Zůstane ČR bez zákona o státních úřednících?

zdroj: www.vlada.cz

Dojde-li k rozpuštění Poslanecké sněmovny, řada norem připravených k projednání zřejmě spadne pod stůl. Patří mezi ně i „zákon o úřednících“ předložený vládou Petra Nečase. Vyhlídky, že se stihne schválit do konce roku, nejsou totiž příliš nadějné. S jeho existencí by ale například nedošlo k personálním rošádám, o které se postarala vláda Jiřího Rusnoka, shodují se odborníci.

Přijetím kvalitního zákona, který by v České republice ošetřoval vztah úředníků a státu, podmiňuje Evropská komise čerpání prostředků ze strukturálních fondů pro následující programovací období. Na nutnost zkvalitnit a odpolitizovat veřejnou správu upozorňuje mimo jiné ve svých letošních specifických doporučeních (EurActiv 29.5.2013).

Problém neexistující legislativní úpravy v Česku si však dlouhodobě uvědomují nejen unijní instituce, ale i tuzemská politická reprezentace. Návrh „zákona o úřednících“, který v Poslanecké sněmovně leží od 13. června, je již třetím pokusem z dílny ministerstva vnitra Nečasovy vlády. Navzdory kritickým hlasům zejména ze strany neziskového sektoru, že ani tento návrh nezaručí dostatečné oddělení politické moci a státní správy, se kabinet (nyní v demisi) Jiřího Rusnoka podle svého programového prohlášení rozhodl schválení „zákona o úřednících“ podpořit.

Nicméně jeho demise a očekávané rozpuštění sněmovny by proces zásadně ohrozilo. A netýká se to jen problematické vládní verze, ale i alternativního návrhu, s nímž přišla ČSSD. Její plán se zakládá na služebním zákonu z roku 2002, jehož účinnost byla zákonodárci opakovaně odkládána.

„Obávám se, že vzhledem k procesu rozpuštění sněmovny, který už začal, ani jeden z návrhů nestihne být ve sněmovně projednán až do třetího čtení,“ sdělil EurActivu Václav Velčovský, analytik z think-tanku Good Governance. Pomineme-li sankce ze strany Evropské komise, jaké jsou praktické důvody pro to, aby Česká republika kvalitní zákon o státní správě přijala?

Odpolitizování především

Odborníci a zástupci neziskového sektoru se shodují, že jedním z úskalí, na něž se musí zákon o úřednících zaměřit, je nejasně definovaná hranice mezi politickými a úřednickými funkcemi a pravidla, podle nichž jsou do nich zaměstnanci vybíráni. Jak upozorňuje Vít Havelka z Inventury demokracie, nedůsledné oddělení politické moci od státní správy má totiž hned několik negativních dopadů.

„Politicky nominovaní úředníci jsou zkrátka snadno korumpovatelní,“ řekl EurActivu. Za další, politizace a zejména pak časté střídání úředníků se podepisuje i na celkové efektivitě státní správy – vede k pracovní diskontinuitě a následně paralýze celého úřadu.

„Průměrnému úředníkovi trvá i rok, než se naučí svoji agendu. Nedivme se pak, že státní správa chybuje, jako tomu bylo třeba v případě nefunkčního registru vozidel,“ dodává Havelka.

Pracovní prostředí, kde si kvůli politickým tlakům nemůže být zaměstnanec ničím jistý, je kromě toho demotivující a má za následek, že na úřadech nezůstávají ti nejlepší. „Nejsem si jist, jestli budou nadále chtít schopní mladí lidé do státních služeb,“ varuje například Karel Havlíček, předseda Asociace malých a středních podniků a živnostníků ČR. „Je to zkostnatělý, k ničemu nemotivující aparát,“ dodává.

Personální změny v chaosu

Jako příklad zásahů do státní správy z politických pozic někteří komentátoři uváděli nedávné kroky Rusnokovy vlády – její ministři vzápětí po svém jmenování vyměnili desítky úředníků, aniž by měla vláda důvěru Poslanecké sněmovny. Nabízí se proto otázka, zdali jsou podobné kroky při střídání vlád obvyklé a jestli by byly přípustné i v případě, kdyby již platil kvalitní zákon, který by úřednickou pozici definoval.

„Velké personální změny na ministerstvech po každém politickém otřesu jsou v české státní správě zcela běžné,“ říká Václav Velčovský z Good-Governance. „Jsou ovšem o to více nebezpečné a dlouhodobě terčem kritiky odborné veřejnosti, odborů, samotných úředníků i Evropské komise,“ upozorňuje. Bez zákona totiž prý není určeno, kdo v hierarchické struktuře je ještě politický nominant, a kdo je už považován za odborného úředníka. Tím pádem politické tlaky prostupují celý úřad.

„Sám jsem se však setkal i s případy, kdy byl politicky dosazen také vedoucí oddělení, tj. nejnižší řídící jednotky,“ doplňuje Velčovský. „Legislativní vakuum takovéto změny umožňuje a řadoví úředníci, tedy ti, kteří agendy skutečně vykonávají a jsou za ně zodpovědní, následně pod nekompetentním (rozuměj politickým) vedením trpí.“

„Kdyby byl účinný služební zákon, k politicky motivovaným personálním změnám by vůbec nemohlo docházet,“ připojuje se Vít Havelka z Inventury demokracie. „Změny, které provedla vláda Jiřího Rusnoka, jsou učebnicovým příkladem neoddělení státní správy od politické moci.“

Posuzujme případ od případu…, ale zákonné měřítko chybí

Radim Bureš z Transparency International však zdůrazňuje, že je nutno hodnotit personální posuny na ministerstvech jednotlivě a na základě detailních informací. „Tyto změny totiž mohou být zcela pochopitelné a oprávněné, stejně jako zavrženíhodné,“ řekl EurActivu.

„Pokud z ministerstev odcházejí političtí nominanti, tak na tom přece není nic překvapivého či špatného,“ uvádí Bureš. „Proč by měl na ministerstvu sedět náměstek nominovaný na základě nikoliv své odbornosti, ale politické příslušnosti, když dotyčná politická strana již u moci není?“

To samé prý platí o funkcích, které nemusejí být zcela politické, ale jsou založené na osobních vazbách s příslušnými ministry – může jít například o ředitele kabinetů anebo tiskové mluvčí. „V tomto případě jednoznačně platí, že tito lidé by se ‚svým‘ ministrem většinou odcházeli, i kdyby zákon o státní službě platil,“ vysvětluje Bureš.

Pokračující absence zákona o úřednících a tedy i jasných personálních pravidel podle něj způsobuje, že v řadě případů není možné politicky jmenované osoby od apolitických úředníků odlišit. Kvůli tomu je tolik obtížné určit, kdy se při střídání vlád jedná o účelové politické rozhodnutí.

„S výjimkou mediáně známých zástupců politických stran ve státní správě je proto k personálním změnám po změně ministra přistupovat opatrně a s podrobnější znalostí kvality práce toho kterého úředníka,“ zakončuje Bureš.