EU a vnější bezpečnost: Obrana, diplomacie a role Unie ve světě

Cvičení EU Battlegroup ve Španělsku, květen 2017 © EPA

Pro státy Evropské unie je výhodné využívat společnou platformu ke spolupráci v otázkách vnější bezpečnosti. Na jaké oblasti se EU zaměřuje? A co plánuje do budoucna?

Cílem zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie je umožnit svým členským zemím, aby na mezinárodní scéně měly větší váhu, než kdyby působily samostatně. Usiluje především o zachování míru, podporuje mezinárodní bezpečnost a také prosazuje demokracii, právní stát a dodržování lidských práv a svobod po celém světě.

O hlavním směřování v zahraničněpolitických a bezpečnostních otázkách rozhoduje na EU úrovni Evropská rada, kterou tvoří její stálý předseda, lídři členských zemí (prezidenti či premiéři), předseda Evropské komise, a v tomto případě také Vysoký představitel EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

Konkrétnější otázky společné vnější bezpečnosti pak řeší ministři členských zemích v Radě EU (Radě ministrů), konkrétně v její formaci nazvané Rada pro zahraniční věci (FAC). Rada EU má k dispozici také tzv. Politický a bezpečnostní výbor (PSC nebo COPS), který sleduje mezinárodní situaci, poskytuje stanoviska a kromě dalšího také vykonává strategické vedení operací krizového řízení. Tzv. vojenský výbor (EUMC) je poradním orgánem pro vojenské záležitosti, který je složen z náčelníků generálních štábů ozbrojených sil členských států EU. Tzv. Výbor pro civilní aspekty krizového řízení (CivCom) zajišťuje vytváření nevojenských jednotek k řešení krizí a konfliktů.

Tomáš Weiss: Geopolitická Komise? Na zahraniční politiku EU kvůli krizi nebude čas

Snahy změnit pracně budovanou zahraniční politiku EU vůči Číně nebo Rusku se nevyplácí, říká v rozhovoru pro EURACTIV.cz expert na EU Tomáš Weiss. Evropská komise je podle něj při řešení řady problémů nucena balancovat na hraně svých pravomocí.

Již zmíněný Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku „zajišťuje politickou viditelnost a jednotný hlas Evropské unie v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jeho úkolem je přispívat k formulování, přípravě a provádění rozhodnutí a vést jménem Rady EU politický dialog se třetími stranami.“ Zároveň je místopředsedou Evropské komise.

Co se týká role EU jako bezpečnostního aktéra ve světě, součástí tzv. Globální strategie EU (pro zahraniční a bezpečnostní politiku, EUGS) z roku 2016 jsou plány na zlepšení efektivity obrany a bezpečnosti v rámci EU a jejích členských států, ochrany civilistů, spolupráce obranných složek zemí nebo zvládání krizí. Klíčovou roli hraje v této strategii koncept tzv. strategické autonomie – snaha EU jednat v obranných a bezpečnostních otázkách více samostatně a nezávisle. Evropský parlament ve svém hodnocení bezpečnostní politiky z roku 2020 vyzval k tomu, aby se Globální strategie přepracovala s ohledem na nové bezpečnostní výzvy.

Globální ambice EU dokazuje také účast jejích zástupců na summitech G7 – fóra nejvyspělejších zemí, které řeší různé otázky nejvyššího významu. Co se týká přímo „zachování celosvětového míru a bezpečnosti ve světě“, EU v těchto oblastech spolupracuje s OSN z pozice „rozšířeného pozorovatele“.

Pro více informací o jednotlivých oblastech klikněte na nadpisy níže. Policy brief vznikl ve spolupráci s pražskou kanceláří Hanns-Seidel-Stiftung.

Základy zahraniční a bezpečnostní spolupráce

Společná zahraniční a bezpečnostní politika EU (SZBP) prošla podstatným vývojem. Oficiálně se spustila v roce 1993 se vznikem Evropské unie, základy její současné podoby pak přinesla Lisabonská reformní smlouva z roku 2009. Politika se ovšem vyvíjí dál.

K dosažení svých cílů EU přijímá společné postoje, společné strategie (např. vůči Rusku) a realizuje společné akce (např. výcvikové mise v zahraničí). Stejně tak společně uzavírá mezinárodní dohody, vydává deklarace a udržuje kontakty se zeměmi mimo EU.

Sankce

V rámci společného postoje může Unie zavést sankce proti představitelům nedemokratických režimů. Unie v současné době sankce uplatňuje kromě Ruska také vůči desítkám dalších zemí, subjektů, skupin nebo jednotlivců po celém světě. Patří sem například zákaz vývozu zbraní do Středoafrické republiky, zmrazení majetku pro osoby zapojené do terorismu nebo zákaz cestování na území EU pro Turky zapletené do průzkumných vrtů ve Středomoří.

