Spolupráce napříč hranicemi může oživit odlehlé regiony, v jejím rozvoji ale stojí právní i finanční překážky

© Pixabay

Koronavirová krize ukázala, jak může být spolupráce napříč hranicemi důležitá. K jejímu dalšímu rozvoji je však zapotřebí lepší právní rámec, koordinace i adekvátní rozpočet.

Zhruba třetina z téměř 450 milionů obyvatel zemí EU žije na hranicích svých států. Ty fyzické tam již po řadu let ve většině zemí nejsou, přesto si místní mnohdy nemohou užívat takový komfort jako jejich rodiny, přátelé a kolegové žijících v centrálních oblastech.

Přeshraniční spolupráce může být jednou z cest, jak situaci těchto regionů zlepšit. Evropská unie se přeshraniční spoluprací zabývá od 90. let a financuje přeshraniční projekty v oblasti dopravní infrastruktury, vzdělávání či kulturní výměny. Peníze ale nejsou všespásné. Dokonce se podle Pavla Brandy (ODS), českého zástupce ve Výboru regionů, který je zároveň místostarostou obce Rádlo v Libereckém kraji, nacházejí finance až na pomyslném třetím místě v žebříčku kritérií pro uspokojivou přeshraniční spolupráci.

Nezbytný je především právní rámec a instituce. Jen tak bude moci fungovat například zdravotní péče či sociální služby v příhraničí pro přespolní obyvatele.

Pandemie razantně omezila přeshraniční spolupráci. Nyní ji musíme znovu nastartovat, říká Pavel Branda

Přeshraniční veřejné služby jsou jakousi vyšší formou přeshraniční spolupráce. V jejich rozvoji jim pomáhají i přeshraniční programy spolufinancované z fondů EU. Nezbytný je také legislativní rámec, ten se však mezi členskými státy může lišit.

„Přístup k přeshraničním veřejným službám pomáhá omezovat negativní vliv příhraničních oblastí a zvyšovat kvalitu života místních obyvatel,“ uvedl Branda při příležitosti plenárního zasedání Výboru regionů, které se konalo tento týden.

Lepší ukotvení přeshraničních veřejných služeb by mohlo pomoci zvláště v krizových letech, jako jsou ty koronavirové, kdy státy nekoordinovaně uzavíraly hranice před šířením nákazy.

Z analýzy Evropské komise také vyplývá, že rozvoj příhraničí může až z 20 procent přispět k růstu HDP a vytvoří nová pracovní místa.

Kraje a města se mohou připojit k evropské platformě s nápady, jak ven z krize. ČR ji nevyužívá

Regiony a města ze zemí EU sdílí své zkušenosti a postupy boje s pandemií na specializované platformě. Češi ji zatím nevyužívají.

Mladší členské státy EU se mohou učit od starších

Evropská právo sice ovlivňuje národní právní řady z více než třetiny, v některých oblastech až ze tří čtvrtin, veřejné služby, zvláště v oblasti zdravotnictví a sociální politiky, však zůstávají v gesci samotných států. Kromě toho, předpisy ne vždy myslí na příhraniční oblasti. A právě tyto bariéry limitují přeshraniční spolupráci. Doposud byla založena na mezivládních dohodách, s čímž mají zkušenosti zejména starší členské státy jako například země Beneluxu či Skandinávie.

Nové členské státy se to zatím učí a pravidla EU ji v tom příliš nepomáhají, právně totiž přeshraniční spolupráci dostatečně neupravují.

Řešením by mohl být tzv. evropský přeshraniční mechanismus (ECBM). S ním přišla Evropská komise v roce 2018 coby součást nové legislativy pro kohezní politiku na období 2021-2027. Mechanismus má pomoci překonat legislativní a administrativní bariéry v přeshraniční spolupráci. Umožnil by tak v pohraničí jednoho státu po časově omezenou dobu aplikovat právní předpisy sousední země.

Video: Od vlády potřebujeme srozumitelná a předvídatelná pravidla, volají zástupci krajů a měst

Malé pravomoci, ale velká zodpovědnost. I tak by se dala v krátkosti charakterizovat role hejtmanů a starostů během koronavirové krize. Regionálním lídrům by usnadnilo práci, kdyby jim vláda poskytla alespoň trochu jistoty. Sledujte záznam z debaty serveru EURACTIV.cz.

