Kohezní politika aneb Jak se EU podílí na rozvoji českých regionů

© Shutterstock

Evropská unie se prostřednictvím regionální politiky podílí na zvyšování životní úrovně napříč evropskými regiony. Jak se tato politika vyvíjela a jak by mohla vypadat v novém programovém období?

1958: vzniká Evropský sociální fond určený na tzv. měkké dotace, např. příspěvky na zvýšení zaměstnanosti

1962: vzniká Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (EAGGF) pro investování do tzv. tvrdých projektů, například do budování infrastruktury

1968: regionální politika má své generální ředitelství

70. léta: po vstupu Velké Británie, Dánska a Irska začíná existovat politika soudržnosti

1975: vzniká Evropský fond pro regionální rozvoj  

1986: regionální politika je legislativně ukotvená v Jednotném evropském aktu; hospodářská a sociální soudržnost se stává jedním z cílů Společenství; zavádí se základní principy politiky soudržnosti: princip koncentrace, programování, partnerství (komplementarity) a doplňkovosti

1988: po jižním rozšíření vznikají strukturální fondy určené k investování do nejchudších a nejméně rozvinutých regionů

1989: vzniká program PHARE, který poskytoval finanční prostředky kandidátským zemím ze střední a východní Evropy, aby byly schopné splnit podmínky stanovené pro vstup do EU.

1993: Maastrichtská smlouva zavádí:

  • Kohezní fond, který financuje státy jako celky, a ne územní jednotky;
  • poradní orgán Výbor regionů fungující jako poradní instituce složená ze zástupců na regionální a místní úrovni
  • tzv. princip subsidiarity, který zajišťuje, aby se zbytečně nepřijímala opatření na unijní úrovni, pokud by bylo účinnější přijmout takové opatření na národní či regionální úrovni

1993: vzniká Finanční nástroj pro orientaci rybolovu, který byl v novém finančním rámci 2014-2020 nahrazen Evropským námořním a rybářským fondem

konec 90. let: finance ve fondech soudržnosti a kohezních fondech se zdvojnásobují

1999: vznikají tzv. předvstupní programy:

  • program ISPA zaměřený na investice v oblasti životního prostředí a transevropských dopravních sítí, jehož úlohu po přistoupení zemí do EU převzal Fond soudržnosti
  • program SAPARD pro rozvoj zemědělství a venkova, který po vstupu zemí nahradil Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond

2000: zveřejňuje se Lisabonská strategie, v níž je patrný důraz na růst, zaměstnanost a inovace; priority se odráží na podobě regionální politiky

2000–2004: fungují předvstupní nástroje za účelem usnadnění přijetí států, které čekají na vstup do EU; státy východního rozšíření včetně ČR navyšují unijní populaci o 20 %, ale HDP pouze o 5 %

2007: do EU vstupuje Bulharsko a Rumunsko

2007: v souvislosti s rozšířením o ekonomicky slabší země se vytváří nový nástroj předvstupní pomoci IPA, který nahrazuje dosavadní finanční nástroje a programy

červen 2010: Evropská rada přijímá novou strategii navazující na končící Lisabonskou strategii

2014–2020: finanční rámec se zaměřuje na splnění cílů strategie Evropa 2020, vyvíjí tlak na udržitelné technologie, inovace, ale také sociální inkluzi a podporuje boj s nezaměstnaností mladých lidí

červen 2018: Komise zveřejňuje návrh pro regionální rozvoj a politiku soudržnosti po roce 2020, přičemž hlavním cílem je modernizace a zjednodušení politiky

2021–2027: nový víceletý finanční rámec operuje s menšími výdaji pro regionální politiku, což je ovlivněno například brexitem, ale také bohatnutím unijních regionů

Regionální politika dnes patří k nejdůležitějším politikám EU. Do této pozice se ale poměrně dlouhou dobu propracovávala. Již od počátku evropské integrace existovaly finanční nástroje a iniciativy Společenství, jako například Evropský sociální fond nebo Evropský zemědělský fond, ale o komplexní politiku se nejednalo.

Důvody vzniku regionální politiky velmi úzce souvisí s budováním společného trhu, tedy s volným pohybem čtyř svobod. Zpočátku přední unijní představitelé doufali v to, že liberalizace sama o sobě pomůže rozvoji chudších regionů. Regiony navíc byly s výjimkou jihoitalského Mezzogiorna v zásadě vyrovnané, a tak se politika soudržnosti realizovala čistě na národní úrovni.

