Agenda pro českou zahraniční politiku 2013

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

AMO - Asociace pro mezinárodní otázky

Česká zahraniční politika je v důležitých otázkách nekonzistentní, reaktivní a postrádá strategický rozměr, tvrdí analytici Asociace pro mezinárodní otázky. Priority zahraniční politiky jsou podle nich nezřetelné, protože schopnost oddělit podstatné od méně důležitého vyžaduje dlouhodobou strategickou rozvahu i politickou odvahu – a obojího se prý české zahraniční politice nedostává. I to se dočteme v Agendě pro českou zahraniční politiku 2013.

Ohlédnutí za českou zahraniční politikou v roce 2012 nabízí snadný závěr, že se jednalo spíše o klidné, a tedy i méně významné období. Na jedné straně je nezpochybnitelné, že ČR nestála před velkými otázkami typu zřízení radarové základny nebo schválení Lisabonské smlouvy. Po přípravách nových verzí zásadních dokumentů z let 2010 a 2011 (Bezpečnostní strategie ČR a Koncepce zahraniční politiky ČR) je jisté uklidnění logicky na místě. Na straně druhé však nelze přehlížet, že toto „zahraničněpolitické ticho“ bylo do velké míry způsobeno nedostatkem jasných strategických vizí a silného politického vedení. Česká republika proto často působila jako do sebe zahleděný aktér, který nemá přílišný zájem o zasahování do dění ve svém okolí.

ČR nepochybně čelí výzvám, které pramení spíše z vnitrostátního než zahraničněpolitického vývoje. To však není ospravedlněním pro to, aby klíčoví představitelé rezignovali na formulaci české pozice k současným světovým problémům. Na nejvyšší politické úrovni v roce 2012 chyběla dostatečně hlasitá, konzistentní a jasná vyjádření např. k otázkám dalšího vývoje evropské integrace a pozice ČR v Evropské unii, posilování autoritářských tendencí v Rusku, orientaci bezpečnostní politiky po odchodu z Afghánistánu v roce 2014, konfliktu v Sýrii, výrazně kritičtějšímu postoji USA a EU k politice Izraele nebo boji proti změně klimatu. Ve všech případech se přitom jedná o témata, k nimž nejenže má ČR co nabídnout, ale která se jí především bezprostředně dotýkají.

Více kolejí

Absence politického vedení byla o to větším problémem v situaci, kdy se Koncepce zahraniční politiky ČR z roku 2011 vydala cestou nejmenšího společného jmenovatele a neurčila prosazování zájmů a hodnot jednoznačný směr. Nedostatečnou úroveň strategického plánování pak jen potvrzuje fakt, že vláda dosud nepředložila koncepční dokument k evropské politice, k němuž se zavázala v programovém prohlášení. Problematická je také podoba Obranné strategie ČR, která je kvůli uspěchané přípravě, kdy byla na poslední chvíli posunuta uzávěrka a výrazně zúžen autorský kolektiv, spíše promarněnou příležitostí. Dlouhodobé podceňování mezinárodního kontextu českou politickou scénou v roce 2012 bohužel zintenzivnilo neblahý trend, jímž je přelévání vnitropolitických a stranických konfliktů do fungování zahraniční politiky a obrazu České republiky ve světě. Asi nejtypičtějším projevem této tendence byl projev premiéra Nečase na brněnském strojírenském veletrhu, v němž jako „módní politické projevy“ odsoudil podporu odsouzeným členkám ruské skupiny Pussy Riot nebo tibetskému dalajlámovi.

Existenci několika mimoběžných linií zahraniční politiky se tak v roce 2012 rozhodně nepodařilo překonat – spíše naopak. Zjevné rozpory mezi postoji Černínu, Hradu a Strakovy akademie panovaly nejen v otázkách evropské integrace, ale bylo možné je postřehnout i v reakcích na nejnovější vývoj v arabském světě včetně občanské války v Sýrii, v Rusku či v srbsko-kosovských vztazích. Vláda, která by měla zahraniční politiku zaštiťovat, byla v klíčových otázkách rozpolcena mezi ODS a TOP 09. Odcházející prezident, který je v dikci Ústavy vykonavatelem vládní politiky a reprezentantem národních zájmů, využíval zahraniční politiku jako hlásnou troubu svých soukromých názorů, které často byly s vládními stanovisky a postoji MZV v přímém rozporu. Ozvěnou konfliktů na nejvyšší politické úrovni byla nedostatečná koordinace či dokonce institucionalizovaná rivalita na úrovni ministerstev a dalších centrálních úřadů. Jako příklad může sloužit nejen opakovaně konstatované – a stále neřešené – soupeření mezi MZV a MPO v oblasti ekonomické diplomacie, ale i lapsy v komunikaci ministerstev zahraničí a vnitra při udělování politického azylu ukrajinským občanům.

