Čím se zabývá koordinace hospodářské politiky EU?

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Koordinace hospodářské politiky zemí EU se od začátku 90. let stala trvalou součástí evropského integračního procesu. EU vytvořila postupně dosti složitý a také málo přehledný mechanismus, jímž se snaží působit na to, aby politiky prováděné na nadnárodní úrovni (především Společná měnová politika) a politiky prováděné na úrovni členských států (především politika fiskální a strukturální) byly vzájemně propojeny a aby se vzájemně doplňovaly.

Jak se vyvíjela evropská legislativa o koordinaci hospodářské politiky zemí EU

Koordinace hospodářské politiky zemí, které se integrují, vychází z toho, že hospodářsko-politické opatření provedené v jedné zemi má účinek na ekonomické podmínky dalších zemí: na jejich růst, zaměstnanost, vzájemný obchod. Tyto dopady mohou být jak pozitivní, tak negativní. Například jednostranné zvýšení úrokových sazeb nebo devalvace domácí měny mohou zbrzdit vzájemné obchodní styky. Naopak příznivý účinek („spill-over“ efekt) bude mít vyrovnaný ekonomický růst, nízká inflace a také stabilita a předvídatelnost směnných kurzů zemí intenzívně spojených vzájemným obchodem. „Základním motivem pro koordinaci je vyrovnat se se „spill-over“ efektem národních politik působících přes hranice země. Dnes může hospodářsko-politické opatření, které přijala jedna země, působit na ekonomické podmínky v jiné zemi v mnohem větší míře než v minulosti,“ domnívá se bývalý člen Evropské komise zodpovědný za finanční a hospodářské otázky Pedro Solbes.

Koordinace hospodářské politiky proto usiluje o snížení nebo eliminaci negativních dopadů a o podporu pozitivních efektů a snaží je zohlednit v hospodářsko-politické praxi.

V Římské smlouvě sice nalezneme článek o „postupném sbližování hospodářské politiky členských zemí“, avšak pouze v rozsahu nutném k vytvoření společného trhu. Orgánům Společenství nebyly uděleny žádné pravomoci ke koordinaci hospodářských politik. Zcela nové prostředí a zesílená potřeba koordinované hospodářské politiky vznikla s přijetím Maastrichtské smlouvy a později také s přijetím Amsterodamské smlouvy. Zásadní změna spočívala v tom, že s vytvořením Hospodářské a měnové unie jsou zúčastněné země spojeny jednotnou měnovou politikou prováděnou centralizovaně Evropskou centrální bankou, zatímco u fiskální a strukturální politiky je situace jiná, protože ji provádějí decentralizovaně členské státy. „Koordinace hospodářské politiky je potřebná k tomu, aby byla propojena jedna měnová politika prováděná nezávislou centrální politikou s fiskální a strukturální politikou, za něž nese odpovědnost každý členský stát“, říká se v rozboru připraveném pro potřeby Evropského parlamentu. Jistá rozpočtová disciplína členských států je nezbytná, pokud má být zajištěně a udržena důvěryhodnost Evropské centrální banky. Fiskální politika musí být zasazena do dlouhodobějšího stabilního rámce.

Po přijetí Maastrichtské smlouvy se koordinace hospodářské politiky začala provádět prostřednictvím těchto tří mechanismů (čl. 103,104c):

1.Vytyčováním a přijetím Hlavních směrů hospodářské politiky (Broad Economic Policy Guidelines), připravovaných Komisí a přijímaných Radou.

2. Pro zajištění koordinace hospodářských politik provádí Rada mnohostranný dohled

(multilateral surveillance) nad ekonomickým vývojem v každé členské zemi a ve Společenství jako celku.

3.Velice přísně je sledována fiskální politika: vývoj rozpočtové situace a stav veřejného zadlužení, a to na základě požadavku, že se členské státy mají vyvarovat nadměrného schodku veřejných financí. Postup byl zpřesněn po přijetí Paktu stability a růstu přijatého Evropskou radou v roce 1996.