K největšímu přiblížení politiky ke své současné podobě pomohla situace v 70. letech po přistoupení Velké Británie, Irska a Dánska do Společenství. Noví členové s sebou přinesli také nové problémy, neboť jejich ekonomika byla slabší a rozdíly mezi úrovněmi jejich regionů větší. Po rozšíření o jižní státy v roce 1981 bylo jasné, že pouhým zavedením společného trhu Společenství nezajistí rovnoměrný hospodářský růst napříč všemi státy. Do legislativního rámce však politika soudržnosti vstoupila až s přijetím Jednotného evropského aktu v roce 1986 a integrální součástí evropské integrace se pak stala se vstupem Maastrichtské smlouvy v platnost. Impulzem pro zvýšenou aktivitu v rámci této politiky bylo také rozšíření o (často nejen) ekonomicky zaostalé země, kdy došlo k vytvoření nových nástrojů pomoci.

Logika regionální politiky zůstala od přelomu tisíciletí v podstatě stejná a v dnešní době se realizuje skrze několik nástrojů, které se souhrnně nazývají Evropské strukturální a investiční fondy (ESI). Jedná se především o tři hlavní fondy: Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF), Fond soudržnosti (FS) a Evropský sociální fond (ESF). Dále se na rozvoji regionů podílí také Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Regionální politika v současnosti představuje hlavní investiční nástroj EU. V aktuálním finančním rámci 2014-2020 na ni EU vyčlenila 351,8 miliardy eur, což je přibližně třetina unijního rozpočtu. V následujícím finančním rámci 2021-2027 by se podle návrhu Evropské komise měly výdaje navýšit, a sice na 373 miliard eur.

Jako každá politika EU, má i politika soudržnosti svoje cíle a ty jsou nastaveny v souladu s celounijní strategií. V současném rámci 2014 – 2020 Evropská unie podporuje jedenáct tematických cílů.

Zdroj: Evropská komise

Investiční priority pro období 2021-2027 byly oproti současnému stavu sdruženy a upraveny z jedenácti na pět a jsou následující:

  • Inteligentnější Evropa díky inovacím, digitalizaci, ekonomické transformaci a podpoře malých a středních podniků.
  • Zelenější, bezuhlíková Evropa díky provádění Pařížské dohody a investicím do transformace energetiky, obnovitelných zdrojů a boje proti změně klimatu.
  • Propojenější Evropa díky strategickým dopravním a digitálním sítím.
  • Sociálnější Evropa díky provádění evropského pilíře sociálních práv a podpoře kvalitní zaměstnanosti, vzdělávání, dovedností, sociálního začleňování a rovného přístupu ke zdravotní péči.
  • Evropa bližší občanům díky podpoře místně vedených strategií rozvoje a udržitelného rozvoje měst v celé EU.

Investice budou směřovány především k prvním dvěma cílům, na které bude podle návrhu Evropské komise přiděleno až 75 % zdrojů z ERDF.

Nárok na získání financí mají regiony, které:

  • patří mezi tzv. méně rozvinuté regiony s HDP menším než 75 % unijního průměru;
  • se řadí do tzv. tranzitních regionů, jejichž HDP se pohybuje mezi 75 % a 90 % unijního průměru;
  • spadají do regionů, v nichž je podporována přeshraniční spolupráce.

Jelikož je každá členská země jinak administrativně členěná, bylo by velmi obtížné vzájemně porovnávat regiony mezi sebou. EU tedy pro tyto potřeby vytvořila územní statistické jednotky, tzv. regiony označované jako NUTS II. V České republice splňují všechny regiony s výjimkou hlavního města Prahy podmínky pro získání financí z ESI.

Navyšování rozpočtu na příští období se České republiky nedotkne a z unijních peněz by měla čerpat 17,8 miliardy eur (v běžných cenách z roku 2018), což je ve srovnání s předchozím obdobím snížení o 2,7 miliardy eur. Přestože celkově ČR dostane peněz méně, je možné, že některé české regiony by mohly získat více financí díky novým prioritám evropského víceletého rozpočtu.

Podle průzkumu Eurobarometru z dubna 2019 zaměřeného na povědomí občanů EU o regionální politice, Češi ukázali slušnou úroveň znalostí a také vstřícný postoj k politice soudržnosti.

Respondenti z Česka z 75 % slyšeli o projektech spolufinancovaných Evropskou unií a výrazná většina z nich se domnívá, že tato podpora má pozitivní dopady na jejich město či region. Polovina z nich pak pocítila dopady rozvojových projektů ve svých každodenních životech.

O přeshraniční spolupráci státy příliš povědomí nemají, nicméně Česká republika je v této znalosti v první trojce států – 52 % Čechů ví o možnosti spolupráce mezi regiony.

Téměř všechny státy včetně ČR se shodují na tom, že EU by měla investovat do všech regionů, a nejen do těch chudších, což by uvítalo například Bulharsko nebo Portugalsko. Češi se také drželi unijního průměru v otázce, kam směřovat investice v rámci regionální politiky. Většina (68 %) respondentů by investovala do regionů s vysokou nezaměstnaností, dále by investice směřovala do odlehlých venkovských či horských oblastí anebo do zanedbaných městských částí.