Nejde jen o to, že se ve stranických a byrokratických hrách ztrácí sama idea jednotného prosazování zájmů státu a jeho občanů. Tyto hry necílí primárně na zahraniční aktéry, ale přesto – nebo možná právě proto – mohou mít závažné dopady na důvěryhodnost země u ostatních členů mezinárodního společenství. Zpochybnění zásadního postavení ochrany lidských práv utvrdí Rusko nebo Čínu v přesvědčení, že tato dimenze české zahraniční politiky je jen zástěrkou pro jiné zájmy. Dvoukolejný systém ekonomické diplomacie nemůže přinést kýžený efekt v podobě účinnější podpory českých exportérů a investorů v zemích, kde se bez pomoci státu neobejdou. Programy transformační spolupráce neponesou kýžené ovoce, budeme-li současně občanům Ukrajiny a Běloruska prostřednictvím vízové politiky dávat najevo, že nestojíme o jejich přítomnost nebo dokonce návštěvu na našem území.

Partnery v EU budeme těžko vnímáni seriózně, když se čeští politici nejsou schopni dohodnout na vytvoření trvalého, funkčního mechanismu koordinace evropských záležitostí, nemluvě o postojích prezidenta, který stojí zcela mimo seriózní integrační diskurz. Tyto problémy navíc nejenže nejsou řešeny, ale na politické úrovni se o nich nevede ani vážná diskuze. Výše zmíněné politické a institucionální spory jen podtrhují fakt, že česká zahraniční politika je v důležitých otázkách nekonzistentní, reaktivní a postrádá strategický rozměr. Navzdory spektru přijímaných dokumentů nelze identifikovat nic, co by připomínalo českou grand strategy. Priority zahraniční politiky nejsou zřetelné, protože schopnost oddělit podstatné od méně důležitého vyžaduje dlouhodobou strategickou rozvahu i politickou odvahu — a obojího se v současné situaci české zahraniční politice nedostává. Důsledkem jsou opatrnické postoje, které kromě občasného trucování v evropských otázkách nevedou k jasné, viditelné mezinárodní iniciativě, jež by se opírala o dobře vyjednaný a pevný domácí konsensus. V situaci, kdy Českou republiku neohrožuje žádné větší externí ani vnitřní nebezpečí a může těžit ze všeobecně příznivého mezinárodního kontextu, není politická reprezentace schopna přijít s vizí, která by tohoto stavu dokázala kreativně využít.

Co se daří

Na druhou stranu je třeba konstatovat, že se české zahraniční politice daří v tématech, na kterých existuje široká shoda, ke kterým diplomacie a státní správa přistupují aktivně a která se těší dlouhodobé politické podpoře. Nejlepší výsledky lze nalézt v politice vůči sousedům, a to v multilaterální i bilaterální dimenzi. Na první polovinu roku 2012 připadl druhý semestr českého předsednictví ve Visegrádské skupině. České republice se podařilo dosáhnout pokroku ve všech dimenzích spolupráce, které byly identifikovány jako prioritní. Visegrád díky společnému úsilí ovlivnil vyjednávání o podobě kohezní politiky Evropské unie v příštím víceletém finančním rámci, spustil další projekty pro země západního Balkánu a Východního partnerství a dohodl se na užší spolupráci v obranných a bezpečnostních záležitostech.