Amsterodamská smlouva rozšířila záběr koordinace hospodářské politiky o další oblasti. Nejvýznamnější přínos byl v tom, že bylo rozhodnuto přistoupit ke koordinaci politiky zaměstnanosti, a to podporou spolupráce a výměnou zkušeností členských zemí v této oblasti. Za tím účelem začaly být každoročně přijímány orientační směry politiky zaměstnanosti, které by s přihlédnutím k domácím podmínkám měly členské státy brát v úvahu při formulaci své národní politiky zaměstnanosti.

Jakých nástrojů používá koordinace hospodářské politiky EU

Od Maastrichtské smlouvy se obsah a formy této koordinace postupně rozrůstaly.V současné době zahrnuje koordinace hospodářské politiky tyto oblasti a používá k tomu těchto nástrojů:

1. Hlavní směry hospodářské politiky jsou v současné době základním dokumentem, který souží ke koordinaci různých oblastí hospodářské politiky. Poprvé byl předložen v roce 1994 a to od té doby každoročně, od roku 2002 na tříleté období. Jsou zpracovány Komisí, návrh je upraven Radou ministrů (ECOFIN) a v červnu každého roku formálně přijímán Evropskou radou. Je to dokument, který se skládá ze dvou částí: 1) z celkového hodnocení hospodářsko politické situace EU jako celku a 2) z hodnotícího přehledu o každé členské zemi doplněného  návrhem doporučení, k nimž by měly jednotlivé členské země ve své domácí hospodářské politice přihlédnout (od roku 1999). Doporučení nejsou právně vynutitelná. Instituce EU i členské státy vykonávají „morální nátlak“ (peer pressure) na ty země, jimž jsou doporučení adresována.

2. Hlavní směry politiky zaměstnanosti byly iniciovány Amsterodamskou smlouvou (1997), která zakotvila zásadu, že Rada bude každým rokem formulovat „orientační směry, které členské státy berou v úvahu při své politice zaměstnanosti“ (čl. 128 AS). Poprvé byly tyto orientační směry formulovány Evropskou radou v Lucemburku (červen 1997), v dalším každoročně, od roku 2003 na tříleté období. Tato forma koordinace hospodářské politiky dostala název „lucemburský proces“. Hlavní směry a jejich priority slouží jako základ pro sestavování Národních akčních plánů zaměstnanosti, jež jsou členské státy povinny předkládat Komisi a jež jsou hodnoceny Komisí a Radou.

3. Cardiffský proces je název pro další koordinační nástroj zahájený v roce 1998 u příležitosti zasedání Evropské rady v Cardiffu. Jeho záměrem je podněcování strukturálních reforem na trhu zboží, služeb a kapitálu, čímž doplňuje program vnitřního trhu. Za tím účelem se provádí dobrovolná koordinace těchto procesů, jež sestává z monitorování, shrnování výsledků členských zemí a výměny zkušeností o úspěšné praxi. Členské státy mají za povinnost podávat každoročně zprávu o tom, jak funguje jejich trh zboží, služeb a kapitálu, jaké reformy byly provedeny a jaké se chystají. Hlavní přínos této formy koordinace je sdílení zkušeností a morální nátlak na ty země, které se strukturálními reformami otálejí.

4. Kolínský proces je název pro makroekonomický dialog jako nástroj koordinace hospodářské politiky. Byl zaveden v červnu 1999 po zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem. Liší se od předchozích forem tím, že probíhá jako fórum hlavních aktérů makroekonomické politiky EU, které se schází dvakrát do roka k neformální výměně názorů. Dialog, jehož se zúčastňují zástupci Rady ministrů, Komise, Evropské centrální banky a zástupci sociálních partnerů, slouží k tomu, aby jeho účastníci získali informace o celkové ekonomické situaci EU, o chystaných opatřeních a nalezli společný jazyk při hledání vyváženého policy-mixu nezbytného pro udržení neinflačního vývoje.

