Nástroj ISPA – šance pro životní prostředí a dopravu

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Při procesu přípravy a schvalování Maastrichtské smlouvy neboli smlouvy o Evropské unii se objevila myšlenka dodatečné podpory pro státy EU, které nedosahují průměrné ekonomické úrovně Unie a které by mohly mít větší potíže při plnění Maastrichtských ekonomických kritérií. EU proto zavedla pro svou strukturální a regionální politiku nový nástroj – Fond soudržnosti (Cohesion Fond).

Vstříc hospodářské a sociální soudržnosti

Při procesu přípravy a schvalování Maastrichtské smlouvy neboli smlouvy o Evropské unii se objevila myšlenka dodatečné podpory pro státy EU, které nedosahují průměrné ekonomické úrovně Unie a které by mohly mít větší potíže při plnění Maastrichtských ekonomických kritérií. EU proto zavedla pro svou strukturální a regionální politiku nový nástroj – Fond soudržnosti (Cohesion Fond). Kritériem pro čerpání z Fondu soudržnosti je úroveň HNP celé země, která nesmí přesahovat 90% průměru Unie. To je odlišné od strukturálních fondů, u nichž je kritériem HDP na úrovni regionů NUTS II (případně i další kritéria). V současnosti tak z tohoto fondu čerpají pouze čtyři země EU – Irsko, Španělsko, Portugalsko a Řecko. Prostředky z Fondu soudržnosti mají přispět ke zlepšení infrastruktury členských zemí ve dvou základních oblastech – životní prostředí a doprava.

Program ISPA jako předvstupní nástroj

Pro kandidátské země byl, jako příprava na Fond soudržnosti, zřízen finanční nástroj (používá se i označení fond) ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession). Do češtiny se jeho název překládá jako Nástroj předvstupních strukturálních politik. Zásady fungování nástroje ISPA jsou dány Nařízením Rady č. 1267/1999 z 21. června 1999, které je obsahově velice podobné nařízení k Fondu soudržnosti. Fond ISPA se zaměřuje na financování opatření v oblastech životního prostředí a dopravy. Cílem je připravit žadatelské země na vstup do EU a rozšířit jejich znalost politik a postupů EU. V obou sektorech musí financovaná opatření vést k cílům uvedeným v Předvstupním partnerství (Accession Partnership) a odpovídat Národnímu programu přijetí acquis communautaire (National Programme for the Adoption of the Acquis, NPAA). V oblasti životního prostředí musí navíc odpovídat environmentálnímu zákonodárství EU, přispět k udržitelnému rozvoji a uplatňovat princip „platí znečišťovatel”. Prioritami programu ISPA jsou: oblast zajištění množství a jakosti vod (čištění odpadních vod, pitná voda) nakládání s odpady kvalita ovzduší a změna klimatu V oblasti dopravy jde o rozšíření transevropských dopravních sítí (TEN) v souladu s posouzením potřeb dopravní infrastruktury (Transport Infrastructure Needs Assessment, TINA) tak, aby umožňovaly kvalitní propojení kandidátských zemí s EU i těchto zemí navzájem. Dále musí pomoc z ISPA přispět k vzájemnému propojení národních sítí se sítěmi TEN, jejich funkčnosti a přístupu k takovým sítím a podporovat udržitelnou mobilitu. Mezi priority patří budování či modernizace železnic, silnic, přístavů a letišť. Pomoc z nástroje ISPA má podpořit získání dalších zdrojů financování, především mezinárodních finančních institucí (IFI).

Finanční zdroje

Pomoc pro Českou republiku se pohybuje v rozmezí 5,5% až 8% celkových prostředků, což představuje 57,2 – 83,2 miliónů eur (zhruba 1,8 – 2,7 miliardy korun – při přepočtu 1 euro = 32 Kč) ročně. Schválený rozpočet ze zdrojů EU pro nástroj ISPA je 1,04 miliard eur ročně (v cenách roku 1999) pro všech deset kandidátských států v období 2000 – 2006. Pro jednotlivé země není určena přesná částka pomoci. Pohybuje se v určitém rozmezí, aby byly státy motivované k podávání co nejkvalitnějších projektů. Prostředky budou rozdělené mezi dopravu a životní prostředí paritně, i když jsou možné v jednotlivých letech rozdílné podíly. Pomoc pro Českou republiku se pohybuje v rozmezí 5,5% až 8% celkových prostředků, což představuje 57,2 – 83,2 miliónů eur ročně (zhruba 1,8 – 2,7 miliardy korun, při přepočtu 1 euro = 32 korun). (Pro srovnání například Polsko s Rumunskem získají 55%!) Částka pro ČR indikovaná Evropskou komisí přinejmenším pro roky 2000 – 2001 je ve středu intervalu, tedy 70,2 miliónů eur (zhruba 2,3 miliardy korun). Pomoc Společenství musí být z hlediska využití finančních prostředků maximálně transparentní a bude přísně kontrolována. Pomoc bude určena na projekty, technicky a finančně nezávislé části projektů, skupiny nebo záměry projektů (označované jako opatření) v uvedených oblastech. Z hlediska formy je možný nevratný grant nebo vratná pomoc (úvěr).

