Vzala nám EU suverenitu? Ne, dokud jsme tady my, říkají ústavní soudy

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodnovat s názorem redakce EurActiv.cz

Jednání pléna ÚS ve věci druhého přezkumu Lisabonské smlouvy, 27. října 2009 © Shutterstock

Ztrácí Česká republika kvůli členství v Evropské unii svou suverenitu? Právě touto otázkou se zabývají evropské ústavní soudy, včetně toho českého. Jak zní jeho rozhodnutí?

Ústavní soudy dohlíží na dodržování zákonů nejvyšší právní síly, tedy národních ústav. Zabývají se proto i tématem národní suverenity a posuzují, zda je v ohrožení, či nikoli.

A nejinak tomu je v České republice, kde neexistuje žádná vyšší instance, která by o případném porušení českého ústavního pořádku mohla rozhodnout. Proto jsou nálezy ústavních soudů tak důležité a je třeba je respektovat a následovat.

Cukerné kvóty (Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006)

V tomto nálezu český Ústavní soud uvedl, že přistoupením ČR k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánu na orgány nadnárodní. Důležité ale podle nálezu je, že tento přenos se uskutečnil jen ve formě „podmíněného propůjčení“ těchto pravomocí.

Podle ÚS toto propůjčení pravomocí může trvat jen potud, pokud jsou vykonávány orgány EU způsobem slučitelným s uchováním „základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu“.

Pod pojmem „materiální právní stát“ má ÚS na mysli čl. 9. odst. 2 Ústavy, který stanoví, že „změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná“. Pokud by tedy orgány EU šly ve svých pravomocích za tyto meze, propůjčené pravomoci je možné si vzít kdykoli zpět.

Otázkou ale zůstává, co všechno mezi takové podstatné náležitosti patří. Soud již dříve uvedl, že mezi ně zařadíme třeba ochranu základních lidských práv a svobod, demokratický politický režim, svrchovanost lidu nebo princip právní jistoty.

Úplný výčet takových náležitostí ale nikdy neposkytl. V nálezu Lisabonská smlouva II z roku 2009 pak uvedl, že nepovažuje za možné, aby takový katalog nepřenositelných pravomocí vytvářel a autoritativně tak určoval „věcné meze přenosu pravomocí“. Jeho rolí je podle nálezu pouze kontrola ústavnosti učiněných politických rozhodnutí.

Eurozatykač (Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006)

Středobodem tohoto nálezu je teze, že domácí právní předpisy včetně Ústavy mají být interpretovány souladně s principy evropské integrace. Ústavní soud tak judikoval, že pokud existuje několik interpretací ústavního pořádku, tedy včetně Listiny základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení unijního závazku, je vždy nutné zvolit takový výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku.

Důležité ale je, že v případě, kdy není možné příslušnou ústavní normu vyložit v souladu s právem EU, aniž bychom změnili smysl daného národního ustanovení, je jedinou možností změna Ústavy, popřípadě Listiny, tak, aby byla v souladu s unijním právem.

Taková změna ústavního pořádku je ale jen a pouze na ústavodárci, tedy na vůli ústavní většiny v Parlamentu ČR. Ten ke změně ústavního pořádku nemůže být jakkoli nucen. I v tomto případě je navíc třeba zachovat podstatu materiálního právního státu, jak bylo judikováno v nálezu „cukerných kvót“.

Pravomoc měnit podstatné náležitosti demokratického právního státu nelze na nadnárodní úroveň přenést v žádném případě. Možnost měnit tyto podstatné náležitosti totiž nemá ani Parlament ČR – čl. 9 odst. 2 je tzv. neměnnou, věčnou klauzulí.

Zákon o konkursu a vyrovnání (Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002)

S ochrannou české ústavnosti v kontextu členství v EU souvisí i tento 17 let starý nález. V něm ÚS dovodil, že „v nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod“.

ÚS tak už v roce 2002 jasně říká, že jednou dosažený stupeň ochrany základních práv a svobod již nemůže být opuštěn nebo snížen, a to nikým včetně nadnárodního subjektu typu EU.

Soudní dvůr EU jako klíčový hráč evropské integrace

Soudní dvůr EU (SDEU) ovlivňuje životy Evropanů více, než by se mohlo na první pohled zdát. Ročně řeší až 1600 případů, čímž převyšuje kterýkoli národní soud. 

Lisabonská smlouva (Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008)

Zcela zásadním je nález ve věci Lisabonské smlouvy. Proto je dobré se na něj podívat podrobněji.

