Jan Bureš: Evropský semestr je zatím hodně problematický

Jan Bureš.

Tento článek je součástí Special reportu: ČR a Evropský semestr

Koordinace rozpočtových politik v rámci tzv. evropského semestru není podle hlavního ekonomika Era Poštovní spořitelny Jana Bureše vůbec jednoduchá a celý proces lze považovat za hodně problematický. „Otazník visí nad tím, čeho všeho by se koordinace měla týkat,“ řekl v rozhovoru pro EurActiv, kde mj. hodnotil, jak si vede Nečasova vláda při konsolidaci veřejných financí.

  • Členské státy EU koordinují od roku 2011 své rozpočtové politiky a politiky zaměřené na růst v rámci přibližně šestiměsíčního procesu nazývaného „evropský semestr“. Má podle Vás taková koordinace mezi státy smysl?  

Evropský semestr chápu jako určitou reakci na krizi v eurozóně, kdy si EU uvědomila, že měnová politika nemůže bez nějaké fiskální koordinace fungovat. Na druhou stranu na příkladu evropského semestru se ukazuje, že koordinace hospodářských politik není vůbec jednoduchá. Jinými slovy naráží se tu na starý známý problém: buď dostáváte závazné a jasné příkazy co dělat a navíc k tomu máte nástroje, jak to vynutit, nebo je to na bázi otevřenější koordinace, kde jsou sankce mírné, v některých případech skoro žádné. V takovém případě se skutečně nabízí otázka, zda má vůbec takové cvičení smysl.  

Další otazník visí nad tím, čeho všeho by se koordinace měla týkat. Jsou oblasti, kde to nemusí být nutné.

  • Máte takový pocit i v případě evropského semestru? Můžete uvést nějaký příklad?

V případě doporučení, která směřovala v loňském roce do České republiky a která se týkala předškolní péče o děti, je to opravdu na zváženou. Nejsem si třeba jistý, zda by se tu měly používat takové metody, jako je například benchmarking (nepřetržitý a systematický proces porovnávání a měření s těmi, kdo byli uznáni jako vhodní pro toto měření; pozn.red.)  

  • Proč si to myslíte?

Popravdě řečeno, nejsem přesvědčen o tom, že by se v tomto případě dalo tvrdit, že tu existuje jedno správné řešení. Předškolní péče, kterou jsem uvedl jako příklad, je typickou oblastí, kde podle mě velmi záleží na celospolečenském konsensu. Stojí tu proti sobě dva aspekty. Na jedné straně jsou zastánci větší participace žen na trhu práce, na straně druhé tu je řada posudků vývojových psychologů, které ukazují, že z pohledu dítěte je to nesmysl. Jsem přesvědčen o tom, že toto dilema nejde shrnout do jednoho doporučení EU a nejsem si jistý, zda v tomto případě metoda evropského semestru přináší něco navíc. Z tohoto pohledu považují evropský semestr zatím za hodně problematický. 

  • Existují podle Vás některé oblasti, kde evropský semestr smysl dává? 

Do určité míry by se mohlo jednat o makroekonomickou rovinu, na druhou stranu nemyslím si, že by evropský semestr přinášel něco úplně nového. Již nějakou dobu máme k dispozici jiné mechanismy, například v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), které fungují poměrně dobře. V případě OECD tu je i dlouhá historie komunikace mezi národními orgány a touto organizací. Pokud se do zprávy OECD začteme, zjistíte, že řada z opatření, které se týkají oblastí, kde doporučovat dává smysl, se s evropským semestrem překrývají.  

  • Věnujme se nyní doporučením z loňského roku, které se České republice dostalo od EU v oblasti koordinace hospodářských politik a plnění rozpočtových cílů pro nadcházející roky. Doporučení se věnují snižování schodku veřejných financí, prorůstovým opatřením a daňové politice. Jak toto doporučení hodnotíte? 