5. Lisabonský proces je nástrojem pro urychlení strukturálních reforem nezbytných pro dosažení cílů Lisabonské strategie: zvýšit neuspokojivou ekonomickou výkonnost a konkurenceschopnost zemí EU. Lisabonský summit při tom zdůraznil, že naděje na její úspěch závisí také na tom, „bude-li hospodářská politika členských zemí udržovat makroekonomickou stabilitu a bude-li tato politika koordinována“. Přestože Lisabonská strategie představuje dosti komplexní a dlouhodobý program ekonomické, sociální a ekologické obnovy Evropy, nebyly k její realizaci zavedeny žádné nové nástroje, nebyly zahájeny žádné nové procesy nebo nové instituce. Naopak, bylo oznámeno, že realizace Lisabonské strategie se bude opírat o využití nástrojů a procesů, které byly uvedeny do života již dříve a s nimiž má Unie již zkušenosti. Rozdíl je v tom, že tyto nástroje a procesy mají být nyní zapojeny do Lisabonské strategie a lépe koordinovány. To se týká Hlavních směrů hospodářské politiky, jež se mají zaměřit na střednědobé období a zvláště na strukturální reformy, jejichž cílem je podpořit ekonomický růst, zaměstnanost, sociální soudržnost a přechod ke znalostní ekonomice. Podobně jsou do Lisabonské strategie zapojeny orientační směry zaměstnanosti, cardiffský a kolínský proces a jejich agenda je s touto strategií úzce propojena.

Co je otevřená metoda koordinace

Inovací, kterou Evropská rada začala uplatňovat v celkovém řízení a vyhodnocování postupu Lisabonské strategie, je nová, tzv. otevřená metoda koordinace (Open Method of Coordination, OMC). Byla sice použita již dříve při provádění koordinované politiky zaměstnanosti, avšak teprve v Lisabonské strategii získala ústřední postavení. V čem spočívá? Místo časově náročného komunitárního přístupu, jenž zahrnuje přípravu, projednávání, přijímání a zavádění nové legislativy, se koordinace provádí jinak: shrnutím, hodnocením a šířením nejlepších zkušeností, jak ze zemí EU, tak z nečlenských zemí. Tyto zkušenosti mají podněcovat členské země k tomu, aby na jejich základě, s ohledem na domácí podmínky vypracovaly svůj vlastní postup v určité oblasti.

Je to metoda, která plně respektuje zásadu subsidiarity. Nepůsobí na členské státy prostřednictvím nově přijímané legislativy, ale vytyčuje obecné směry postupu v určité oblasti (v zaměstnanosti, v inovační oblasti atd.): jakých cílů má být ve společném zájmu dosaženo, nikoli, jak má být těchto cílů dosaženo v určitém konkrétním členském státě. Záleží ovšem na tomto členském státu, politické vůli jeho vlády, jaké závěry z toho vyvodí pro svou hospodářskou politiku. Metoda nedisponuje žádnými nástroji, které by členskou zemi přiměly k tomu, aby postupovala podle obecných směrů. V tom je zároveň největší slabina této metody při koordinaci hospodářských politik. Její neuspokojivé výsledky byly kritizovány mnoha autory, naposledy ve Wim Kokově zprávě o výsledcích Lisabonské strategie za prvních pět let.

Pakt stability a růstu jako nástroj koordinované makroekonomické politiky EU

Jedním z hlavních nástrojů koordinace makroekonomické politiky EU se stal Pakt stability a růstu, přijatý v roce 1996 s platností od roku 1997. Stanovil závazná pravidla rozpočtové politiky vymezující limity rozpočtových deficitů a veřejného zadlužení vlád těch zemí, které přijaly euro. Podnětem jeho přijetí byla obava, že členské státy zbavené po přijetí společné měny možnosti používat nástrojů měnové politiky (změny úrokových sazeb, změny směnného kurzu), by v období hospodářských potíží mohly tento nedostatek kompenzovat v nepřiměřené míře používáním nástrojů fiskální politiky a porušovat tím zásady zdravé fiskální politiky. Vzniklo by tak riziko, že bude v měnové unii růst tlak na zvyšování cenové hladiny, že bude stoupat dlouhodobá úroková míra a že se bude snižovat vnější hodnota společné měny.

