Sankce EU: Účinná zbraň nebo prázdné gesto?

Prezident Běloruska Alexandr Lukašenko a prezident Ruska Vladimir Putin © EPA

Co spojuje Rusko, Turecko, Venezuelu a Severní Koreu? Evropská unie vůči nim uplatňuje sankce, které alespoň oficiálně patří mezi důležitý pilíř unijní zahraniční a bezpečnostní politiky. Jaký dopad ale ve skutečnosti mají?

V souvislosti s cestou šéfa unijní diplomacie Josepa Borrella do Moskvy se nabízí podívat se blíže na jeden z nástrojů společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU – sankce. Unie v současné době sankce uplatňuje kromě Ruska také vůči desítkám dalších zemí, subjektů, skupin nebo jednotlivců po celém světě. Patří sem například zákaz vývozu zbraní do Středoafrické republiky, zmrazení majetku pro osoby zapojené do terorismu nebo zákaz cestování na území EU pro Turky zapletené do průzkumných vrtů ve Středomoří.

Vysoký představitel EU Borrell se chce v Moskvě setkat s Navalným

Šéf unijní diplomacie Josep Borrell dnes přicestuje do Moskvy, aby prozkoumal ochotu Kremlu ke spolupráci, upozornila agentura AFP. Cesta nebyla zrušena, přestože ruské vedení nevyslyšelo žádosti o osvobození opozičního politika Alexeje Navalného. Borrell se chce s Navalným setkat.

Hlavním úkolem sankcí je „chránit hodnoty, základní zájmy a bezpečnost EU; zachovávat mír; upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva; a předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost.“ Zkrátka jde o snahu EU donutit světové aktéry chovat se podle určitých pravidel.

Podle analytika Asociace pro mezinárodní otázky Pavla Havlíčka můžou mít sankce různé roviny. „Zaprvé jde o rovinu symbolickou a diplomatickou – jasné vyjádření nesouhlasu s určitým chováním či politikou státu či nestátního aktéra. Pokud jsou osobní povahy, nesou s sebou i fyzické následky typu zákazu vstupu na území či finanční implikace jako obstavení účtu či majetku v EU,“ vysvětlil Havlíček.

Stejně tak mají dle jeho slov roli politickou a ekonomickou, když například zabraňují vývozu zbraní do zemí konfliktu či dalšího vybavení a technologií, u kterých hrozí zneužití. Jiné typy sankcí mohou být spojeny s mezinárodními trhy nebo bankovnictvím.

Co se týká efektivity tohoto nástroje, podle Havlíčka se liší i podle samotného aktéra a jeho schopnosti vzdorovat vnějšímu tlaku. „Například v případě Íránu (alespoň z počátku) samotná pohrůžka sankcí vedla ke změně politiky státu vůči pokračování jaderného programu, oproti tomu u Ruska se změna politiky a ukončení agrese vůči jeho sousedům nepodařilo,“ doplnil.

Jak upozornil publicista Jiří Leschtina ve svém komentáři pro iRozhlas.cz, problém s úvahami o smysluplnosti sankcí spočívá v tom, že měřit jejich dopad dost dobře nejde. „Je možné ho jenom po delší době odhadnout,“ napsal Leschtina.

Nekonečný ruský příběh

Už od roku 2014 Evropská unie uplatňuje a obnovuje hospodářské sankce vůči ruskému režimu, a to kvůli jeho roli v destabilizaci situace na Ukrajině, v rozpoutání konfliktu na Donbase a za anexi poloostrova Krym. Mezi opatření patří zákaz udělování víz pro desítky osob, zákaz nákupu či prodeje dluhopisů největších ruských bank, zbraňové embargo nebo zákaz dovozu zboží z Krymu a Sevastopolu.

Otázkou samozřejmě je, zda byly a jsou tyto sankce účinné, respektive jestli mají zamýšlený dopad. Podle Pavla Havlíčka bylo Rusko překvapené z jednotnosti evropských států, což ho mohlo odradit například od okupace další části ukrajinského území.

„Na druhou stranu, když Západ ani při otevřené agresi vůči ukrajinským lodím v Kerčském průlivu sankce nezavedl, (ne)vyslal tím vedení v Kremlu jistý signál. Pro mnohé spíše signál slabosti a paralýzy evropského rozhodovacího procesu v této věci,“ podotkl analytik.

Ukrajina není jediným důvodem uvalení sankcí. V říjnu loňského roku dopadla restriktivní opatření za údajnou otravu ruského opozičníka Alexeje Navalného na několik spolupracovníků ruského prezidenta Vladimira Putina. Lidé zařazení na seznam mají zakázáno cestovat do EU a úřady zmrazily jejich majetek na území Unie. Moskva v reakci na to rozšířila seznam představitelů členských zemí EU, kterým zakázala vstup do Ruska.

Rusko zakázalo vstup na své území dalším představitelům zemí EU jako odveta za unijní sankce

Rusko dnes oznámilo reciproční rozšíření seznamu představitelů členských zemí Evropské unie, kterým zakázalo vstup na ruské území v odvetě za unijní sankce, přijaté po otravě ruského opozičního politika Alexeje Navalného.

I v předchozích případech Rusko na evropská restriktivní opatření reagovalo těmi svými, což nabízí otázku, zde není přístup EU kontraproduktivní. „Sankce bych za kontraproduktivní nepovažoval, naopak se staly integrální součástí evropského postoje vůči Rusku a situaci ve východní Evropě, a to přímo jedním z jejích základních pilířů. Jakkoli jistě existuje prostor pro jejich zesílení či efektivnější vymáhání mezi evropskými členskými zeměmi,“ podělil se o svůj pohled Havlíček.