Návrh na přezkum Lisabonské smlouvy a jejího souladu s českým ústavním pořádkem tehdy podal Senát, ke kterému se se svými stanovisky připojil i prezident Václav Klaus. Základní argumentace navrhovatelů byla následující:

  1. Lisabonská smlouva zavádí tzv. výlučné kompetence EU, což je typické pro federální státy. Členské státy tak nemohou v některých oblastech ovlivňovat závaznou normotvorbu a jsou jen jejím pasivním příjemcem. EU přitom bude moci uzavírat mezinárodní smlouvy sama bez ohledu na členské země;
  2. Problematická je tzv. doložka flexibility, kdy Rada může na návrh Komise přijmout jednomyslně opatření k dosažení cílů stanovených Smlouvami. Podle Senátorů se za touto možností skrývá nebezpečí, že Rada bude přijímat opatření mimo rámec práva EU a bez účasti všech členských zemí, což je také v rozporu s národní suverenitou;
  3. Díky tzv. passerelle je možné zjednodušeným způsobem měnit primární právo EU, tedy Smlouvy, a to bez účasti členských zemí. Díky tomu se rovněž může měnit hlasování v Radě z jednomyslného na většinové;
  4. Přesun pravomocí na EU a existence Listiny základních práv EU bude přinášet kolize s vnitrostátními standardy ochrany základních práv;
  5. Možnost spuštění čl. 7 Smlouvy o EU (SEU) v reakci na porušování vlády práva v členské zemi povede k politickým tlakům na danou vládu a bude znamenat porušení suverenity lidu (tento proces byl nedávno spuštěn třeba proti Maďarsku, pozn. red.).

Ústavní soud se s těmito základními body návrhu vyrovnal následovně:

1)

K prvnímu bodu ÚS připomněl nález „cukerných kvót“, kde bylo zdůrazněno, že podmíněně propůjčit lze jen některé pravomoci. Přeneseny nemohou být zejména ty, které by narušily státní suverenitu ČR či jiné podstatné náležitosti demokratického právního státu.

Pokud jde o onu státní suverenitu či právní svrchovanost, podle ÚS o ni Česká republika propůjčením pravomocí nepřichází, jelikož „legislativní kompetenční kompetence, tedy oprávnění měnit základní předpisy, zůstává členským státům“.

Podle ústavních soudců nemůže být EU vnímána jako federální stát ani jako jiná podobná entita, jelikož sama EU nemůže měnit primární právo (Smlouvy) ani si přisvojovat nové pravomoci. Tyto kompetence stále náležejí jen a pouze členským státům. EU tak může jednat pouze „v rámci pravomocí jí výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si sama zakládat pravomoci nové“.

Co spadá do výlučných či sdílených pravomocí totiž určuje primární právo EU a na jeho podobě je třeba jednomyslná shoda všech členských zemí v rámci Evropské rady. Kompetenční kompetence tak i nadále drží v rukou členské státy, což je důkazem jejich právní svrchovanosti.

V této souvislosti navíc ÚS připomíná novou možnost zapojení národních parlamentů členských států do procesu kontroly výkonu pravomocí. „Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly“.

2)

Podobným stylem ÚS argumentuje ve druhém bodě.

„Pokud by Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by ČR ratifikací Lisabonské smlouvy čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy“, píše se v nálezu. Soudci opět připomínají, že Lisabonská smlouva je přijímána jednomyslně všemi státy, což je výrazným znakem organizace mezinárodněprávní povahy a nikoli federace. A všechny státy musí souhlasit i s jejími změnami a stejně tak orgány EU nesmějí překročit meze pravomocí, které jim státy jednomyslně propůjčily.

I v případě přijetí takových opatření, kterými by se měnilo primární právo v rámci doložky flexibility, je tak třeba jednomyslnosti v Radě (a navíc i souhlasu Evropského parlamentu).

V tomto ohledu ÚS opět připomíná i výrazné posílení národních parlamentů, které mají nově možnost kontrolovat dodržování principu subsidiarity.

Nad rámec této argumentace ÚS navíc připomíná i novou možnost spuštění čl. 50 SEU, tedy možnost vystoupení z Evropské unie. „I způsob ukončení členství se jeví jako typický pro mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát.“

Diktát Bruselu? Naopak, moc ve svých rukou drží státy. Čím dál pevněji

Kritici EU namítají, že je třeba vrátit se k suverénním státům a omezit silnou Evropskou komisi. O Evropanech prý namísto vlád rozhodují nevolení bruselští byrokraté. Opak je ale pravdou. Výzkumy totiž ukazují, že síla členských zemí v posledních letech roste.

3)

I ve třetím bodě návrhu ÚS zdůrazňuje, že pravomoc měnit základní předpisy zůstává v rukou členských zemí a žádná federativní struktura se nevytváří. Je pravdou, že pomocí tzv. pasarelle je možno zjednodušenou procedurou měnit primární právo EU. Kromě argumentace k bodu 2) ústavní soudci připomínají, že pro úspěšnou „pasarelle“ je opět třeba jednomyslného hlasování, tentokrát v Evropské radě.