Sektorově by Češi nejvíce investovali do školství, zdravotnictví, infrastruktury a těsně v závěsu také do životního prostředí – tyto možnosti zaznamenaly přes 90 % odpovědí. Právě do infrastruktury a obecně dopravy šlo v České republice v současném finančním rámci nejvíce peněz. Častou odpovědí byla také podpora malých a středních podniků, inovace, výzkum, ale také obnovitelná a čistá energie. Každá z těchto reakcí si získala alespoň 70 % respondentů.

Vzhledem k tomu, že tyto možnosti v zásadě spadají do dvou finančně nejperspektivnějších cílů dalšího finančního rámce, mohli by Češi i v budoucnu ocenit rozdělení financí z fondů do jednotlivých projektů.

Z hlediska úrovně, ze které by se mělo o politice soudržnosti rozhodovat, mají Češi jasno: celkem 87 % z nich by o ní rozhodovalo na domácí úrovni. Nejvíce respondentů preferovalo úroveň místní (39 %), dále s podobným podílem odpovědí krajskou a na unijní úroveň by tyto pravomoci delegovalo pouhých 7 % českých respondentů.

Dnes probíhá příprava projektů na bázi spolupráce mezi Evropskou unií (zejména Komisí) a členským státem, který si v souladu s obecnými zásadami stanovenými Evropskou komisí vytvoří vlastní strategii a uvede seznam operačních programů, které hodlá realizovat. Po schválení těchto tzv. národních strategických rámců Evropskou komisí musí opět členské státy zajistit výběr, provádění, kontrolu a hodnocení jednotlivých projektů. Konkrétně v České republice je za tuto řídící funkci zodpovědné Ministerstvo pro místní rozvoj.

Regionální politika, a zejména její financování, vzbuzuje rozepře napříč politickým spektrem. Podle Petra Mooze, který působí na půdě generálního ředitelství pro rozpočet EU, Česká republika přistupuje k evropským financím zajímavým způsobem a vztah k fondům se od našeho vstupu po současnost proměnil. Hlavní motivací pro vstup do EU v roce 2004 podle Mooze nebyly unijní peníze, ale snaha přiblížit se demokratické západní Evropě. V současné době však můžeme pozorovat trend opačný, a sice že dotace jsou často považovány za jednu z mála výhod našeho členství v EU. S tím také souvisí strach o ztrátu tzv. čisté pozice České republiky, tedy pozici, v níž odvádíme do unijního rozpočtu méně peněz, než z ní obdržíme.

Před ztrátou čisté pozice varoval již od našeho vstupu do EU například bývalý prezident Václav Klaus, který předpovídal České republice ztrátu této pozice již na raná léta našeho členství. Data pro rok 2018 však ukazují, že ČR získala z unijního rozpočtu o 45,3 miliardy korun více, než do něj odvedla. Také do následujícího finančního rámce zůstane toto „saldo“ ve prospěch České republiky, a to i navzdory brexitu, bohatnutí ČR a snaze Bruselu přesouvat finance do chudších regionů.

Větší potíž pro Českou republiku představuje snížení míry spolufinancování projektů ze strany EU. Analytik think-tanku EUROPEUM Vít Havelka je však přesvědčen o tom, že Česká republika má výhodu právě v tom, že se nachází napůl mezi státy vyžadující silnou politiku soudržnosti a zároveň zeměmi, které mají zájem o rozpočet zaměřený na podporu digitalizace, výzkumu a inovací. „Z tohoto hlediska je ČR dle mého názoru v poměrně komfortní pozici. V rámci kohezní politiky neztratí tolik finančních prostředků, jak by napovídaly čistě ekonomické ukazatele, a zároveň dostane čas na přechod k post-koheznímu období, ve kterém se bude muset zaměřit především na celoevropské programy typu Horizont 2020,“ uzavírá expert.

Objem finančních prostředků proudících do českých regionů však není největší potíží, máme totiž především zásadní problémy s jejich čerpáním, jak tvrdí například europoslanec Evropské lidové strany Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL). Podle europoslance „neumíme peníze čerpat včas, v předepsané míře a chybí systémové a dlouhodobé vize.“ Za vzniklý problém si podle Zdechovského můžeme sami, neboť Česká republika má nastavit pravidla, která zajistí smysluplné využití unijních peněz. O vysoké administrativní náročnosti vedoucí k podprůměrnému čerpání České republiky hovoří také analytik Czech Fund Lukáš Kovanda. „Důvodem je poměrně vysoká administrativní náročnost procesu čerpání, obava příslušných úředníků z nařčení z trestné činnosti, a tím pádem i značná opatrnost. V neposlední řadě je to nedostatečná připravenost financovatelných projektů. Česko tak bude zřejmě opět dočerpávat na poslední chvíli jako na konci minulého programového období, především v roce 2015,“ uvedl Kovanda.

