Dana Drábová: Za optimální nastavení energetického sektoru by se měla dávat „Nobelovka“

Zdroj: Archív Dany Drábové

V rozhovoru pro EurActiv mluví šéfka úřadu pro jadernou bezpečnost Dana Drábová o tom, jak by měl ČEZ postupovat při výstavbě nových bloků Temelína. „Dobrá smlouva je základ optimalizace finančních a obchodních rizik,“ říká. „Nakonec je všechno v lidech, řádně fungovat to může ve velmi různém uspořádání,“ uvádí ke vztahům energetických firem a státu.

  • Finská elektrárna Olkiluoto nabrala již tříleté zpoždění a náklady vyskočily ze tří na 5,3 miliardy eur. Prodlužování a prodražování výstavby jaderných bloků bylo pravidlem i v minulosti. Jak by se měl ČEZ pojistit, aby nedopadl při dostavbě Temelína stejně jako Finové (kteří jsou mimochodem – na rozdíl od Čechů – známí nízkou mírou korupce)?

Zpoždění a nárůst nákladů na Olkiluotu se celkem daly očekávat. Staví se tam vůbec první reaktor EPR na světě a v průběhu výstavby se všichni učí, projekt se ještě ladí. Ti, kdo mají zkušenosti s výstavbou velkých technologických celků, se nediví. Vědí, že „první daného typu“ má vždycky potíže a je dražší než ty další. Uvidíme, jak si EPR povede ve Francii a Číně, kde jsou další bloky rozestavěny. Ve Finsku spíš překvapovala velmi sebevědomá vyjádření dodavatele v průběhu tendru a v začátcích výstavby. Finský investor je asi nejvíce rozčarován zpožděním, protože měl a má nějaký obchodní plán a závazky na dodávky elektřiny do sítě. Má však podle všeho velmi dobře ošetřenou smlouvu s dodavatelem, takže prodražení výstavby si dodavatel musí pokrýt, a, pokud vím, ve smlouvě jsou i poměrně tvrdá sankční opatření za zpoždění. Klíčovým poučením pro ČEZ by mělo být právě tohle. Dobrá smlouva je základ optimalizace finančních a obchodních rizik.

  • Ekologové dlouhodobě kritizují, že elektřina z jaderných elektráren je mnohem dražší, než se ve skutečnosti uvádí. Jednak jde o vysoké náklady na výstavbu zařízení, ale neméně důležité je, že stát z velké části ručí za případné náklady na odstraňování havárií. Jinými slovy, ČEZ se nemusí v plné míře pojišťovat proti tomuto riziku. Je to pravda? 

Existuje celá řada studií, které analyzují náklady na vyrobenou kilowatthodinu v různých typech elektráren. Studie, která chce být alespoň trochu objektivní, se nemůže vyhnout hodnocení celého životního cyklu elektrárny a musí započítat i takzvané externality, alespoň ty vyčíslitelné. Podíváme-li se na výsledky, vidíme, že kilowatthodina na výstupu z jaderné elektrárny je zhruba stejně drahá jako kilowatthodina z elektrárny spalující fosilní paliva. Vysoké počáteční investiční náklady (ovlivňované mimo jiné i požadavky na zajištění bezpečnosti) jsou totiž kompenzovány nízkými náklady provozními včetně nákladů na palivo.

Jednou z položek, která se odrazí v ceně „jaderné“ elektřiny, bezesporu jsou náklady na krytí odpovědnosti za jaderné škody, tedy škody způsobené třetím osobám v důsledků případné jaderné havárie. V různých státech je pro různé obory lidské činnosti odpovědnost za škody stanovena různě. Odpovědnost může být omezená nebo neomezená, ale sama o sobě nezaručuje odškodnění postižených. Pojištění je vždy omezeno částkou a věcně; pro sjednanou částku pak představuje roční náklad pro pojištěnce. Odpovědnost provozovatele může být garantovaná státem nad určitou částku a opět jen do určité částky. V případě neschopnosti odpovědné osoby plnit své závazky přebírá garanci za odškodnění poškozených stát. Odpovědnost může rovněž být v určitém intervalu zajištěna státem, sdružením podniků apod., a to buď přímým vyčleněním prostředků, nebo závazkem společné účasti na odškodnění.