Rozsah pomoci

Celkové náklady na jednotlivá opatření by v zásadě neměly být menší než pět miliónů eur (asi 190 miliónů korun). Rozsah pomoci Společenství může dosáhnout až 75% veřejných (nebo rovnocenných) výdajů na projekt (ve výjimečných případech až 85%). Kromě vlastních investičních projektů mohou být z ISPA hrazena také opatření na technickou podporu, výjimečně až do výše 100% nákladů. Celkové výdaje Evropské komise na jedno opatření nesmí přesáhnout 2% všech prostředků z fondu pro danou zemi. Komise hradí náklady spojené s ISPA v souladu s finančním nařízením vztahujícím se k celkovému rozpočtu EU a na základě Finančního memoranda podepsaného pro každý projekt mezi ní a zemí příjemce. Pro úspěšné přijetí žádosti je nutné, aby dokumentace k projektu byla úplná a aby byl projekt připravený po všech stránkách. Podle přílohy 1 Nařízení ISPA musí žádost obsahovat: popis opatření (umístění, orgán odpovědný za implementaci a podobně) cíle opatření (ve vztahu k Přístupovému partnerství, NPAA, priorita opatření v rámci národních strategií – životní prostředí, doprava) časový rozvrh realizace náklady opatření (nákladovou a výnosovou (cost-benefit) analýzu včetně přímých i nepřímých dopadů na zaměstnanost) dopady na životní prostředí (tzv. EIA) zhodnocené na základě Direktivy Společenství 85/337/EEC informace o souladu se zákonem na ochranu hospodářské soutěže a zákonem o veřejných zakázkách finanční plán, prokázání ekonomické výhodnosti opatření, uvedení celkové finanční částky požadované z ISPA, případně Evropské investiční banky, Evropské banky pro obnovu a rozvoj a Světové banky uvedení kompatibility opatření s politikami Společenství uvedení indikátorů pro monitoring Další důležitou podmínkou nástroje ISPA je nutnost spolufinancování ze strany žadatelské země, přičemž tyto prostředky je třeba mít zajištěné už v době schvalování projektů. Míra pomoci by měla být taková, aby podporovala použití jak soukromých zdrojů, tak zdrojů mezinárodních finančních institucí, a také aby počítala s možností vytvořit výrazný čistý zisk. Pomoc Společenství musí být z hlediska využití finančních prostředků maximálně transparentní a bude přísně kontrolována.

Žadatelé

O podporu v rámci finančního nástroje ISPA mohou žádat právnické osoby (například obce, sdružení obcí, obchodní společnosti, v nichž mají města a obce či stát nadpoloviční majetkovou účast, státní podniky, ústřední orgány státní správy, rozpočtové či příspěvkové organizace zřízené ústředními orgány státní správy).

Institucionální systém zajištění v ČR

Koordinátorem nástroje ISPA v České republice je Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), které spolupracuje s Ministerstvem financí (MF), Ministerstvem životního prostředí (MŽP), Ministerstvem dopravy a spojů (MDS), Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem zahraničních věcí. Tato ministerstva mají své zastoupení v Koordinačním výboru ISPA (KV ISPA), který je vrcholným řídícím orgánem pro nástroj ISPA. Po vstupu ČR do EU se předpokládá jeho transformace do Řídícího výboru Kohezního fondu v ČR. Výbor se zaměřuje na přípravu strategie a programových dokumentů vztahujících se k nástroji ISPA v ČR, na koordinaci a vyhodnocování postupu přípravných prací, přijímání doporučení k odstranění případných nedostatků. Dále zajišťuje kontakt s Evropskou komisí, s mezinárodními a tuzemskými finančními institucemi a s dalšími institucemi podílejícími se na přípravě ČR na vstup do EU. Zástupci MDS (oddělení ISPA odboru financí a ekonomiky) a MŽP (odbor integrovaného financování) jsou zároveň předsedy Pracovních skupin ISPA doprava a životní prostředí. Pracovní skupiny ISPA identifikují prioritní projekty v rámci připravených sektorových Národních ISPA strategií (jejichž podoba není konečná) a strategií pro využívání ISPA. Také podporují zpracování návrhů na financování vybraných projektů, stanovují procedury pro výběr projektů v rámci sektoru, zajišťují zpracování předběžných studií prioritních projektů a informují o programu ISPA v rámci sektoru. Žádosti přijímají příslušná ministerstva – MDS a MŽP – které tímto úkolem pověřil Státní fond životního prostředí (SFŽP). Žádosti o pomoc je možné předkládat průběžně, v průběhu roku jsou věcně posouzeny v příslušných Pracovních skupinách a po schválení Koordinačním výborem ISPA odesílány do Bruselu Evropské komisi (DG Regio), která vybere projekty vhodné k podpoře.