Sankce vůči Bělorusku mají své limity

Častým cílem unijních sankcí je i ruský soused a blízký partner, Bělorusko. Jak připomněl Pavel Havlíček, v běloruském případě si EU sankční režim, zejména vůči jednotlivcům, v uplynulých 20 letech několikrát vyzkoušela. „A pocítila také jeho limity. Ty byly spojeny zejména s problematikou potrestání elit a vedení země, přičemž EU nechtěla cílit na běloruské občany prostřednictvím systémových opatření, jako je tomu v případě Ruska,“ vysvětlil analytik AMO.

Své dopady sankce nicméně měly. „Předchozí cílené sankce vůči (Alexandru) Lukašenkovi a dalším prominentům jeho režimu nakonec donutily diktátora propustit v roce 2016 politické vězně. Ale je také nesporné, že poté, co Evropská unie sankce zrušila, Lukašenko zase bez skrupulí začal utahovat šrouby,“ popsal vývoj Jiří Leschtina.

Nový rozměr dodaly vztahu EU-Bělorusko letní prezidentské volby a následné potlačování demonstrací. I když by se zdálo logické, že se EU na nových sankcích kvůli chování běloruského režimu shodne rychle, opak byl pravdou, a celý proces se zpomalil. Limity rozhodování na základě konsensu ukázala neochota Kypru podpořit sankce proti Bělorusku, pokud se stejně nebude postupovat také vůči Turecku.

Od srpna minulého roku EU podle Havlíčka potrestala ve třech kolech několik desítek vysokých představitelů Lukašenkova režimu, ale také některé byznysové subjekty a opory běloruského státu. „Právě k poslednímu ji vyzývala také běloruská opozice, která si je dobře vědoma, že ekonomická situace a udržitelnost do budoucna může pro běloruský režim představovat klíčový problém,“ doplnil Havlíček.

Podle okolí běloruské opoziční lídryně Svjatlany Cichanouské chystá EU na únor nebo březen další kolo sankcí. I když je podle Havlíčka pro jejich zpřísnění prostor, například skrze zahrnutí širšího okruhu elit okolo Lukašenka, s největší pravděpodobností by takový krok k pádu režimu ani tak nevedl.

Velvyslanci zemí EU se shodli na rozšíření běloruských sankcí, Cichanouská mezitím převzala Sacharovovu cenu

Zástupci unijních zemí se dnes shodli na rozšíření běloruského sankčního seznamu o prvních sedm institucí či firem. Dnes také převzala v Evropském parlamentu Sacharovovu cenu za svobodu myšlení Svjatlana Cichanouská, jedna z vůdkyň běloruské opozice. EU by podle ní měla odvážněji podporovat boj za demokracii a lidská práva v Bělorusku.

„Na druhou stranu, kdyby Západ například naprosto přestal odebírat běloruské produkty, zejména z ropy a zemního plynu, běloruskou ekonomiku by to dále zasáhlo. Jak ale vidíme, k tomu ani v Německu (viz. Nord Stream 2), tak ani v jiných evropských zemích není v současné chvíli dostatečně silná politická vůle,“ upozornil Havlíček.

Magnitského zákon: verze Evropa

Velké téma pro Evropskou unii představuje ochrana lidských práv. Podle europoslance Jiřího Pospíšila (TOP 09, EPP) se konkrétně Evropský parlament snaží jít svou jednoznačnou obhajobou lidských práv všude ve světě příkladem, když schvaluje pravidelně lidskoprávní rezoluce.

Právě rezoluce však mají spíše symbolický význam. K posílení vlivu EU by nicméně mohl pomoct v prosinci schválený unijní „globální sankční režim v případě porušování lidských práv“, přezdívaný „evropský Magnitského zákon“, k jehož urychlené implementaci europoslanci nedávno vyzvali. Tento režim by „umožnil cílené sankce proti jednotlivcům, státním či nestátním aktérům a dalším subjektům zodpovědným nebo spoluzodpovědným za vážné porušování lidských práv ve světě.“

Nový sankční režim umožní Unii trestat porušování lidských práv jednodušeji

Ministři zahraničí na jednání v Bruselu schválili vznik nového sankčního režimu, který umožní Unii zmrazit majetek či zakázat vstup na své území lidem odpovědným za prohřešky proti lidským právům.

Pavel Havlíček má za to, že i když v nástroji chybí například prvek boje s korupcí a praním špinavých peněz či možnost přímého zapojení občanské společnosti, které má původní americká předloha, jeho vznik znamená jasný posun v možnosti EU reagovat na různé situace po celém světě.

„Jeho urychlené spuštění v případě dvou výše zmíněných států, tedy Běloruska i Ruské federace, jak k tomu vyzval Evropský parlament, by jistě dávalo dobrý smysl, protože obě země splňují veškeré nutné kolonky pro jeho nasazení. V obou případech dochází k masovému porušování lidských práv a demokratických norem stejně jako pravidel mezinárodního práva,“ nechal se slyšet analytik.

Až praktická implementace a ověření skutečné funkčnosti by podle Havlíčka mohly pomoci tento nový nástroj dále zdokonalit a případně také otevřít diskuzi o jeho rozšíření. „Ověřit se musí také ochota členských států k aplikaci tohoto nového nástroje, kde stále nepanuje princip kvalifikované většiny, ale jednomyslnosti,“ uzavřel odborník na Rusko a politiku Východního partnerství.

O změně hlasování z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu v některých součástech zahraniční politiky EU, například při vysílání společných civilních misí, se debatuje už dlouho. Žádná zásadní změna se však zatím nechystá.