Nový migrační pakt: Komise chce do řešení zapojit všechny státy

Uprchlíci a migranti na řeckém ostrově Lesbos © EPA

Evropská komise dnes zveřejnila nový Evropský pakt o migraci a azylu, soubor návrhů, kterými chce reformovat unijní migrační a azylovou politiku. Obávané kvóty se nevrací, státy se však budou muset zapojit do řešení.

„Evropská komise dnes navrhuje nový Pakt o migraci a azylu, který pokrývá všechny různé elementy nutné pro komplexní evropské řešení migrace. Stanovuje zdokonalené a rychlejší procedury v rámci azylového a migračního systému. Zároveň přináší rovnováhu ve spravedlivém sdílení odpovědnosti a solidarity. Právě to je klíčové pro obnovení důvěry mezi členskými státy a důvěry v kapacity Evropské unie migraci zvládnout,“ uvádí svůj nový návrh unijní exekutiva.

Před sebou má úkol všech úkolů – přesvědčit o svém návrhu Evropský parlament a především státy. Migrační a hlavně azylová politika zůstávají vzhledem ke své citlivosti a k fungování EU především v rukou členských zemí, které mají rozdílné zájmy a postoje. Úkolem Unie je tak koordinovat a nalézt zlatou střední cestu, jak pomoct zemím na své vnější hranici, které volají po solidaritě od ostatních, a zároveň do řešení zapojit státy uvnitř kontinentu vytvořením přijatelných společných pravidel.

Eurokomisařka pro vnitřní věci Ylva Johanssonová proto vedla v uplynulých měsících diskuse ve všech členských státech, aby bylo možné v konečném návrhu reflektovat jejich pozice. Komise nicméně uznává, že žádné řešení neuspokojí všechny ve všech aspektech. Redukce diskuse o migraci na povinné přerozdělování žadatelů o azyl na základě „kvót“, které řada zemí včetně Visegrádské čtyřky odmítala, dosud vystavovala stopku jakémukoliv pokroku.

Ohlédnutí zpět: Proč ČR v roce 2015 odmítla uprchlické kvóty a stálo to za to?

Některé členské státy EU vracejí na stůl otázku nechvalně proslulých mechanismů na přerozdělování žadatelů o azyl, které Česko dlouhodobě odmítá. Z čeho tento český postoj vychází? Nabízíme ohlédnutí za událostmi roku 2015.

Po migrační krizi z let 2015 a 2016 dosud nepřišlo dlouhodobé řešení, společný systém neexistuje. „Evropská unie musí opustit ad-hoc řešení a vytvořit předvídatelný a spolehlivý systém zvládání migrace,“ uvědomuje si Komise. Ani dohoda EU-Turecko z roku 2016 neměla být dlouhodobým řešením, narazila navíc na mnoho svých limitů.

Na stůl se proto i ve světle současné krize na řeckém ostrově Lesbos dostává nový Pakt o migraci a azylu, který má podle Komise přinést „nový start“ migrační politiky EU.

„Moria [zničený uprchlický tábor na Lesbu, pozn. red.] nám připomíná, že čas nám došel a nemůžeme nadále žít v ,rozestavěném domě‘. Musíme společně podpořit jednotnou evropskou migrační politiku. Pakt nám přináší chybějící dílky skládačky, což je komplexní přístup k migraci. Každý členský stát nezažívá migraci stejným způsobem, a všechny různé výzvy, kterým čelí, musíme identifikovat a reagovat na ně,“ prohlásil Margaritis Schinas, eurokomisař pro podporu evropského způsobu života.

Klíčový pilíř návrhu Evropské komise zahrnuje zavedení efektivnějších a rychlejších procedur, konkrétně jednotných procedur na hranicích. Ty by přinesly systematické předvstupní kontroly (včetně otisků prstů a registrace v databázi Eurodac) všech lidí překračujících vnější hranice EU, kteří nemají povolení nebo se vylodili v rámci záchranných misí.

Po kontrole („screeningu“) přijde na řadu další procedura, a to podle toho, do jaké kategorie bude daný člověk spadat. V rámci toho se má také rychle rozhodnout, jestli se člověk musí navrátit do země, ze které přišel. Větší roli mají sehrávat unijní agentury, zlepšit se má digitální infrastruktura. Systém návratové politiky se má sjednotit, aby byla unijní pravidla důvěryhodnější. Součástí má být efektivnější právní rámec, větší role Frontexu a nový orgán „unijního koordinátora pro návraty“ se zástupci ze zemí napříč EU.

