Úspěšnost unijních sankcí je sporná, o pokrytectví ale není pochyb

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodnovat s názorem redakce EurActiv.cz

© Shutterstock

Evropská unie využívá politiku sankcí velmi často. Dokonce tak často, že aktivnější jsou v tomto ohledu pouze Spojené státy. Kvantita ale nestačí, důležitější je efektivita a jejich spravedlivé uvalování. A zde se ukazuje pokrytectví evropských států.

Historie sankční politiky EU sahá do 80. let minulého století. Kvůli sovětské invazi do Afghánistánu se státy Společenství tehdy rozhodly, že vedle sankci ze strany OSN půjdou ještě vlastní cestou. Definitivní zelenou nezávislé sankční politice EU pak dala Maastrichtská smlouva a vznik Společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

Od té doby se zdá, že se s unijními sankcemi roztrhl pytel. To nemusí být nic špatného. Ale jen za předpokladu jejich efektivity a spravedlivého uvalování.

Důvodů pro uvalení sankcí může být více. V první řadě jde o vývoj a šíření zbraní hromadného ničení (Írán, Severní Korea), ohrožení teritoriální integrity států (Rusko), ohrožení míru a bezpečnosti (Al-Káida, ISIL, Talibán) nebo o porušování lidských práv a svobod (Bělorusko, Čína, Venezuela) či zneužívání státních prostředků (Viktor Janukovič). Novinkou je i možnost uvalení sankcí v reakci na kybernetické útoky.

Sankce tak nemusí být namířeny jen proti celým státům a jejich vládám, ale i proti jednotlivým skupinám a fyzickým či právnickým osobám. Právě tyto cílené sankce v posledních dvou dekádách drtivě převažují.

Důvodem je, že plošné sankce v minulosti poškozovaly civilní obyvatelstvo a způsobovaly humanitární krize. Sankce zacílené na konkrétní osoby nebo firmy přitom poškozují jen určitý okruh předem vybraných lidí. Výjimkou jsou v současné době Severní Korea a Sýrie, vůči kterým jsou uvaleny sankce plošně.

Ministrům došla trpělivost. Za kyberútoky mohou zmrazit účty a zakázat vstup do EU

Kybernetické útoky jsou čím dál větší problém a EU přemýšlí, jak se bránit. Jednou z možností je nově i uvalení sankcí na fyzické a právnické osoby. Kromě zmrazení majetku je možný i zákaz vstupu do EU.

EU a USA sankcemi nešetří

V současné době má EU uvalených 43 sankčních mechanismů, které cílí na 33 států nebo jejich občany. Nejčastěji se jedná o zákaz vydávání víz a zmrazení majetku, investic a bankovních účtů na území EU. Poměrně využívaná jsou i zbraňová embarga zakazující vývoz zbraní nebo technologií dvojího užití (technologie, které je možno užít jak k mírovým, tak k vojenským účelům, pozn. red.).

Méně časté jsou ekonomické sankce spočívající většinou v zákazu provádění bankovních transakcí, poskytování úvěrů a investic či v zákazu exportu určitých produktů a technologií.

Třeba v případě Ruska se jedná mimo jiné o zákaz unijního vývozu technologií a služeb, které mohou být využívány v ruském ropném průmyslu k vytváření Arktických, hlubokovodních nebo břidlicových zásob ropy. Na druhou stranu jsou sankce nastaveny tak, aby neomezily ruský vývoz ropy a plynu do EU.

Nejméně využívaná jsou letová a plavební omezení, pod kterými si můžeme představit třeba bezletovou zónu nebo zákaz zakotvení v přístavech.

Další možností jsou i tzv. neformální sankční mechanismy spočívající v přerušení či omezení diplomatických styků a oficiálních návštěv. Stejně tak je možno sáhnout k přerušení bilaterálních jednání, pozastavení poskytování rozvojové pomoci a úvěrů nebo opuštění tzv. preferenčního přístupu na evropské trhy.

Pokud jde o podíl EU na celosvětové autonomní sankční politice (tedy mimo sankce ze strany OSN), v letech 1980 až 2014 uvalovala Unie 36 % globálních sankcí, sankce ze strany USA pak činily 36,9 %. Z toho vyplývá, že jen tyto dva celky se na celosvětové nezávislé sankční politice podílely téměř ze tří čtvrtin.

