora bude sestávat ze tří evropských žalobců a jednotlivé případy budou komorám přidělovány na základě předem stanoveného náhodného systému. Stálé komory pak budou mít pravomoc udělovat pokyny evropským pověřeným žalobcům v jednotlivých členských zemích (viz dále). Evropští pověření žalobci tak budou přímo podřízení vždy konkrétní stálé komoře, která bude na jejich práci dohlížet a popřípadě je i řídit.

V tomto ohledu je dobré zmínit, že za Českou republiku bude do Lucemburku vyslán státní zástupce Petr Klement, který působí na Nejvyšším státním zastupitelství v Brně a zaměřuje se především na kybernetickou kriminalitu. Tato informace je však i nadále pouze neformální, oficiální jmenování proběhne teprve ve chvíli, kdy budou vybráni všichni evropští žalobci ze všech zemí. V současnosti se již čeká pouze na Maltu, která dosud nevybrala tři povinné kandidáty na tuto funkci. Jakmile tyto kandidáty vybere, Rada EU mezi nimi zvolí, kdo se stane evropským žalobcem za Maltu. Až posléze bude jmenováno celé kolegium.

„Česká republika provedla řádně a včas výběr kandidátů na evropského žalobce, to znamená zástupce České republiky v Úřadu evropského veřejného žalobce. Nicméně do současné doby tento výběr ještě není oficiálním aktem stvrzen a evropský žalobce není jmenován,“ řekl redakci EURACTIV.cz nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman.

Pokud jde o úroveň decentralizovanou, tu budou tvořit zmínění evropští pověření (někdy je používán pojem delegovaní) žalobci. Ti budou plnit dvojí funkci. Pověření žalobci budou v jednotlivých zemích jmenováni z řad národních státních zástupců (prokurátorů). Tyto osoby budou na jedné straně i nadále součástí národního státního zastupitelství, budou podřízení svému vedoucímu státnímu zástupci a budou si plnit své dosavadní povinnosti. Zároveň se však stanou součástí úřadu jakožto evropští pověření žalobci a budou tedy přímo podřízení stálým komorám, popřípadě celému kolegiu. Toto „sezení na dvou židlích“ (tzv. double hat problem) dlouhodobě vzbuzuje v diskusích o úřadu velké kontroverze a přináší pochybnosti, pokud jde o nezávislost těchto žalobců.

Právě nezávislost úřadu a jeho žalobců byla totiž hlavním důvodem pro jeho vytvoření. Úřad a jeho zaměstnanci totiž mají být díky nadnárodní struktuře při vyšetřování a trestním stíhání nezávislí na jakémkoli politickém či jiném nátlaku ze strany jakýchkoli vnitrostátních orgánů. Na druhou stranu, pokud bude evropský pověřený žalobce i nadále – byť jen z části – součástí národních státních zastupitelství, může být jeho nezávislost na „svém státě“ ohrožena.

Zeman: Instituce je výrazně podfinancovaná

Evropští pověření žalobci – tedy státní zástupci v jednotlivých zemích – přitom budou základním kamenem pro fungování celého úřadu. To oni budou dozorovat nad vyšetřováním a trestním stíháním jednotlivých případů, budou udílet pokyny policejním orgánům a podávat obžalobu a dokazovat vinu obžalovaných před vnitrostátními soudy. Stálé komory v Lucemburku nad nimi sice budou dohlížet a mohou jim ukládat pokyny, jejich faktickou realizaci však budou mít v rukou právě evropští pověření žalobci. Ti se následně budou muset i nadále spoléhat na vnitrostátní orgány činné v trestním řízení, zejména pak na orgány policejní.

Stejně tak se celé trestní řízení bude vždy řídit podle platného a účinného právního řádu v tom daném státě, kde řízení bude probíhat. V rámci EU totiž neexistuje žádné společné evropské trestní právo, a to ani hmotné, ani procesní. Vyšetřování a trestní stíhání tak sice na jednu stranu bude vedeno nadnárodním orgánem v Lucemburku, fakticky však bude i nadále vedeno dle vnitrostátních právních předpisů a vnitrostátními orgány činnými v trestním řízení. A to může být problém, jelikož trestněprávní předpisy se napříč členskými státy EU často velmi liší.