Komise chce k migraci přistupovat více strategicky, lépe plánovat a dávat pozor na to, aby byly unijní i národní migrační politiky kompatibilní. Uznává, že současný přístup nefunguje. Správa vnějších hranic se má zlepšit, což pomohou zajistit jednotky Frontexu.

Jablkem sváru mezi zeměmi je stále sdílení odpovědnosti. Komise navrhuje nový přístup ke spravedlivému sdílení odpovědnost a solidarity. Pro členské státy bude závazné zapojit se do řešení a pomáhat si navzájem. Exekutiva přichází se systémem „flexibilního zapojení“ či „efektivní solidarity“, kdy se státy mohou podílet více způsoby podle svého uvážení – skrze relokaci žadatelů o azyl ze zemí prvního vstupu na své území (dotovanou z rozpočtu EU), zajištěním návratu nelegitimních žadatelů (na vlastní náklady) nebo různými typy operativní podpory.

Nový systém je založen na spolupráci a flexibilní formě podpory, která začíná na dobrovolné bázi. V krizových situacích a tlaku na některé členské státy bude zapojení vyžadováno důrazněji, neměly by však nastat situace, kdy budou země povinně muset relokovat uprchlíky. Komise uvádí, že státy si vždy budou moci vybrat mezi relokací a zajištěním návratu. Zároveň však zavádí dodatečná pravidla pro to, co se musí stát, pokud státy své úkoly nedokáží v daném časovém limitu splnit. Členský stát bude mít na repatriaci osm měsíců (ve výjimečných případech čtyři), po této lhůtě by musel nelegitimního migranta převzít sám, a nadále se pokoušet o jeho návrat.

EU chce také změnit své vztahy se třetími zeměmi. Ty mají být šité na míru a vzájemně výhodné, a pomoct vyřešit společné výzvy, jako je například pašování migrantů. Komise chce také jednotný přístup EU k readmisním dohodám s těmito zeměmi.

Migrace však není pouze nelegální, Komise chce zapracovat také na politice legální migrace a integrace migrantů.

Česká republika dlouhodobě odmítá jakékoliv povinné přijímání žadatelů o azyl, což ještě před zveřejněním návrhu zopakoval místopředseda vlády a ministr vnitra Jan Hamáček.

První reakce na pakt samotný přišla od české státní tajemnice pro evropské záležitosti, Mileny Hrdinkové. „Navržené řešení nestojí na povinných kvótách přerozdělování migrantů, posiluje procedury na vnějších hranicích a cílí na zefektivnění návratů nelegálních migrantů, což vítáme. Podpora států na vnější hranici EU zásadně přispěje k ochraně nás všech, je správné, aby se na systému podíleli všichni. Pro další vyjednávání ale musíme analyzovat navržené mechanismy a jejich dopad na ČR,“ napsala ve středu (23. září) na Twitteru.

Předseda vlády Andrej Babiš už ale tak optimistický nebyl a pakt podle ČTK ve čtvrtek ráno (24. září) odmítl. Komise se podle něj málo soustředí na boj s pašeráky a nepochopila, že řešení nelegální migrace je zastavení ilegálních migrantů na vnějších hranicích. Odmítl také možnost podílet se místo přerozdělování žadatelů o azyl na repatriaci nelegitimních migrantů, jeho odůvodnění však naráží na chybnou interpretaci toho, co Evropská komise navrhuje. „Už podstata je nesmyslná, protože když my nebudeme přijímat migranty, tak je nemůžeme vracet,“ řekl. Česko by nevracelo migranty ze svého území, ale zajistilo repatriaci odmítnutých už na vnější hranici EU.

Babiš svá slova po jednání (24. září) s předsedkyní Komise Ursulou von der Leyenovou zmírnil. „Pozitivní je, že tam nejsou ty kvóty, to je pro nás velice důležité. Stejně jako možnost jednotlivých členských států, aby solidárně podpořily (země v nouzi), ale aby si vybraly jak,“ uvedl podle ČTK premiér v Bruselu.