V názorovém spektru se však objevují i názory, že „čerpání je v současné době naprosto standardní a dobré,“ jak se nechal slyšet místopředseda rozpočtového výboru PS PČR Jan Volný (ODS). Místopředseda k tématu také dodal, že pravidla čerpání dotací určuje Evropská unie a z tohoto hlediska Česká republika mnoho nenadělá. Během rozhovoru se také mimo jiné dotkl citlivého a důležitého tématu, a sice kdo a na co by měl mít možnost finance čerpat.

Právě o tom, kam by dotace měly směřovat, se mezi politiky a odborníky vedou rozsáhlé diskuze. Analytik BH Securities Štěpán Křeček upozorňuje na přílišné čerpání na měkké programy, což jsou například semináře, rekvalifikace nebo školení. „Místo toho bychom za evropské peníze měli budovat důležité projekty dopravní a informační infrastruktury, které posunou naši zemi směrem k budoucnosti,“ uvedl. Také předseda vlády ČR Andrej Babiš (ANO) by nejraději finance uplatnil k výstavbě nových silnic a dálnic. 

S osobou Andreje Babiše je také ze značné části spojeno negativní vnímání evropských fondů českými odborníky i veřejností, a to nejen v souvislosti s dotacemi pro holding Agrofert. Kontroverze kolem Agrofertu a střetu zájmů totiž poukazují na širší problém, a sice na roli dotací v soukromém podnikání. Jan Skopeček (ODS) vysvětluje, proč jsou podle něj dotace do soukromého podnikání špatné: „Představte si obyčejného pekaře, který se každý den snaží kvalitou a nízkou cenou nalákat co nejvíce zákazníků. Každý den tvrdě pracuje, podstupuje podnikatelské riziko. Novou pec na chleba si pořídí teprve, až na ni vydělá a poté, co zaplatí náklady na suroviny, zaměstnance, daně, atd. A z jeho zaplacených daní pak úředníci v EU nebo na národní úrovni vyplatí dotaci jeho konkurentovi, třeba pravě na novou pekařskou pec. O tržním prostředí a férové konkurenci se pak vůbec nedá mluvit. Dotace Penamu Andreje Babiše na výrobu toustového chleba je jenom špičkou ledovce a absurdního dotačního socialismu.“

Právě premiér Babiš ovšem v úterý 5. listopadu uspořádal summit skupiny Přátel koheze, jehož se zúčastnilo 10 zemí především jižního křídla EU. Státy přemýšlejí podobně a mají společný cíl zachování dostatečného objemu prostředků pro politiku soudržnosti. Podle předsedy pirátské strany Ivana Bartoše však vedení takového summitu osobou Andreje Babiše v žádném případě není přípustné kvůli jeho střetu zájmů. „Bylo by více než žádoucí, aby Andreji Babišovi bylo znemožněno účastnit se jednání Evropské rady, neboť by se tak podílel na vytváření dotační politiky, ze které by sám měl prostřednictvím Agrofertu prospěch,“ uvedl Bartoš.

Zdeněk Semorád, náměstek pro řízení Sekce evropských a národních programů MMR, se ve své praxi setkává se stížnostmi, že dotace křiví trh, nicméně po nich podnikatelé sáhnou spíš než po jiných finančních nástrojích, jako jsou například zvýhodněné úvěry. „Dotace pro podnikatele až na výjimky jsou poměrně problematické. Upřednostnil bych pro ně spíše finanční nástroje a dotace ponechal na veřejnou infrastrukturu,“ navrhl Zdeněk Semorád.

Podle Evropské komise a její zprávy o stavu hospodářství by Česká republika měla více investovat do výzkumu a inovací, jelikož postrádá inovativní podniky a propojení mezi školami a podniky. Investiční prioritou je také nízkouhlíková a zelenější Evropa, přičemž ČR by mohla více dotací směrovat k renovacím budov, výměnám starých kotlů v domácnostech, likvidaci černých skládek a vytváření zelené infrastruktury ve městech. Velmi problematickým bodem se jeví také již zmiňovaná infrastruktura, kdy nedosahujeme ani průměru EU a je třeba dobudovat kilometry silnic a dálnic. Česká republika se však při výstavbě infrastruktury opírala o fondy EU v předchozím období, nyní je proto podle Komise čas, aby se o tuto oblast začala starat sama.

Budoucnost regionální politiky nyní záleží z velké části na schválení víceletého finančního rámce 2021 – 2027, které je zatím ve fázi jednání s cílem dosáhnout dohody do konce letošního roku.