Systém schvalování projektů na straně EU

Poté, co Evropská komise obdrží žádosti, začíná proces připomínkování. Ten může trvat i několik měsíců, protože se k žádostem vyjadřují různá generální ředitelství EK (DG Regio, DG Environment, DG Transport). Po několika kolech připomínek Komise některé ze zaslaných projektů uzná za dostatečně připravené a následně je předloží Řídícímu výboru ISPA složenému ze zástupců všech členských států Evropské unie. Ten na svých třech až čtyřech zasedáních ročně vyjádří souhlas či nesouhlas s případným financováním projektu. Následně DG Regio připraví pro každý projekt tzv. finanční memorandum, což je smlouva mezi Komisí a zemí příjemce o podmínkách grantu (či úvěru), kterou obě strany podepíšou. Po podpisu finančního memoranda začíná vlastní období realizace projektu, které může trvat pět let. Je nutné do šesti měsíců od podpisu předložit na Delegaci EK prostřednictvím implementační agentury tendrovou dokumentaci (v anglickém jazyce). Pro oblasti dopravy bude implementaci projektů řídit ministerstvo dopravy (jednotka ISPA) ve spolupráci s Českými drahami a Ředitelstvím silnic a dálnic. V oblasti životního prostředí budou projekty roku 2000 realizovány prostřednictvím Centra pro regionální rozvoj (příspěvková organizace MMR, která realizuje regionální programy EU), projekty schválené od roku 2001 bude realizovat Státní fond životního prostředí (SFŽP).

Nástroj ISPA v sektoru životního prostředí

Státní fond životního prostředí zpracoval směrnici pro poskytování finančních prostředků z fondu ISPA, která respektuje všechny požadavky návrhu nařízení o ISPA. Zpočátku byla zaměřena pouze na oblast ochrany vod (například rekonstrukci existujících čistíren odpadních vod, existujících kanalizačních sítí, budování úpraven pitné vody apod.), nyní už je rozšířena i na oblast ochrany ovzduší a nakládání s odpady.

Nástroj ISPA v sektoru dopravy

Prvořadým cílem nástroje ISPA v oblasti dopravy je zabezpečit stabilizaci a postupné snižování negativních účinků dopravní infrastruktury a dopravního provozu na životní prostředí. V předvstupní strategii proto bude uplatňována trvalá podpora: rozvoji dopravních systémů příznivých životnímu prostředí (snižujících spotřebu energie, omezujících produkci emisí znečišťujících ovzduší i hladiny hluku a s nižšími nároky na zábor území i nižšími riziky kontaminace vod a půdy) rozvoji veřejné hromadné dopravy (včetně její integrace), železniční, vodní a kombinované dopravy Základními prioritami je především modernizace hlavních železničních tratí v tranzitních koridorech (především IV. a VI. multimodální koridor) a modernizace silniční sítě při preferenci údržby a oprav před novou výstavbou. Výstavba bude soustředěna na postupnou dostavbu dálniční sítě a rychlostních silnic v hlavních dopravních směrech včetně urychlené výstavby expresního okruhu kolem Prahy. Kromě toho se bude pokračovat i ve stavbách navazujících a podmiňujících výstavbu dálnic a rychlostních silnic, obchvatech, průtazích měst, hraničních přechodech a přístupech k nim av odstraňování dopravních závad.