Hlavním úkolem sankcí je „chránit hodnoty, základní zájmy a bezpečnost EU; zachovávat mír; upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva; a předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost.“ Zkrátka jde o snahu EU donutit světové aktéry chovat se podle určitých pravidel.

K posílení vlivu EU konkrétně v otázce lidských práv má pomoct v prosinci 2020 schválený unijní globální sankční režim v případě porušování lidských práv, přezdívaný „evropský Magnitského zákon“. Tento režim umožňuje EU uvalovat cílené sankce proti jednotlivcům, státním či nestátním aktérům a dalším subjektům zodpovědným nebo spoluzodpovědným za vážné porušování lidských práv ve světě. Unie ho poprvé využila proti Rusku v únoru 2021.

Bezpečnost v zahraničí

Evropská unie využívá také další společné aktivity, aby pomohla zajistit bezpečnosti ve svém okolí. Ve svém bližším či vzdálenějším okolí pomáhá s demokratickou transformací, s ekonomickým rozvojem nebo s ochranou lidských práv.

Unie přispívá k míru a řešení konfliktů v rámci diplomatického vyjednávání, příkladem může být dohoda o íránském jaderném programu z roku 2015. Jako mediátor působí například také v dialogu mezi Srbskem a Kosovem.

V Evropě i v zahraničí poskytuje EU pomoc zemím a skupinám obyvatel, které čelí závažným katastrofám a humanitárním krizím. Prostřednictvím svého mechanismu civilní ochrany hraje EU spolu s řadou dalších evropských zemí klíčovou úlohu při koordinaci reakce na krize v Evropě i ve světě. 

EU se zapojuje také do různých mezinárodních aktivit zaměřených na boj proti terorismu a nešíření zbraní a odzbrojení. Unijní civilní a vojenské mise jsou shrnuty v následující kapitole o SBOP.

Evropská služba pro vnější činnost

„Centrem evropské diplomacie“, které asistuje vysokému představiteli při jeho aktivitách, je Evropská služba pro vnější činnost (EEAS). Tento diplomatický sbor koordinuje generální tajemník a skládá se ze speciálních zástupců EU (EUSRs), kteří jsou rozmístěni po různých světových regionech. Služba zároveň spolupracuje s diplomatickými složkami jednotlivých členských států EU, Radou EU a Evropskou komisí. Uvnitř tohoto orgánu se pak nachází řada specializovaných generálních ředitelství pro různé oblasti.

Změna jednomyslného hlasování

Jednou z charakteristik Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU je také nutnost jednomyslného hlasování všech zemí. V první polovině roku 2021 se několikrát ukázalo, jak může veto jednoho státu „nabourat“ jednotnou pozici EU k důležitým zahraničněpolitickým otázkám.

O změně hlasování z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu v některých součástech zahraniční politiky EU, například při vysílání společných civilních misí či v otázkách sankcí a lidských práv, se debatuje už dlouho. Žádná zásadní změna se však zatím nechystá.

Česká republika si podle ministerstva zahraničních věcí zachovává v této otázce zdrženlivý přístup. „Jednomyslnost a schopnost nalezení konsenzu v SZBP vnímá ČR jako základ její koherence a zároveň síly navenek. ČR není přesvědčena, že by častější uplatnění metody QMV (kvalifikovaná většina) mělo přínos pro akceschopnost a věrohodnost EU ve vnějších vztazích,“ uvedlo ministerstvo. ČR místo toho navrhuje například zefektivnění metod unijního diplomatického aparátu.

Základy společné obrany

Společná bezpečnostní a obranná politika EU (SBOP) vznikla v roce 1999, nicméně tak, jak ji známe dnes, byla ustanovena v rámci Lisabonské smlouvy z roku 2009. Politika jako taková je součástí SZBP. Impulsem k jejímu vzniku byl nedostatek nástrojů, kterými EU disponovala k řešení nejrůznějších konfliktů a bezpečnostních krizí, jakou byl například rozpad Jugoslávie a následné války. Cílem této politiky, jak stanovuje samotná Smlouva o EU, je zajistit Unii „operativní schopnost, která se opírá o civilní a vojenské prostředky.“ Tyto prostředky mohou být následně použity pro mise vedené mimo území Unie s vidinou udržení míru, předcházení konfliktům a posílení mezinárodní bezpečnosti.

Rozhodování v rámci této politiky připadá na Evropskou radu a Radu EU, a uskutečňuje se na návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci či z podnětu některého členského státu. Pro přijetí návrhu musí být dosaženo jednomyslnosti (s výjimkou Evropské obranné agentury, kde je QMV). SBOP je, jak je pro EU zvykem, založena na multilateralismu, a tak je v jejím uplatňování kladen důraz na spolupráci s dalšími mezinárodními bezpečnostními organizacemi, jako jsou například Severoatlantická aliance (NATO), Africká unie, skupina G5 Sahel a podobně. 