Příkladem takovýchto rozdílů může být třeba institut vazby. Aby bylo možné vzít obviněného do vazby, je třeba podle českého právního řádu splnit řadu poměrně přísných podmínek. V jiných státech se však může stát, že podmínky pro vzetí do vazby mohou být mírnější. Ve svém důsledku to může znamenat, že obviněného v Česku nebude možné vzít do vazby, obviněný v jiné zemi ze stejného trestného činu ovšem může ve vazbě skončit. A takových případů, které vyplývají z různého znění právních předpisů, nalezneme obrovské množství.

Asi největším problémem však zůstává výrazné podfinancování úřadu. Dosavadní rozpočet, který je tomuto orgánu přislíben, zdaleka nepostačuje k řádnému plnění jeho úkolů.

„Podle našich propočtů bychom, s ohledem na počet věcí, které Česká republika generuje a které budou spadat do působnosti EPPO, měli mít něco mezi 8 a 12 evropskými pověřenými žalobci. Rozpočet této instituce je ale výrazně nižší. Vycházím z toho, že bychom měli mít, alespoň podle nařízení, alespoň dva evropské pověřené žalobce, ale upozorňoval jsem na to, že tento počet je naprosto nedostatečný,“ upozornil redakci Pavel Zeman.

S touto kritikou přitom souhlasí i sama Kövesiová, což potvrdila v rozhovoru pro EURACTIV.sk.

Doposud tedy není jasné, kolik bude mít Česká republika pověřených žalobců a na jakých státních zastupitelstvích budou působit.

„Čekám tedy zaprvé na to, až mi úřad EPPO sdělí, kdy bude jmenován evropský žalobce za Českou republiku. A dále je třeba, aby bylo sděleno, kolik evropských pověřených žalobců bude Česká republika mít a jaké přesně budou jejich pracovní podmínky. Teprve poté bude moci být vypsáno výběrové řízení na kandidáty na evropské pověřené žalobce. Ale vše se odvíjí od toho, jaký rozpočet bude mít k dispozici tato instituce, abychom věděli, jaký počet evropských pověřených žalobců nám finanční okolnosti dovolí,“ uvedl Zeman.

„Nezbývá než poznamenat, že Česká republika upozorňovala na to, že rozpočet Úřadu evropského veřejného žalobce je nedostatečný, a je smutné, že u nově vznikající instituce, která má být poměrně dost důležitou institucí v boji proti zločinu, dochází k tomu, že je od samotného počátku ochromena finančním nedostatkem,“ uzavřel.

Vyšetřování a trestní stíhání budou mít na starosti v první řadě evropští pověření žalobci v jednotlivých zemích, přičemž se budou muset i nadále spoléhat na vnitrostátní policejní orgány. Důvodem je, že na evropské úrovni neexistuje žádný nadnárodní vyšetřovací orgán po vzoru americké FBI. Z toho důvodu budou tuto závažnou hospodářskou kriminalitu poškozující nebo ohrožující finanční zájmy EU i nadále vyšetřovat především vnitrostátní policejní orgány, byť pod dozorem evropských pověřených žalobců, respektive stálých komor v Lucemburku.

S tím však vyvstává další problém, a tím je znalost vnitrostátních právních řádů. Pokud má stálá komora dohlížet nad pověřenými žalobci v členských státech či jim dokonce udílet pokyny, je nezbytně nutné, aby taková stála komora znala trestní právo daného členského státu, ve kterém pověřený žalobce vede vyšetřování či trestní stíhání.

Třeba pokud jde o Česko, v Lucemburku bude působit jeden český evropský žalobce, a to s největší pravděpodobností státní zástupce Petr Klement, který dosud působil na Nejvyšším státním zastupitelství v Brně. Klement bude následně přiřazen k některé stálé komoře. Případů v České republice však bude zcela jistě více a budou přiřazovány postupně různým stálým komorám. V těch už však nebude nikdo se znalostí českého právního řádu. Jak bude taková stálá komora vůbec schopná dohlížet na práci českých pověřených žalobců, když nebude mít dostatečnou znalost českého právního řádu? Třeba tato mezera není dosud vyřešena a je třeba počkat, jak se s ní budoucí praxe popasuje.

Nejasnosti se však objevují i v dalších oblastech. Příkladem může být i tzv. stížnost proti usnesení o zahájení trestního stíhání. Tu může v České republice podat ten, proti němuž bylo zahájeno trestní stíhání. Tento institut je v rámci Evropy vcelku raritní a nepočítá s ním ani přijaté evropské nařízení. Takovou stížnost standardně vyřizuje nadřízený státní zástupce, v případě úřadu však bude takovým nadřízeným stálá komora v Lucemburku, která však původní stíhání sama nařídila. Je proto nelogické, aby následně rozhodovala i o samotné stížnosti proti takovému stíhání. Ani tato nejasnost není prozatím vyřešena.