Pokud jde o komplexnější reakci na předložený pakt, vláda a parlament v současné době hodnotí návrhy a rámcová pozice nutná pro další vyjednávání na evropské úrovni by měla být schválena na konci listopadu.

Už teď je však podle zdroje blízkého přípravě pozice jasné, že Česko podpoří záměr Komise posílit vnější hranice Unie, urychlit návraty nelegitimních žadatelů a rozšířit spolupráci se třetími zeměmi. Češi oceňují důraz na povinný prvotní „screening“ a urychlení dalších migračních a azylových procedur, a jsou připraveni diskutovat o potenciální externalizaci tohoto procesu mimo území EU.

Co se týká solidarity s nejvíce zasaženými státy, Česko nemění svůj postoj a stále odmítá jakékoliv povinné přerozdělování žadatelů o azyl nebo nelegálních migrantů. Podporuje pomoc jinou cestou, například finanční nebo expertní. Stále však není jasné, jestli by se ČR chtěla zapojit do navržené alternativy k přerozdělování – zajištění repatriací nelegitimních žadatelů zpět do země původu.

Tomáš Zdechovský, europoslanec (KDU-ČSL, EPP)

Pojďme se o novém migračním návrhu Komise bavit konstruktivně. Postavme migrační systém především na rychlém prověření migrantů, zda mají nárok na udělení azylu a nepředstavují bezpečnostní riziko. Toto rozhodnutí musí padnout v rozsahu dnů. Vraťme obratem ty, kdo na azyl právo nemají, už z prvního států, kde o azyl zažádali, do své země původu. Věřím, že spolupráce s těmito zeměmi na základě cukru a biče, kterou Komise představuje, je dobrý základ pro funkční návratovou politiku. Na členských státech pak nechejme rozhodnutí, komu z těch, kdo prošli prověrkou na vnější hranici poskytnout azyl na svém území. Pět let trvající blokace migrační politiky v Bruselu i v praxi jen dokazuje, že jinudy cesta ani nikdy nepovede. Následná systematická integrace těchto uprchlíků do nové reality v zemi azylu je pak základem skutečné pomoci těm, kdo ji nejvíce potřebují. Nezapomínejme, že i v České republice máme řadu takovýchto úspěšně integrovaných rodin.


Martin Hančl, bývalý pracovník Ministerstva vnitra ČR a poradce europoslance Pavla Svobody

Nové návrhy EK v oblasti migrace a azylu jsou příležitostí si uvědomit, že přístup států V4, které redukovaly migrační krizi na krizi ochrany hranic, byl chybný. Migrační krize byla krizí evropských azylových systémů.

Podle EK je dnes poměr mezi počtem příchozích a počtem žádostí o azyl vyšší než v roce 2015. Pokud se chceme nadcházející diskuse skutečně efektivně účastnit, musíme tento stav, který vychází z reality vnější námořní hranice a platných předpisů mezinárodního humanitárního práva, reflektovat úplně stejně jako téma ochrany vnějších hranic.


Vít Novotný, odborník na migraci a seniorní analytik v Martensově centru v Bruselu

Migrantům na ostrově Lesbos se musí dostat lepšího zacházení, aniž by nutně byli převáženi na pevninu. Zdá se, že řecká vláda s podporou Evropské komise na takovém řešení už pracují. Sirotci a nemocní by podle mého měli být přemístěni do jiných zemí EU, Visegrádskou skupinu nevyjímaje.

Česká diplomacie, která už čtyři roky při diskusích o uprchlictví mluví o flexibilní solidaritě s jihoevropskými státy, však zatím odmítala tuto pružnost zhmotnit do konkrétního mechanismu v rámci Unie.

Nadcházející Pakt o migraci a azylu jí k tomu dá příležitost. Doufejme také, že v rámci Paktu se najde shoda na tom, že za vnější hranice zemí EU jsou de facto zodpovědné všechny členské státy, ať už je to v Řecku či v Lotyšsku. (více zde)


Markéta Votoupalová, výzkumnice VŠE se zaměřením na mezinárodní migraci, Schengen nebo azylovou politiku

Za nejslabší stránku návrhu považuji sdílení zodpovědnosti v oblasti uprchlictví, naopak oceňuji snahu o nastavení jasných a efektivních pravidel přijímání a návratů migrantů a snahu o posilování vztahů se třetími zeměmi, ačkoli zde vidím přílišný důraz na bezpečnostní aspekt a pomíjení lidskoprávního rozměru. Oceňuji rovněž pasáže o pomoci dětem a zranitelným skupinám, schengenském prostoru a legální migraci.