Co se týká strategických materiálů, účelem tzv. Strategického kompasu bude nastínit priority v oblasti bezpečnosti a obrany Unie do roku 2030. Jeho schválení se očekává během roku 2022 a má díky němu dojít ke větší konsolidaci na cestě k obranné unii EU.

K posílení efektivity SBOP byla také vydána v roce 2020 Strategie bezpečnostní unie 2020–2025. Jejím cílem je také zajistit větší propojení mezi vnější a vnitřní bezpečností a současně vytvořit zastřešující rámec pro doposud vydané dílčí strategie bezpečnostní politiky EU.

Evropská obranná agentura

Evropská obranná agentura (EDA) byla založena v roce 2004. Jejím cílem je pomáhat členským státům (26 zemím EU s výjimkou Dánska) rozvíjet jejich vojenské zdroje. Funguje jako platforma pro jejich spolupráci, vytváří nové iniciativy a navrhuje možnosti, jak zlepšovat obranyschopnost členských zemí. Kromě toho členským státům, které mají zájem, pomáhá s rozvojem společné obranyschopnosti.

Co se týká konkrétních aktivit, EDA pracuje na harmonizaci požadavků na operační schopnosti, provádí výzkum a inovace v oblasti vývoje technologických demonstrátorů, a poskytuje odbornou přípravu a praktický výcvik na podporu operací v rámci SBOP. „Agentura se rovněž věnuje posilování pozice evropského obranného průmyslu a funguje jako zprostředkovatel a platforma mezi zástupci vojenských složek a zainteresovaných stran jednotlivých členských zemi a tvůrci politik EU s dopadem na otázky obrany.“

V roce 2020 se jejím ředitelem na tři roky stal Čech Jiří Šedivý.

PESCO

Dohoda na zřízení Stálé strukturované spolupráce (PESCO) má zajistit užší spolupráci právě v otázkách obrany a bezpečnosti. První shoda na ustanovení spolupráce padla v roce 2016, společně s PESCO byl tehdy představen koordinovaný každoroční přezkum v oblasti obrany (CARD) – další důležitá složka SBOP. V roce 2017 se na PESCO dohodlo dvacet tři členských států a k prvnímu setkání ministrů obrany došlo následně v roce 2018. Díky této spolupráci došlo k rychlejšímu schválení a realizaci sedmnácti společných projektů a také ustanovení dlouhodobého plánu, včetně vyhodnocení plnění závazků jednotlivých členských zemí. Na podzim roku 2018 také Rada EU schválila dalších sedmnáct projektů k realizaci.

Česko je v rámci PESCO jednou z aktivnějších zemí. Účastní se osmi projektů a u několika dalších vystupuje jako pozorovatel. Konkrétně se jednalo například o projekt tzv. vojenského Schengenu, tedy zjednodušení přepravy vojenské techniky uvnitř EU, či Střediska pro výcvikové mise EU.

V současnosti se na PESCO podílí dvacet pět členských států, spolupracujících v menších skupinách na celkem čtyřiceti šesti projektech. Nejnovější výroční zpráva však ukazuje, že mnoho z těchto projektů je buďto stále v plenkách, nebo výrazně „pokulhává“ za svým plánem plnění. Za mnohými z projektů je jako důvod zpoždění uvedena pandemie Covidu-19. Nicméně i tam, kde převládají jiné důvody, argumentují někteří představitelé EU tím, že celá spolupráce je ve fázi vývoje, a tak jsou jisté odluky od původního plánu pochopitelné.

Jedním z takto „nefunkčních“ projektů je dle zprávy například dlouho očekávaný EUFOR EUROCROC. Tento projekt má připravit společnou infrastrukturu a celkové logistické zajištění pro budoucí pozemní kontingent, který má čítat na 60 tisíc vojáků. Naopak jako velice zdařilý se ukazuje projekt CRRT (Cyber Rapid Response Teams and Mutual Assistance in Cyber Security) vedený Litvou, který má zajistit lepší celkovou odolnost Unie proti kybernetickým hrozbám a útokům. Zároveň v rámci PESCO dochází k diskuzi, zda ke spolupráci nepřizvat i státy mimo Unii.

Battlegroups

EU Battlegroups, neboli síly rychlé reakce, vznikly v roce 1999 po summitu EU v Helsinkách. Doposud nebyly nikdy použity, a to především kvůli neochotě členských států nasazovat své vojáky do těchto skupin. Důvodem je jak náročné schvalování jejich nasazení v jednotlivých členských zemích, tak velká finanční zátěž s tím spojená. V roce 2021 se nicméně z některých zemí začaly ozývat výzvy, aby byl tento projekt „resuscitován“.