Protože Maastrichtská smlouva nestanovila pravidla rozpočtové politiky pro členské země po přijetí eura, bylo v prosinci 1996 dosaženo dohody o uzavření zvláštního Paktu stability a růstu. Ten měl stanovit zásady koordinace společné měnové a decentralizované fiskální politiky. Její původní zásady byly podrobeny revizi na jaře 2005. Smysl pravidel Paktu stability a růstu, jimiž byla prodloužena a zpřísněna platnost fiskálních konvergenčních pravidel, je v tom, aby se zabránilo vzniku nadměrného schodku veřejných financí a v případě, že k tomu dojde, aby byl včas odstraněn. Koordinací společné měnové politiky a rozpočtové politiky prováděné jednotlivými členskými zeměmi má být zajištěno hladké fungování Hospodářské a měnové unie.

Pakt stability a růstu je jediným nástrojem koordinované hospodářské politiky EU, který je spojen se sankcemi, pokud dotyčný stát překročil stanovený limit deficitu a nereagoval na doporučení Rady. Přestože byl od začátku Paktu zahájen postup vůči pěti zemím kvůli nadměrnému schodku (Portugalsku, Německu, Francii,Holandsku a Řecku), vůči žádné z nich nebyly použity sankce.

Reforma pravidel Paktu,na nichž se shodla Rada a která byla schválena Evropskou radou v březnu 2005, nadále nutí členské země eurozóny dodržovat základní rozpočtová pravidla (3% a 60%), avšak přistupuje k nim pružněji. Za určité situace umožňuje vyhnout se postupu při vzniku nadměrného schodku, značně rozšiřuje výčet relevantních faktorů, které to připouštějí a prodlužuje také období, které mají vlády k potřebné adaptaci. Prakticky jakákoli situace, kterou bude členská země považovat za relevantní, bude muset být Komisí na Radou prošetřena a zhodnocena. Větší váha rozhodování je nyní přenesena na členské státy, pravomoci Komise byly omezeny. Je dosti pravděpodobné, že se veškerá pozornost přenese do preventivních akcí, takže postup při vzniku nadměrného schodku se stane spíše výjimkou, což ještě více platí pro sankce.

Hodnocení makroekonomické koordinace EU

Každý pokus o zhodnocení přínosu makroekonomické koordinace prováděné v EU, pokud jde o naplnění jejích cílů, naráží na základní potíž – s výjimkou pravidel fiskální politiky jsou totiž všechna doporučení právně nezávazná a tudíž nevynutitelná. Jaké jsou tedy dosavadní zkušenosti s makroekonomickou koordinací?

Pozitivní je, že se daří dosahovat konsensu u široce vymezených cílů (např. u orientačních směrů politiky zaměstnanosti). Mnohem složitější je dosáhnout shody, jak těchto cílů dosáhnout a jak přesvědčit vlády členských států, že mají k těmto krokům přikročit. Realizace společně přijatých záměrů hospodářské politiky je záležitostí každého členského státu. Přitom na straně mnoha členských států je možno pozorovat malou politickou připravenost a angažovanost při realizaci strukturálních reforem (např.na trhu zboží, služeb a práce). Známá Wim Kokova zpráva o výsledcích Lisabonské strategie k tomu říká, že Společenství „nemá mechanismus, který by vyžadoval, aby členské země provedly reformy“. Koordinace se „opírá o výměnu nejlepších zkušeností a o peer pressure“. Ani v těch sférách, kde platí závazná pravidla pro politiku prováděnou členskou zemí. (Pakt stability a růstu), nejsou však výsledky koordinace politik EU příliš přesvědčivé. Zásady subsidiarity způsobují, že jsou pro koordinaci makroekonomické politiky EU vymezeny meze, které brání přesunu rozhodovacích pravomocí na úroveň společenství.

Přínos koordinace makroekonomických politik lze zatím nalézt především v tom, že podporuje proces vzájemného učení a tím i společný vzestup.