Zřejmě nejkontroverznější  je pasáž paktu o uprchlictví a sdílení zodpovědnosti. V současné konstelaci politických sil v EU se od paktu bohužel nedalo očekávat více. Podle mého se jedná o nutný kompromis, který na jednu stranu staví na konceptu solidarity, ale na druhé ji naplňuje natolik širokým spektrem aktivit s jasným zaměřením na bezpečnostní aspekt migrace a uprchlictví, že se nabízí otázka, zda solidarita mezi členskými státy nevylučuje (nebo minimálně neohrožuje) solidaritu vůči uprchlíkům (nebo šířeji migrantům) samotným. Je jasné, že Komise musí uspokojit jak nároky států na okraji EU, tak požadavky skeptických států V4, přesto je za mě těžko přijatelný důraz na utilitární rozměr celé problematiky – s uprchlíky se nadále zachází jako se zbožím – od doby paktu s Tureckem se tedy příliš nezměnilo. Princip možné náhrady přijímání žadatelů o azyl za vyřízení návratu neúspěšných žadatelů považuji téměř za kupčení (jakkoli rozumím, že úspěšnost návratové politiky je nízká a je potřeba ji řešit). Očekával se také důraz na posílení ochrany hranic, který je v souladu s dosavadním vývojem.


Šárka Antošová, specialistka na migraci hnutí Amnesty International

Dle Amnesty International klade nový Pakt o migraci a azylu důraz na „zvyšování zdí a plotů“ spíše než na pomoc a solidaritu s těmi, kteří prchají před pronásledováním a nebezpečím.

Ačkoli počet uprchlíků ve světě roste, jsou čísla příchodů do Evropy na svém historickém minimu (1 mil. v roce 2015, 373 tis. v roce 2016, 185 tis. v roce 2017, 141 tis. v roce 2018, 123 tis. v roce 2019, letos zatím pouze 55 tisíc). Přesto je v novém Paktu o migraci a azylu kladen důraz zejména na to, jak udržet lidi na útěku co nejvíce mimo evropské území a zrychlit a zefektivnit návratovou politiku.

Řízení o mezinárodní ochraně mají probíhat efektivněji a rychleji, nově přímo na hranicích, což s sebou však nese celou řadu rizik a otázek. Na příkladu Řecka však vidíme, že navracení neúspěšných žadatelů není vždy snadné a pak končí v přeplněných táborech.

Pakt staví na zadržování lidí, jejich co nejrychlejších návratech a předpokládá další spolupráci se zeměmi, kde dochází k závažnému porušování práv těchto lidí.

Spolupráce s tranzitními zeměmi jako je Turecko či Libye je hodnocena pozitivně, jelikož přinesla významné snížení nově počtů příchozích, již ale není brán zřetel a vyhodnocován její dopad na migranty a uprchlíky, se kterými je zejména v Libyi zacházeno velmi krutě a nehumánně (mučení, sexuální zneužívání, nucená práce, neomezená detence atp.).

Amnesty dlouhodobě apeluje na navýšení legálních a bezpečných cest pro lidi na útěku. Pakt zmiňuje důležitost jejich rozšíření, bohužel však nedostatečně (např. přesídlení 29 500 uprchlíků během dvou let je zoufale málo a neodpovídá reálné potřebě. 

Pakt nepřinese žádné zlepšení pro lidi zadržované v táborech na řeckých ostrovech či v Libyi a jeho přínos k podpoře států, které nesou největší zátěž vysokého počtu příchozích, je též sporný.

Pozitivně hodnotím zavedení nezávislého monitorovacího mechanismu na vnějších hranicích a také pokyny pro státy EU, aby zastavily kriminalizaci solidarity vůči lidem pomáhajícím migrantům a uprchlíkům v rámci humanitární pomoci.


Reakce dalších států EU najdete ve speciálním vydání The Capitals ze 24. září.