Důležité je v tomto ohledu zmínit, že pro uvalení sankcí je vždy potřeba nalézt mezi členskými státy jednomyslnou shodu.

Na návrh Vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku tak činí ministři v Radě EU, popřípadě hlavy států a předsedové vlád na unijním summitu. Druhým krokem je rozhodování o konkrétní podobě sankce, k čemuž stačí kvalifikovaná většina.

Uvalení sankcí tak nemá v kompetenci ani Komise, ani Parlament, ale národní vlády.

Co brzdí EU? Ať o zahraničních věcech rozhoduje většina, navrhují čeští europoslanci

EU nyní v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky rozhoduje ve většině případů jednomyslně. To znamená, že všechny státy se musí shodnout na jednom kroku. Podle některých českých europoslanců ale taková praxe brání v tom, aby se EU stala globálním hráčem.

Asi největší diskuze otevírá otázka efektivity sankční politiky. Vzhledem k tomu, že většina z nich cílí na jednotlivce nebo společnosti, jejich primárním cílem není oslabit ekonomiku státu jako takovou. Hlavním motivem je oslabit konkrétní ekonomické subjekty či ekonomické odvětví a tím vytvořit tlak na vládu, aby změnila svou politiku.

Pokrytectví členských států

Pravdou ale je, že sankční politika je v tomto ohledu spíše neúčinná. Výraznější změna vládní politiky totiž v reakci na sankce přijde jen málokdy.

Výjimku můžeme spatřovat v případě Íránu, který se po několika letech odhodlal k ústupkům. Americké odstoupení od jaderné dohody však může mít opět opačný účinek. Jistou změnu k lepšímu pak můžeme pozorovat i v případě Zimbabwe a Myanmaru.

Na druhou stranu se státy jako Sýrie, Libye, Demokratická republika Kongo, Súdán, Jižní Súdán, Severní Korea nebo Rusko uvalené sankce, zdá se, příliš nepohnuly. Tato číslo do jisté míry odpovídají studii zaměřené na úspěšnost sankcí uvalených OSN, která se pohybuje kolem 25 %.

Obhájci aktivní sankční politiky ale mají jiný názor. Úspěšnost sankcí se podle nich neměří jen tím, jestli daný stát změní svou politiku, ale i tím, jestli sankční mechanismus zabránil zhoršení situace.

Tak třeba v případě Rusko-ukrajinského konfliktu odborníci odhadují, že sankce Kreml odradily od uznání území separatistů jakožto nezávislého státu či od expanze dál na západ Ukrajiny. I přes nedodržování Minských dohod je tak podle některých úspěšnost sankcí poměrně velká. A nejde jen o Rusko. V případě Íránu prý sankce výrazně pozdržely jaderný program a v případě teroristických skupin pomohly zastavit nebo omezit jejich financování.

Efektivitu sankcí je tedy velice těžké posoudit. Co ale posoudit jde je jejich spravedlivé a konzistentní uvalování. A zde se ukazuje největší slabost nejen EU.

Například důvodem sankcí uvalených na Severní Koreu je především její nukleární program. Na druhou stranu reakce na podobné praktiky Indie či Pákistánu byly mnohem mírnější. A problémem je i otázka lidských práv. Ta byla jednou z příčin sankcí proti Íránu, avšak Saudská Arábie, která je na tom s jejich porušováním mnohem hůře, cílem sankcí není.

Další nerovný přístup můžeme pozorovat v případě Běloruska a Vietnamu. Obě země měly v minulosti určitá obchodní privilegia na unijních trzích. Bělorusku ale byla v roce 2007 tato privilegia odejmuta kvůli narušování nezávislosti odborových svazů. Ve Vietnamu přitom žádné svobodné odborové svazy v té době ani neexistovaly.

EU uvalila sankce na Turecko kvůli průzkumným vrtům. Nezákonné činnosti u Kypru však nemusí zabránit

Ministři zahraničí členských států se včera shodli na uvalení cílených opatření proti Turecko za vrtnou činnost v kyperských vodách. Nejenže bylo na žádost Turecka jejich oznámení odloženo, podle zahraničních zdrojů jsou sankce spíše symbolické. Samo Turecko sankce zkritizovalo.