Evropský obranný fond a další financování

Evropský obranný fond (EDF) byl zřízen v červnu 2019 na návrh Komise. Fond má členským státům umožňovat, aby si z něj mohly půjčovat, ale zároveň do něj i přispívaly, přičemž peníze z něj budou následně využity na financování obranných programů. Pro udělení grantu na některý z projektů je třeba, aby se na něm podílely nejméně tři členské státy. Samotný fond se skládá ze dvou částí, výzkumné a vývojové, a celkově je jeho cílem efektivnější nakládání s evropskými výdaji na obranu. Přestože na důležitosti zřízení EDF a jeho financování panovala shoda, tak výdaje na něj ve víceletém finančním rozpočtu byly v konečném kompromisu sníženy o téměř 40 % (ze 13 miliard euro na necelých 8).

Unie má ale také další způsoby financování. Evropský mírový nástroj je mimorozpočtový fond o výši přibližně 5 miliard eur na období 2021–2027. Cíle nástroje jsou podobné jako u celé SBOP, pouze více zaměřené právě na mírovou stránku politiky. Jde tedy především o předcházení konfliktům, ochranu míru a posilování mezinárodní stability a bezpečnosti. Novinkou v rámci nástroje je možnost Unie používat v hostitelských zemích podpůrných opatření. Těmi mohou být například dodávky vojenského a obranného vybavení či infrastruktury. 

Zahraniční mise a operace

Od roku 2003, kdy Unie s pořádáním misí a operací začala, jich bylo v rámci SBOP realizováno více než třicet, a to na třech různých kontinentech. Mezi prvními byly mise v Bosně a Hercegovině či vojenská operace v Severní Makedonii.

Mise jsou realizovány na základě požadavku na asistenci ze strany partnerského státu, či na základě rezoluce Rady bezpečnosti OSN. Ke schválení mise je třeba jednomyslný souhlas všech členských států skrze hlasování v Radě EU. V současné době probíhá sedmnáct misí, přičemž jedenáct z nich je vojenských a zbylých šest jsou civilní operace.

V českém kontextu byla v poslední době nejdůležitější zahraniční misí ta, jež byla vypravena do Mali (EUTM). Od června 2020 totiž tuto misi vedl po dobu šesti měsíců český brigádní generál František Ridzák. Byla to první spojenecká mise, kterou dostala pod palec právě česká armáda. Cílů, které měla mise naplnit, bylo několik. Jednalo se především o pomoc při budování a výcviku malijské armády, která bojuje proti islámským radikálům. Zároveň měla mise zajistit poradenství malijským orgánům v souvislosti s reformou ozbrojených sil. Dle mluvčí generálního štábu Magdalény Dvořákové byla mise ze strany českých vojáků úspěšně splněna, a to i navzdory pandemii covidu-19 a státnímu převratu. Konkrétně došlo pod českým vedením například ke změně výcviku malijských vojáků či k rozsáhlé rekonstrukci poddůstojnické školy v Banankoro.

EU realizuje také různé další typy misí a operací. Význam řeckého slova „irini“ je mír, a přesně to má operace IRINI (EUNAVFOR MED IRINI) zajišťovat. Konkrétně má dohlížet nad prosazováním zbrojního embarga vůči Libyi. Rozhodnutí o zahájení operace přijala Rada EU v březnu 2020. Prakticky jde o kontrolu takových plavidel u libyjského pobřeží, u kterých je podezření, že převáží vojenský materiál. Původně měla operace trvat rok, její konec byl tedy plánován na březen 2021, nicméně nakonec byla prodloužena až do března roku 2023. Tato operace do jisté míry nahradila ne příliš nepovedenou operaci SOPHIA.

Pohledy na budoucnost obranné politiky

Přední zemí stavící se proti výraznější spolupráci v rámci obrany EU bylo tradičně Spojené království. S jeho odchodem se tak otevřely pro zbylé členy v SBOP nové možnosti. Pro hlubší integraci se staví například Německo či Francie. Představitelé těchto dvou zemí se domnívají, že EU by měla být schopná se bránit svými vlastními prostředky a nespoléhat pouze na Severoatlantickou alianci, která sdružuje mnohem širší okruh zemí. Česko se vyjádřilo tak, že podporuje jak silnější spolupráci mezi EU a NATO, tak evropské obranné projekty, kterých se aktivně účastní. Obecně panuje mezi členskými státy motivace pro větší společné zapojení do řešení otázek obrany a bezpečnosti, což se ukázalo například právě při vzniku PESCO. Pod iniciativu se nepodepsaly pouze tři státy, a to Dánsko, Malta a Velká Británie. Následná reálná efektivita stálé strukturované spolupráce a jejích projektů je však už věc jiná.