Konkrétně u tohoto doporučení si myslím, že přidaná hodnota evropského semestru existuje. Záležitosti, kterých se dotýká, je opravdu nutné uvnitř EU, nebo minimálně eurozóny, řešit. Zároveň jsem ale přesvědčen, že se opět nejedná o nic nového, tohle už dávno víme a navíc tu existují mechanismy, které se to řešit snaží – například tzv. procedura nadměrného schodku. Chápu ale, že doporučení v rámci evropského semestru se snaží jít ještě o něco dále, a proto jejich přidaná hodnota může spočívat v poskytování konkrétních hodnocení. 

Pokud bych to měl vztáhnout k České republice a k Doporučení č.1, které se věnuje veřejným financím, tak jsem přesvědčen, že toto konkrétní doporučení není nijak zásadně problematické nebo pro Česko stěžejní. S Evropskou komisí jsme již dohodnutí na tom, že do roku 2013/2014 srazíme rozpočtový deficit pod 3 % HDP a do roku 2016 budeme mít vyrovnaný rozpočet.  

V tento moment lze navíc říct, že jsme tohoto cíle již prakticky dosáhli. Troufám si proto odhadovat, že deficit v roce 2014 skončí lehce nad 3 %. Ano, nebude to oněch 2,9 %, které ministerstvo financí původně předpokládalo, ale nemyslím si, že by nás za to někdo popotahoval.  

  • Jak to? Neočekáváte, že bude EU tak přísná?  

Jsem přesvědčen o tom, že Evropa už tolik netrvá na striktním dodržení fiskálních cílů, a to i v případě periferních ekonomik. Problémovým ekonomikám je nyní poskytováno více času, aby cíle splnily. Je to i příklad Španělska, kde je pokrok skutečně vidět.  

  • Ke splnění 3% cíle v oblasti celkového schodku veřejných financí mají České republice pomáhat mezicíle. Myslíte si, že jejich nastavení bylo rozumné? Neměly se tyto dílčí cíle přizpůsobit aktuálnímu stavu ekonomiky?

Určitě tu existovaly momenty, kde se reagovat nemuselo. Jako příklad mohu uvést situaci, kdy se zhoršil ekonomický výhled, ale zároveň se připravoval balíček dalších úsporných opatření. Taková situace může vést k tomu, že pokud se vláda příliš soustředí na plnění účetního cíle, tak kvůli tomu logicky ztrácí tah na branku v zásadnějších reformách.  

Musím ale říct, že zpočátku se nastavené tempo jevilo jako reálné. K případné časové úpravě se mělo sáhnout až v důsledku hospodářského vývoje v letech 2011 a 2012. Vytvořil by se tak lepší prostor pro provedení hlubších systémových reforem. 

  • Jak se české vládě podle Vás daří konsolidovat veřejné finance? Nepřehnala to s úsporami, což by mohlo být v rozporu s dalším z doporučení, které říká, že má vláda zajistit růst?  

Zpětně se vždycky všechno hodnotí lépe a samozřejmě to i lépe vypadá. Struktura úspor v České republika byla hodně zaměřená na investice a na zvyšování DPH, což pocítila především nižší střední třída. Faktem tedy je, že vláda přispěla k tomu, že jsme tu měli poměrně výrazný propad spotřeby. Otázkou ale je, zda byla nějaká alternativa. Osobně bych nekritizoval tempo úsporných opatření, ale spíše jejich strukturu. Myslím, že se mohlo postupovat trochu rozumněji.  

  • Můžete být konkrétnější? 

Pokud se zvyšuje nepřímé zdanění, mělo by se i adekvátně snižovat zdanění přímé. Další výtku bych směřoval na již zmíněné investice a také na to, že v České republice stále neplatí služební zákon. Od toho se odvíjí řada neefektivností, například v oblasti odměňování zaměstnanců apod. 

  • Evropská rada v Doporučeních také kritizuje plošné škrty, ke kterým v předchozích letech sáhla vláda Petra Nečase. Co si o tom myslíte?