Koncepce zahraniční politiky identifikovala dva sousedy České republiky, Německo a Polsko, jako strategické partnery. V obou případech je vidět, že česká diplomacie na vysoké kvalitě těchto relací pracuje, třebaže výše zmíněná absence vize a odvahy obecně brání intenzivnější spolupráci v klíčové otázce dneška – budoucnosti Evropské unie. Vzájemná blízkost a sílící propojenost středoevropského prostoru přináší potřebu odstraňovat problémy, které z vysoké intenzity vztahů vyplývají a které se vyskytují téměř každodenně a v různých sektorech (např. energetika, ochrana spotřebitele, ochrana životního prostředí). Kromě vysoké intenzity politických kontaktů je v těchto případech důležité upevňovat vztahy státní správy na různých úrovních. Pozitivní, otevřený a aktivní přístup České republiky v otázkách jako je protidrogová politika, hraniční kontroly nebo ochrana spotřebitele proti závadným potravinářským výrobkům přispívá ke kultivaci vztahů se sousedy. Atmosféra důvěry je zde zásadní, protože negativní důsledky plynoucí z jejího nedostatku se rychle dotýkají občanů samotných.

Racionalizace zahraničního zastoupení

V roce 2012 byla také viditelná snaha o zkvalitnění a racionalizaci zahraniční služby. Na klíčové velvyslanecké posty byly jmenovány zkušené a kompetentní osoby. Martin Povejšil nastoupil na post velvyslance při EU a Jiří Šedivý obsadil pozici velvyslance při NATO. Ministerstvo zahraničních věcí navíc odolalo několika snahám Hradu o dosazení prezidentských kandidátů na velvyslanecké pozice. Třebaže v roce 2012 skončil mandát i několika ambasadorům v důležitých zemích (Rusko, Rakousko) kteří ihned nebyli nikým nahrazeni, nelze tuto skutečnost vnímat jako selhání Černínského paláce. Naopak, na vině je prezident, jenž se pokouší do personálních záležitostí MZV zasahovat způsobem, který mu nepřísluší.

Kladně lze také hodnotit rozhodnutí vlády pokračovat v roce 2013 v racionalizaci zahraničního zastoupení. Po několika vlnách pouhého zavírání velvyslanectví by mělo dojít k otevření nových úřadů. MZV navíc slibuje nízkorozpočtový formát zastupování českých zájmů. Spolu se sdílením prostor s jinými zeměmi, což je od roku 2012 také případ českého zastoupení v Arménii, se jedná o trend, který jde vstříc skutečné diplomacii 21. století.

Trend volající po větší otevřenosti a transparentnosti chodu veřejných institucí se nevyhnul ani Ministerstvu zahraničních věcí, které je třeba pochválit za celou řadu kroků v tomto směru. Na internetových stránkách MZV jsou dnes již snadno dohledatelné informace k veřejným zakázkám či rozpočtovým výdajům. Ministerstvo také již koncem roku 2011 obnovilo vydávání bulletinu Zahraniční politika České republiky, na různých úrovních pak probíhaly konzultace mezi ministerstvem a širší odbornou veřejností. V této souvislosti je ale třeba poukázat na skutečnost, že existují velké rozdíly mezi jednotlivými odbory a v některých případech stále převládá přesvědčení, že formulování a zastupování zájmů ČR je záležitostí úzké elity odborníků. V kontextu 21. století je nutné si uvědomit, že i zahraniční politika je politikou a měla by proto být do maximální míry otevřená vstupům z odborné i široké veřejnosti. V mnoha případech – např. co se týče výše zmíněné debaty o racionalizaci zastupitelské sítě nebo čekání na koncepci evropské politiky – však informace i v roce 2012 proudily spíše sporadicky a dialog probíhal selektivně.

Co do budoucna?

V souhrnu byla česká zahraniční politika v roce 2012 kombinací převládající politické indolence a víceméně profesionálního fungování na úřednické úrovni. Její institucionální, programový a procedurální potenciál tak bohužel zůstává nevyužit. Cesta ke změně vede jednoznačně přes obnovení konsensu a zájmu politických elit. Rok 2013 může v tomto ohledu přinést zajímavé impulsy s ohledem na zcela novou situaci po první přímé volbě prezidenta, který v zahraniční politice tradičně zastává významnou roli. Otázka, jak se bude účinkování Miloše Zemana lišit od působení Václava Klause, bude v roce 2013 jednou z velkých neznámých. Prezident s nově koncipovaným mandátem může sehrát pozitivní roli při zachování politické stability, bez níž je účinná zahraniční politika jen těžko představitelná. S ohledem na dosavadní zkušenosti si nelze než přát, aby byl vklad nového prezidenta pozitivnější než často svéhlavé a nekonstruktivní.

Celou analýzu a doporučení pro českou zahraniční politiku naleznete na stránkách Asociace pro mezinárodní otázky pod tímto odkazem.