Současný stav žádostí v České republice

První žádosti byly Evropské komisi odeslány koncem roku 1999, přičemž v průběhu let 2000 a 2001 byly odeslány další. V závěru roku 2000 schválila Evropská komise pět projektů (tři z oblasti dopravy a dva z oblasti životního prostředí), pro něž byla v únoru 2001 podepsána Finanční memorand. Ačkoli se prostředky z příslušného rozpočtu přidělují ročně, program ISPA je vzhledem k rozsáhlým projektům založen na víceletém financování. Celková výše grantu z ISPA pro Českou republiku tedy přesahuje uvedených 70 miliónů eur ročně. To znamená, že přibližně 30 miliónů eur je už „vyčerpáno” z rozpočtů let 2001 – 2004. Všechny uvedené částky jsou tzv. závazky (commitments) z rozpočtu EU. Reálné platby (payments) budou probíhat podle základních pravidel, která stanoví, že 10% z grantu ISPA bude převedeno na Českou republiku při podpisu Finančního memoranda, dalších 10% při uzavření kontraktu s dodavatelem, zbytek (až do výše 80%) bude vyplácen podle předložených faktur. Výběrová řízení na dodavatele se nevyhlašují podle českých pravidel, ale probíhají podle pravidel EU – tzv. Practical Guide to Phare, Ispa & Sapard contract procedures. Pokud jde o národní spolufinancování, na projektech se bude podílet do výše rozdílu mezi celkovými náklady a prostředky z grantu ISPA státní rozpočet, dále pak Fond dopravy, Státní fond životního prostředí, a také koneční příjemci (v oblasti životního prostředí především městské rozpočty). V roce 2001 byly Evropské komisi postupně odeslány další projekty, z nichž byly schváleny tři projekty v oblasti životního prostředí (převážně rekonstrukce a výstavba kanalizace ve městech Jihlava, Olomouc, Podkrušnohoří), dva projekty silniční (další úsek na R48 a obchvat Bělotína) a dva projekty technické asistence. 13. prosince 2001 byla podepsána Finanční memoranda pro dva investiční projekty, pro dalších pět projektů 26. února 2002. Rozpočet pro ČR z roku 2001 nebude plně využit vzhledem k neschválení některých projektů v oblasti životního prostředí, nicméně při dostatečném počtu a kvalitě projektů v roce 2002 bude možné čerpat více prostředků. 

Problematické oblasti

Při přípravě žádostí a v procesu jejich schvalování se pravidelně objevují některé problémy či nedorozumění. Mezi tyto problémy patří: Časový rozvrh přípravy projektu – od podání projektu na příslušné ministerstvo přes všechny etapy přípravy uběhne minimálně jeden rok, než projekt Evropská komise schválí. S tím je nutné počítat nejen při přípravě finančních plánů projektů, neboť je nutné zohlednit nároky na roční rozpočty, ale také v návazných činnostech. Samotná příprava projektu – jak už bylo zmíněno, žadatelé musí připravit mimo jiné studii proveditelnosti, finanční analýzu, cost-benefit analýzu a posouzení dopadů na životní prostředí (EIA). Vzhledem k dosud neúplné kompatibilitě českých předpisů pro EIA musí projekty žádající o podporu z prostředků ES splnit metodický pokyn Ministerstva životního prostředí (MŽP) v této oblasti. Od 1. ledna 2002 vstoupil v platnost nový zákon o EIA (v souladu s požadavky EU), ke kterému MŽP připravilo metodický pokyn. Všechny dokumenty či studie je třeba ve finální fázi předložit do angličtiny. Velké problémy u projektů v oblasti životního prostředí činí finanční analýza, proto Evropská komise plánuje vydat doporučení pro její vypracování. Výše tzv. přípustných/uznatelných nákladů (eligible costs) – Evropská komise některé náklady neuznává, přičemž jejich podíl může tvořit významnou část celkových nákladů. Poskytnutý grant je procentní poměr z přípustných nákladů, proto je nutné při přípravě projektu brát oněch až 75% podpory z ISPA jako nereálně vysoké číslo. Dochází také k situaci, kdy žádaný poměr podpory z ISPA Komise krátí, a v praxi tak činí podpora ze strany EU asi 50 – 60% celkových nákladů projektu. Zajištěné spolufinancování – žadatel musí počítat s tím, že EU chce při posouzení projektu mít určitým způsobem garantováno, jak bude částka na spolufinancování pokryta. Sektorový charakter nástroje ISPA předurčuje odpovědnost ministerstev za částku na spolufinancování ze státního rozpočtu, která však pokryje pouze malou část nákladů, proto žadatel musí garantovat svou část nákladů.

Význam ISPA

Ačkoli prostředky z programu ISPA nejsou zanedbatelné, nemohou řešit infrastrukturální deficit České republiky. Prostředky z ISPA mají sloužit především jako „magnet“ pro prostředky z jiných zdrojů (například mezinárodních finančních institucí). Ačkoli prostředky z programu ISPA nejsou zanedbatelné, nemohou řešit infrastrukturální deficit České republiky. Prostředky z ISPA mají sloužit především jako „magnet” pro prostředky z jiných zdrojů (například mezinárodních finančních institucí). Je třeba uvést, že z tohoto nástroje bude financován poměrně malý počet projektů – jedná se o projekty, které by bylo nutné realizovat i bez existence ISPA. Nicméně hlavním cílem ISPA je připravit se na fungování Fondu soudržnosti, jehož očekávané zdroje jsou mnohem vyšší. Správnou přípravou a implementací projektů ISPA Česká republika také prokáže Evropské komisi svou schopnost přijmout pravidla Unie, a tím napomůže při složitých jednáních o vstupu a následně při využití nabízených prostředků.