Toto rozhodnutí navíc vstupuje v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. U nás by tak taková změna musela projít klasickým ratifikačním procesem. O jakémkoli obcházení národních států tedy nemůže být řeč.

Pokud jde o změnu v hlasování z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu, i k tomuto dává svolení Evropská rada, a to jednomyslným souhlasem. Každý takový proces je navíc povinně oznamován vnitrostátním parlamentům. Jakýkoli z nich může ve lhůtě šesti měsíců vyslovit svůj nesouhlas, čímž celý proces ukončí.

Ústavní soud se v tomto bodě vyjádřil i obecně k problematice hlasování kvalifikovanou většinou. Tu mnozí kritici považují za znak ztráty národní suverenity, což se projevilo mimo jiné v ČR toliko probíraném hlasování o „kvótách“.

Podle Ústavního soudu je pravdou, že možnost hlasování kvalifikovanou většinou může být posuzováno jako omezení právní svrchovanosti státu. Na druhou stranu ale připomíná zásadu „sebeomezení suveréna, jenž jediný je oprávněn zvážit samotnou míru omezení, kterému se v mezinárodním prostředí při respektování principu pacta sunt servanda vystaví“.

Podle soudců je nepochybné, že v případě propůjčení pravomocí na nadnárodní úroveň suverén tyto pravomoci pozbývá. Pozbývá ovšem jen ty, které sám ze své vůle přenesl, přičemž jak bylo uvedeno výše, tyto pravomoci propůjčuje pouze podmíněně.

Jinými slovy suverénní Česká republika se sama rozhodla svou suverenitu omezit, přičemž toto omezení je podmíněné a při možnosti vystoupit z EU není definitivní.

Druhým dechem pak ústavní soudci opět uvádí, že „přenos pravomocí orgánů ČR nemůže jít tak daleko, aby narušil samu podstatu republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana a aby založil změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu“.

4)

Ve čtvrtém bodě je důležité zmínit jednak nález ve věci „zákona o konkursu a vyrovnání“, jednak „cukerné kvóty“.

ÚS zdůrazňuje, že v případě rozporu mezi standardy ochrany základních práv a svobod zajištěným českým ústavním pořádkem a mezi standardy zajištěnými právem EU mají zcela jistě přednost ty chráněné ústavním pořádkem ČR. Důvod je prostý – ochrana základních práv a svobod je součástí onoho „materiálního jádra ústavy“, tedy základních náležitostí demokratického právního státu. A nad těmi nestojí nic. Ani Evropská unie.

„Jestliže by byl z tohoto pohledu standard ochrany zajišťovaný v rámci EU nevyhovující, orgány ČR by se musely opět ujmout předaných pravomocí, aby jeho respektování zajistily,“ píše se v nálezu. Tímto čeští ústavní soudci prakticky kopírují nález Spolkového Ústavního soudu z roku 1986 Solange II.

5)

V neposlední řadě se ÚS vyrovnával s možností řízení proti státu, který porušuje vládu práva a zásady právního státu. Toto řízení můžeme v současné době pozorovat třeba ve vztahu k Maďarsku nebo Polsku. Podle ÚS však tímto procesem není narušena suverenita státu ani není vytvářen nepřiměřený tlak na změnu právního řádu v dané zemi.

Článek 2 SEU mluví o tom, že EU je založena na lidské důstojnosti, svobodě, demokracii, rovnosti, právním státě a lidských právech. V případě porušení těchto zásad může být spuštěn zmíněný čl. 7, který může vést až k pozastavení hlasovacích práv země v unijních orgánech.

Podle soudu je „Lisabonská smlouva v tomto směru v souladu s nedotknutelnými principy chráněnými českým ústavním pořádkem a evropské právo je založeno na základních lidských i demokratických hodnotách, společných a sdílených všemi státy EU“.

Proto nemůže možnost pozastavení hlasovacích či jiných práv znamenat narušení „základní charakteristiky ČR jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu (…) ani narušení principu suverenity lidu“.

Důvodem je, že takový proces lze spustit jen proti státu, který porušuje hodnoty, na nichž je EU založena a které jsou totožné s ústavním pořádkem ČR. Soudci proto upozorňují, že bude-li ČR dodržovat svůj ústavní pořádek, nebude žádná šance, že by vůči ní byl čl. 7 SEU použit.