Ve zvláštních případech, kdy potenciální vzniklé škody mohou dosahovat výjimečných hodnot a/nebo hrozí vznik škody ve více státech, se odpovědnost za škody a její pojištění upravuje mezinárodními dohodami či úmluvami. Jednou z těchto oblastí je jaderná energetika. V ČR se k ní stejně jako v jiných aspektech přistupuje obdobně jako v jiných zemích, kde se provozují jaderné elektrárny, ČR má legislativně vyhovující uspořádání občanskoprávní odpovědnosti za jaderné škody v souladu s tzv. Vídeňskou úmluvou, byť nastavené limity jsou stále v porovnání s některými zeměmi relativně nízké.

  • Znamená to, že ČEZ je vůči českému státu ve výhodnějším postavení, než většina zahraničních energetických společností ke svým zemím?

To vůbec ne, je řada zemí, které mají limity podobné nebo nižší. Navíc samotná výše limitu elektrárenskou společnost nezvýhodňuje, mluvíme o plnění po případné vážné havárii, jejíž pravděpodobnost je v porovnání s jinými riziky extrémně malá. A náklady na požadované pojištění si provozovatel prostě započte do ceny elektřiny, jedná se maximálně o jednotky procent, což mi nepřipadá v porovnání s jinými vlivy na cenu kilowatthodiny příliš významné.

  • Dejme tomu, že by byl ČEZ firmou plně v rukou soukromých vlastníků a stát by odmítl jakýmkoliv způsobem (viz například zmíněné záruky) podpořit dostavbu Temelína. Myslíte, že by se soukromí majitelé rozhodli pro dostavbu Temelína? Lze vůbec realizovat výstavbu jaderných bloků zcela bez podpory státu?

Je pravda, že pro soukromé investory není jaderná energetika kvůli vysokým počátečním nákladům a dlouhé době jejich návratnosti dvakrát atraktivní. Většinou to zatím dopadá tak, že stát se ve své energetické politice rozhodne, že chce mít jádro jako součást energetického mixu a snaží se pak investorům urovnat cestu pobídkami, garancemi úvěrů a podobně. Přímé financování státem je v Evropě málo pravděpodobnou variantou i kvůli legislativě EU. Přesto vidíme, sice zatím trochu rozpačitý nicméně pomalu se oživující, zájem elektrárenských společností jádro stavět.

Právní úprava odpovědnosti za jaderné škody je stejná pro společnost čistě soukromou i společnost vlastněnou či spoluvlastněnou státem, obě ručí do výše stanovené zákonem a musí se pojistit na částku v zákoně uvedenou.

  • Jaké může Státní úřad pro jadernou bezpečnost klást (a jaké klade) podmínky třem zájemcům o dostavbu Temelína? Ptáte se kromě bezpečnosti provozu například také na posílení sítí nebo výstavbu hlubinného úložiště? Jsou podle Vás pravomoci úřadu dostatečné nebo by se měly rozšířit?

SÚJB může (kromě několika výjimek) klást požadavky pouze na toho, kdo žádá o povolení činnosti taxativně uvedené v Atomovém zákoně nebo již držitelem takového povolení je. Pokud se bude Temelín 3 a 4 stavět, oprávněně lze předpokládat, že stavebníkem a žadatelem o naše povolení bude ČEZ a k němu tedy budou směřovat veškeré naše požadavky. Stavebník je pak musí odpovídajícím způsobem uplatnit v jednáních s uchazeči o dodávku. Jen tak se vyhne případným problémům v licenčním řízení. Přímý kontakt s uchazeči bude z naší strany probíhat pouze v omezené míře formou konzultací k vyjasnění konkrétního smyslu a možností naplnění našich požadavků. Vždy budeme požadovat účast odpovědného zástupce stavebníka.