To je podle mého názoru správná poznámka. Praxe v Česku byla taková, že pokud jsme nebyli schopni splnit cíl pro daný rok, sáhli jsme, kam to jen bylo možné. Navíc se šlo po rezortech a to je skutečně problém.  

Další problém pak spatřuji v tom, že se sáhlo na investice ve státním rozpočtu. Osekávání vládních investic, ať už se na to pohledy ekonomů mohou lišit, mají na reálnou ekonomiku přímý dopad například ve formě nových pracovních míst. Pokud se podíváme na období 2010-2011, kde se opravdu hodně spořilo primárně v investicích, tak tam to rozhodně platilo.  

  • Vraťme se ještě k alternativám, které vláda v oblasti přijímání úspor měla. Šlo to udělat jinak?

Podle mého názoru se dalo hospodářské krize využít k mnohem hlubším reformám. Takové kroky sice nepřivedou rozpočet k lepším číslům tak rychle jako povrchnější reformy, ale budou trvalejšího charakteru. Domnívám se, že v řadě oblastí tak zůstal prostor k reformám nevyužitý, na druhou stranu ale musíme být objektivní a říct nahlas, že něco se skutečně podařilo. Příkladem je třeba to, že i přes veškeré výtky, které k ní můžeme mít, máme na stole penzijní reformu. Je vidět, že na straně vlády byla snaha věci posouvat lepším směrem. 

  • Máte pocit, že úsporná opatření, která česká vláda přijala, vedly k větší efektivitě veřejných výdajů? Nebo se jednalo o bezmyšlenkovité škrty?  

To je opravdu velmi těžké říct, protože se jedná o natolik systémový problém, že je příliš brzy na to to zhodnotit. K dispozici jsou celková hrubá čísla, ale dovnitř jednotlivých úřadů nevidíme.  

  • Jak by to podle Vás mělo vypadat v ideální situaci? 

Ideálně by nemělo docházet k tomu, aby prostředky byly rozdělovány na základě historických nároků konkrétních ministerstev ke konkrétním rozpočtovým kapitolám. Předem by se měly určit úkoly, které mají jednotlivé rozpočtové kapitoly plnit. Tyto úkoly by měly mít nějaké metriky, které by se daly měřit a na první pohled by bylo vidět, jak dochází k jejich plnění. V tuto chvílí tu ale něco takového nefunguje. Konkrétní vazba na konkrétní prostředky tu jednoduše chybí. V souvislosti s efektivitou se tu pak nabízí otázka, zda byly peníze skutečně ušetřeny a zda nedojde k tomu, že za rok či za dva nebudou muset být vydány dvakrát.   

  • Vláda tvrdí, že ji ke stabilizaci veřejných financí pomůže i přijetí ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti (finanční ústava), který má zabránit navyšování státního dluhu. Mají podle Vás taková opatření smysl?

Určité mantinely, které si stanoví vláda, nikoliv jen pro své volební období, ale i pro další vlády, je rozumná. Rozpočtová politika potřebuje svěrací kazajku – když se příliš rozepne, tak tu musí být něco, co automaticky řekne, že dál se nesmí. Podle mého ale nelze, a často se to bohužel děje, zaměňovat toto opatření se skutečnými reformami ve veřejných financích, To, že máte takovéto pravidlo, ještě samo o sobě nezaručuje, že veřejné finance budou v pořádku.  

Pokud alibisticky spoléháte na jedno opatření, může se lehce přihodit například to, co se stalo v Polsku. Polští politici totiž oddalovali přijetí řady reformních kroků až do poslední chvíle, kdy jim opravdu teklo do bot a hrozily reálné sankce. Řešení logicky nespočívalo v provedení hlubších reforem, které vyžadují delší časový prostor, ale v tom, jak to celé účetně zmanipulovat, aby se Polsko vyhnulo sankcím.  

Pokud bych to měl shrnout, tak finanční ústava je určitě dobrá, ale nemělo by se na ni příliš sázet. V žádném případě se nejedná o pravidlo, které by bylo samo o sobě spásné.  