Lisabonská smlouva II (Pl.ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009)

Ústavní soud se k přezkumu Lisabonské smlouvy vrátil ještě jednou, a to o rok později. V tomto případě de facto jen zopakoval argumenty sepsané o rok dříve. V samotném nálezu na svůj předešlý judikát také často odkazuje. I zde je ale zajímavé upozornit na část týkající se národní suverenity.

Podle Ústavního soudu „suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování základních hodnot, na kterých konstrukce demokratického právního státu stojí. (…) Přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku,“ uvádí se v nálezu.

Německý ústavní soud bude rozhodovat o Lisabonu

Německý ústavní soud bude zítra, v úterý 30. června rozhodovat o tom, jestli je Lisabonská smlouva je slučitelná s německou ústavou. Rozsudek ústavního soudu je zaujatě očekáván po celém zbytku Unie.

Ústavní soudy stojí nad Evropou

Na základě těchto nálezů došel ÚS postupně k závěru, že i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost ČR pořád zůstává suverénním a právně svrchovaným státem. Na druhou stranu ale zdůrazňuje meze evropské integrace, které nelze překročit.

Z pohledu českého ústavního práva totiž ústavní pořádek – tedy Ústava, Listina a další ústavní zákony – zůstávají základním a nejvyšším zákonem. Ústavní soud se tak pasuje do role vrcholného ochránce české ústavnosti, a to i „proti eventuálním excesům unijních orgánů a evropského práva, což také jasně odpovídá na zpochybňovanou otázku suverenity ČR“.

V nálezu Lisabonské smlouvy se také dočteme, že dokud bude český Ústavní soud poslední instancí pro interpretaci a ochranu ústavních předpisů, nemůže být narušena ani ohrožena suverenita České republiky. A tuto pozici si chce uchovat i nadále.

„V souladu s tím hodlá český Ústavní soud přezkoumávat jako ultima ratio i to, zda se právní akty evropských orgánů drží v mezích pravomocí, které jim byly poskytnuty“. Tím fakticky řekl, že české ústavní právo je výše než právo EU a přisvojil si pravomoc přezkoumávat, zda nějaký právní akt EU nepřekročil hranice kompetencí propůjčených EU.

V případě, že by se tak stalo, může ÚS rozhodnout, že takový právní akt nebude na území České republiky aplikovatelný. Tím navázal na přelomové rozhodnuté Spolkového Ústavního soudu z roku 1993 ve věci Maastrichtské smlouvy.

Ten fakticky stanovil, že ústavní principy a elementární zájmy členských zemí stojí nad evropskou integrací a evropským právem.

Právě tehdy si ústavní soud členské země poprvé vyhradil pravomoc posoudit otázku, zda některý komunitární akt překročil hranice své působnosti a v případě, že se tak stane, si vyhradil právo prohlásit jej na daném území za neaplikovatelný. Podobně se v jednom ze svých nálezů vyslovil i polský Ústavní Tribunál.

Ústavní soudy tedy jinými slovy říkají, že evropské právo je nadřazeno právu národnímu, ale nikoli právu ústavnímu. Díky této tezi se tak pasují do role instance nadřazené Soudnímu dvoru EU.

Dokud tedy Ústavní soudy členských zemí budou bdít nad dodržováním ústavních pořádků a pravomocí propůjčených orgánům EU, nelze tvrdit, že by suverenita členského státu byla ohrožena.

Německý soud dal Lisabonské smlouvě podmínečnou zelenou

Německý ústavní soud dnes, v úterý 30. června, rozhodl, že nová smlouva pro Evropskou unii je slučitelná s německým ústavním právem, pokud však bude role obou komor německého parlamentu v rozhodovacích procesech EU posílena.

Reference

Pro účely článku jsou argumenty ústavních soudů zestručněny a zjednodušeny, obsahově ale odpovídají skutečnosti. V případě zájmu jsou ústavní nálezy v plném znění dostupné zde:

Eurozatykač (Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006): http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-66-04

Cukerné kvóty (Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006): http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-50-04

Zákon o konkursu a vyrovnání (Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002): https://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-36-01

Lisabonská smlouva (Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008): http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-08_1

Lisabonská smlouva II (Pl.ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009): http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-29-09_3 

Maastrichtská smlouva (BVerfGE 89, 155 ze dne 12. října 1993): https://www.cvce.eu/en/obj/decision_by_the_german_federal_constitutional_court_on_the_treaty_on_european_union_12_october_1993-en-dd190145-960f-4e32-a26a-179b206455e2.html (DE) a https://iow.eui.eu/wp-content/uploads/sites/18/2013/04/06-Von-Bogdandy-German-Federal-Constitutional-Court.pdf (EN)

Solange II (BVerfGE 73, 339 ze dne 22. října 1986): http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv073339.html (DE) a https://law.utexas.edu/transnational/foreign-law-translations/german/case.php?id=572 (EN)