Jakmile bude shromážděn dostatek důkazů, podá evropský pověřený žalobce na pokyn či se souhlasem stálé komory u vnitrostátního soudu obžalobu a následně bude v řízení před soudem dokazovat vinu obžalovaného.

Riziko v tomto ohledu ale leží v tzv. forum shoppingu. Jedná se o nežádoucí praktiku, která spočívá v záměrném předání trestního řízení do jiného státu z důvodu, že v této zemi je buďto vyšší šance na potrestání pachatele, hrozí zde za stejnou trestnou činnost vyšší trestní sazby nebo je zde jednodušší provádět některé vyšetřovací či zajišťovací úkony – jako třeba výše zmíněné vzetí obviněného do vazby.

Stálá komora totiž za určitých okolností může v průběhu vyšetřování rozhodnout o předání případu evropskému pověřenému žalobci v jiném členském státě. Další fáze trestního řízení včetně podání obžaloby pak bude probíhat v této nové zemi za podmínek, které stanoví tamní právní řád. Prozatím však nelze předvídat, jak moc bude tato možnost ze strany úřadu využívána.

Neméně důležitá ale bude i budoucí podoba vztahů mezi úřadem a státy, které se posílené spolupráce neúčastní. Třeba Polsko a Maďarsko jsou jedni z největších příjemců unijních dotací, na jejichž čerpání má úřad také dohlížet. Jejich účast na tomto projektu by tedy jistě byla žádoucí. Dokud se ale k úřadu tyto státy nepřipojí, bude důležité ujasnit si formu spolupráce. Může se totiž stát, že stopy během vyšetřování povedou právě do zemí, které se posílené spolupráce neúčastní.

Úřad si tak bude muset ujasnit postupy, jak opatřit důkazy i v těchto zemích. Pokud se úřadu nepovede navázat s těmito zeměmi dobré vztahy, mohou se státy neúčastnící se projektu potenciálně stát podhoubím evropské finanční kriminality, a to právě z důvodu, že úřad zde nevykonává své pravomoci, a navíc nebude mít vytvořeny dostatečně úzké vazby s tamními vládami a orgány činnými v trestním řízení.

Stejně tak bude důležité ujasnit si budoucí vztahy s unijními agenturami Eurojust a Europol, se kterými budou evropští žalobci dozajista v úzkém kontaktu. Zapomenout se ale nesmí ani na vztahy se státy mimo EU či s mezinárodními organizacemi.

Europoslanci schválili evropského žalobce. Zachrání desítky miliard a posvítí si na dotace

GIUFFRIDA, Fabio. The European Public Prosecutor´s Office: King without kingdom? [online]. Centre for European Policy Studies (CEPS). 2017, no. 3. Dostupné z: https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2017/02/RR2017-03_EPPO.pdf

GŘIVNA, Tomáš. Projekt evropského veřejného žalobce. In: JELÍNEK, Jiří, et al.: Trestní právo Evropské unie. 2. vydání, Praha: Leges, 2019, s. 389-404. ISBN: 978-80-7502-375-9

JELÍNEK, Jiří. Evropský veřejný žalobce v evropském prostoru, Kriminalistika. 2018, vol. 51, no. 1, s. 59-74

JELÍNEK, Jiří. The European Public Prosecutor’s Office as a New Form of Institutional Judicial Cooperation Among EU Member States. Central European Journal of International and Security Studies (CEJISS) [online]. 2018, vol. 12, no. 2, s. 84-99. Dostupné z: http://www.cejiss.org/static/data/uploaded/1534140599526645/Jel%C3%ADnek%20-%20The%20European%20Public%20Prosecutors%20Office.pdf

JOUROVÁ, Věra. The European Public Prosecutor’s Office as a Guardian of the European Taxpayers’ Money. The European Criminal Law Associations´ Forum (EUCRIM). 2016, no. 2, s. 94-99

MITSILEGAS, Valsamis a Fabio GIUFFRIDA. Raising the Bar? Thoughts on the establishment of the European Public Prosecutor´s Office [online]. Centre for European Policy Studies (CEPS). 2017, no. 39. Dostupné z: https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2017/11/PI%202017-39%20Mitsilegas_Giuffrida_0.pdf

TOMÁŠEK, Michal, Vladimír TÝČ et al.: Právo Evropské unie. 1. vydání, Praha: Leges, 2013, 496 s. ISBN: 978-80-87576-53-3