  • V loňském roce vláda přistoupila ke zvýšení DPH a přijala další opatření v rámci protischodkového balíčku. Myslíte si, že se díky těmto změnám podaří dosáhnout schodku, který jsme slíbili?

Uvědomme si, že nedošlo k opatření pouze na daňové straně, ale i na výdajové straně rozpočtu. Vláda tedy přijala určitý mix, který ale podle mého soudu rozhodně není na Nobelovu cenu. Hlavním důvodem, proč byl přijat, je, abychom se příliš nevzdálili od přijatých cílů. 

Poslední zvýšení DPH o jeden procentní bod lze proto takto izolovaně jen těžko napadat, to by nemělo valného smyslu. Něco jiného ale je, pokud se budeme soustředit na to, že na začátku funkčního období této vlády byla daň ve srovnání s Evropou relativně nízká, ale na jeho konci bude vyšší. Posuzoval bych to jako nevyužitou příležitost. Pokud by se spořilo efektivně v rámci opatření, tak by bylo možné peníze použít na nižší zdanění přímé, které je u nás příliš vysoké, nebo na ambicióznější reformu penzí. Ta mohla dovolit větší vývody dnešním pracujícím ze stávajícího průběžného systému. 

  • Evropská rada nám v rámci evropského semestru doporučila, abychom přesunuli vysokou úroveň zdanění práce na zdanění v oblasti bydlení a životního prostředí. Co si pod tím lze představit?

Podobná doporučení se Česku dostávala i od zmiňované OECD, která navíc dodávala, aby se vysoké zdanění práce přesunulo například na spotřebu nebo na majetek. Spotřební daně jsou ale v současné době dost vysoké, takže tam už prostor není.  

Doporučení přesunout zdanění na bydlení a životní prostředí tedy vychází z toho, že Česká republika má jedny z nejnižších daní z převodu nemovitostí v Evropě. Jedná se o zdroj, s nímž se do budoucna dá určitě počítat, ale nesmí se pouze zvýšit a nevyužít i ke snížení přímé daňové zátěže. To je vždycky riziko a pokud by se to mělo provést, muselo by to proběhnout v rámci jednoho balíku. 

Nespornou výhodou této daně je to, že se před ní dá jen velmi těžko utéct. Na druhou stranu při jejím zvyšování se musí počítat s poměrně silným odporem společnosti, která má tradičně k této dani negativní postoj.

V případě ekologických daní to je trochu jiné. Nejedná se o velký zdroj příjmů pro státní rozpočet a často platí, že jsou používány i jako nástroj na omezení negativ v oblasti životního prostředí. 

  • Považujete tato doporučení za vhodná?

Smysl dávají, protože v tabulkách to takto v kolonce Česká republika skutečně vychází. Myslím si ale, že se to nesmí brát příliš striktně a věřit, že tu existuje neomezený prostor pro změny. V daňové oblasti bych ale spatřoval jiný problém, který se týká velkých rozdílů ve výběru daní skrz živnostenské listy a skrz klasický pracovně-právní vztah, za což jsme kritizováni od všech mezinárodních institucí včetně EU. 

  • Česká republika před několika týdny posílala do Bruselu svou představu o tom, jaké reformní kroky by chtěla v příštím roce provést. Národní program reforem České republiky 2013 bude, stejně jako v loňském roce, posuzovat Evropská komise a reagovat na něj bude i Evropská rada. Co podle Vás může Česko očekávat?  

Evropská komise bude podle mého vůči České republice shovívavá, protože tu existují mnohem vážnější a zásadnější problémy než například ne úplně optimální daňový systém. Důvodem vzniku evropského semestru jsou totiž podle mého přesvědčení velké vnitřní nerovnováhy mezi Španělskem či Portugalskem aj. na jedné straně a Německem a řadou menších severských ekonomik, které mají výrazné přebytky zahraničního obchodu, na straně druhé. Nabízí se tu důležitá otázka, zda EU může s takovými rozdíly vůbec fungovat.

Rozhovor připravila Lucie Bednárová.