SÚJB hájí veřejný zájem spočívající v zajištění dostatečné ochrany lidí a životního prostředí před možnými škodlivými účinky ionizujícího záření tam, kde se zdroje záření využívají. Vymáháme a garantujeme odpovídající úroveň jaderné bezpečnosti, ochrany před zářením, nakládání a radioaktivními odpady, havarijní připravenosti, fyzické ochrany jaderných materiálů apod. To všechno jsou technické nástroje k zajištění výše uvedeného veřejného zájmu. Naše pravomoci pokládám za dostatečné, jinou otázkou může být dostatečnost finančních zdrojů a lidských kapacit pro jejich odpovídajíc uplatnění.

Za konečné zneškodnění radioaktivních odpadů zodpovídá stát a otázka jejich hlubinného úložiště souvisí s výstavbou nových jaderných bloků jen nepřímo. Pokud se nezmění státní koncepce nakládání s radioaktivními odpady a vyhořelým jaderným palivem, nebude otázka hlubinného úložiště předmětem licenčního procesu výstavby nových jaderných bloků.

Vyvedení výkonu a výstavba přenosových a distribučních sítí do naší pravomoci nespadá a ani by neměla.

  • V jakých fázích a jak konkrétně můžete zasahovat do výběrového řízení a následné výstavby?

Výstavba a spouštění jaderné elektrárny a s tím spojené posuzování bezpečnosti je mnohastupňový  a dlouhodobý proces. Řídí se právním řádem ČR, do něhož byly převzaty i příslušné mezinárodní úmluvy. Základními právními normami, které upravují schvalovací proces pro jaderná zařízení, jsou zákon 183/2006 Sb. (Stavební zákon) a zákon 18/1997 Sb. (Atomový zákon). Celý proces však podléhá požadavkům dalších důležitých zákonů.

Z hlediska stavebního zákona je vydání čtyř zásadních rozhodnutí pro veškeré stavby s jaderným zařízením, tj. územního rozhodnutí, stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí (trvalý provoz) a rozhodnutí o vyřazení z provozu v kompetenci k tomu určeného stavebního úřadu. Dotýká-li se řízení zájmů chráněných zvláštními předpisy, jako je například ochrana přírody, jaderná bezpečnost, požární ochrana apod., rozhoduje Stavební úřad v dohodě, resp. se souhlasem, příslušných orgánů státní správy, které tyto zájmy hájí. Atomový zákon stanovuje činnosti, ke kterým je nutné povolení SÚJB. Vedle hlavních povolení umístění, výstavby a provozu jaderného zařízení to je řada dalších činností jako např. povolení k jednotlivým etapám uvádění jaderného zařízení do provozu, k provedení rekonstrukce nebo jiných změn ovlivňujících jadernou bezpečnost, uvádění radionuklidů do životního prostředí, apod.

  • A co musí provozovatel splnit podle Atomového zákona?

Prvním krokem schvalovacího procesu podle Atomového zákona je hodnocení vhodnosti lokality, v níž by mělo být jaderné zařízení vybudováno. Toto hodnocení je ze strany dozoru založeno zejména na posouzení Zadávací bezpečnostní zprávy. Zadávací zpráva musí obsahovat zejména průkazy o vhodnosti lokality, z hlediska možných vlivů okolí na toto zařízení a specifikaci bezpečnostních cílů, které musí projekt daného jaderného zařízení splnit.  Po posouzení předložených podkladů rozhodne SÚJB o vydání povolení k umístění jaderného zařízení. V podmínkách povolení SÚJB zohlední relevantní požadavky na projekt, které vyplynou v oblasti jeho působnosti zhodnocení vlivu zařízení na životní prostředí. Toto povolení je podmínkou nutnou (ale nikoli postačující) pro územní řízení před příslušným stavebním úřadem. Od zahájení řízení SÚJB rozhodne ve lhůtě do čtyř měsíců.

Po vydání územního rozhodnutí může investor podat žádost o povolení k výstavbě jaderného zařízení. V tomto kroku SÚJB posuzuje  soulad konkrétního zvoleného projektu s bezpečnostními cíli a požadavky na jadernou bezpečnost. Toto posouzení vychází z hodnocení Předběžné bezpečnostní zprávy, která musí obsahovat průkazy o vhodnosti projektu z pohledu jaderné bezpečnosti. Povolení k výstavbě vydané SÚJB je analogicky podmínkou nutnou (ale nikoli postačující) pro stavební řízení před příslušným stavebním úřadem. Od zahájení řízení SÚJB rozhodne ve lhůtě do jednoho roku.

V průběhu výstavby, montáže zařízení a přípravy k uvádění jaderného zařízení do provozu jsou  ze strany SÚJB vydávány samostatné souhlasy s realizací jednotlivých dílčích etap. Z hlediska celosvětové praxe je tento vstup dozoru spíše ojedinělý a umožňuje získání detailních znalostí potřebných k posouzení schopnosti jednotlivých zařízení plnit projektové funkce s vlivem na jadernou bezpečnost ještě před zahájením vlastního spouštění.

Poslední fází před zahájením provozu jaderné elektrárny je fáze uvádění do provozu. Uvádění jaderného zařízení do provozu je definováno jako proces, během kterého se prakticky ověřuje, zda jsou veškerá zařízení a systémy jaderného zařízení schopny provozu v souladu s projektem a zda splňují požadavky na jadernou bezpečnost.

  • Jak byste hodnotila pozici českého státu a Vašeho úřadu při jaderném tendru ve srovnání se zahraničím? Zasahují tam do energetiky veřejné instituce více než v tuzemsku? Jaké jsou hlavní rozdíly?

Role státu při mírovém využívání jaderné energie je mezinárodním společenstvím považována za nezbytnou a má především politickou, strategickou, legislativní a administrativní dimenzi. Očekává se, že stát bude aktivní v hlavních oblastech souvisejících s přípravou, realizací, provozem  a ukončením palivového cyklu jaderných elektráren.

Neexistuje nějaká univerzální šablona, různé státy svou roli vnímají mírně odlišně a realizují ji v různé míře různou formou. Platí však to, že žádný stát, na jehož území jsou jaderné elektrárny provozovány, od nich nemůže „dát ruce pryč“ a ponechat je zcela neviditelné ruce trhu. Odvětví musí být striktně regulováno, stát se musí přihlásit ke garanci přijatelné míry rizika. ČR byla a je zatím ve všech mezinárodních srovnáních hodnocena jako země, která s jadernou energetikou umí zacházet, jak se sluší a patří.

  • Souhlasíte s nově jmenovaným vládním zmocněncem pro dostavbu Temelína Václavem Bartuškou, že stát v posledních letech neuplatňoval dostatečně svá práva vyplývající ze 70% podílu v ČEZu?

To je velmi složitý propletenec různých aspektů. K naprosté většině z nich nejsem povolána se vyjadřovat, nemám ani dostatečné znalosti. SÚJB je orgán státního dozoru v oblastech, které jsem zmínila výše. Tam si troufám říci, že práva a povinnosti státu uplatňujeme a naplňujeme v souladu s nejlepší mezinárodní praxí. To však nijak nesouvisí s tím, zda stát má v ČEZ podíl. Stejně bychom se chovali u čistě soukromého držitele našeho povolení.

  • Je vůbec podle Vás efektivní, aby si stát svůj podíl držel? „Nabídka 100% akcií ČEZu na burze by vyřešila problém transparentnosti a kontroly,“ dočteme se například ve studii CANDOLE PARTNERS. „Státní instituce by se proměnily v nezávislé rozhodčí, kterými dnes být nemohou, neboť se pokoušejí regulovat a kontrolovat společnost, jejímiž akcionáři jsou jejich nadřízení (…) Preference osobního zisku a plýtvání prostředky by se staly problémem akcionářů a nikoli českých daňových poplatníků, kteří dnes za ČEZ implicitně ručí prostřednictvím státem držených akcií.“ Souhlasíte s těmito argumenty? 

Kdo na tohle umí odpovědět, zasloužil by si Nobelovu cenu. I kdyby mi to příslušelo, netroufla bych si. Máme příklady, kdy stát vlastní a spravuje energetické společnosti velmi efektivně a dobře, máme příklady, kdy zcela soukromé energetické společnosti předvedly kolaps a neetické chování, jaké nikdo neočekával. A naopak. Nakonec je všechno v lidech, řádně fungovat to může ve velmi různém uspořádání.