Mechanismus by mohl ohrozit národní suverenitu

Členským státům ani zainteresovaným organizacím se však mechanismus nezamlouvá. Kritizují přílišný zásah do státní suverenity, nepřípustnost mechanismu z hlediska principu subsidiarity a proporcionality, tematické a územní ukotvení a zejména dobrovolnost nástroje. Ve své studii publikované v Journal of Property Planning and Environmental Law tyto postoje shrnula Franciska Sielkerová z univerzity v britském Cambridge.

Příslušná evropská legislativa zatím nebyla schválena právě proto, že se na ni neshodli zástupci zemí EU. Podle místopředsedy Výboru regionů Vasca Cordeira dokonce několik států požádalo Komisi, aby svůj návrh k ECBM stáhla.

„Příslušné nařízení by usnadnilo spolupráci místních a regionálních orgánů napříč hranicemi. Předseda (Výboru regionů) Tzitzikostas zamýšlí více o této otázce komunikovat s členskými státy,“ upřesnil Cordeira význam ECBM a další postup poradního orgánu.

Výbor regionů jako druhá komora europarlamentu? Nereálné, posílit hlas českých měst a krajů ale jde

Evropané si přejí, aby jejich regionální a lokální lídři měli v EU silnější hlas. Zástupci českých regionů v Bruselu mají řadu nápadů, jak toho docílit. Většina z nich nicméně závisí na dostatku peněz.

Výhrady mají i některé národní parlament, například ten švédský. Italský nebo portugalský ale naopak mechanismus vítají.

Evropský parlament návrh ECBM taktéž podporuje a prostřednictvím svých pozměňovacích návrhů jej chce ještě více rozšířit. Například navrhuje, aby se mechanismus neaplikoval jen na výjimečné případy, v rámci příhraničních regionů, ale využíval se pro každý přeshraniční projekt.

„Velmi podporuji přeshraniční veřejné služby v Evropě. Krize covid-19 ukázala, že je nezbytné posílit přeshraniční veřejné služby a v příhraničí vytvořit nové, které jsou nejvíce potřeba,“ zdůraznila francouzská europoslankyně Anne Sanderová (EPP), která v europarlamentu předsedá pracovní skupině pro přeshraniční spolupráci a úzce spolupracuje s Výborem regionů.

„Téměř třetina obyvatel EU žije v příhraničních regionech a každý den tak pociťují problémy v přístupu ke zdravotní péči, zaměstnání nebo cestování. To má politické, ekonomické i sociální dopady,“ dodala europoslankyně k překážkám přeshraniční spolupráce.

Od cyklostezek až po nové metody kompostování. Přeshraniční projekty zlepšují život v pohraničí

Česko může čerpat až 675 milionu eur na projekty přeshraniční spolupráce. Peníze využívá na podporu inovací a výzkumu, na ochranu životního prostředí, kulturních a přírodních památek nebo na podporu vzdělávání.

Podobnou pozici k návrhu ECBM zastává i Výbor regionů. Ten požaduje, aby se mechanismus rozšířil na více kategorií regionů. Návrh ECBM předpokládá jeho uplatnění na úrovni NUTS 3 (tedy např. na úrovni českých krajů), unijní poradní orgán by jej však rád využil i pro úroveň NUTS 2 (tedy sdružené regiony pro využívání kohezních fondů).

Evropský hospodářský a sociální výbor, tedy druhý poradní orgán EU, má naopak k mechanismu rezervovaný postoj.

Nad rámec mechanismu by podle stanoviska Pavla Brandy měly členské státy lépe koordinovat implementaci evropských směrnic, které by zároveň měly více zohledňovat přeshraniční aspekty. Potřebné by to bylo „zejména v oblasti ochrany životního prostředí, civilní ochrany a zvládání katastrof, dopravy, zdravotní péče, vzdělávání, územního plánování a zaměstnanosti,“ tedy v politikách, v nichž nejčastěji probíhá přeshraniční spolupráce. Vyplývá to z analýzy Evropské pozorovací sítě pro územní plánování a soudržnost (ESPON) z ledna 2019, o níž se Branda ve svém stanovisku opírá.

Výbor regionů: Jedna z cest, jak být v EU slyšet

České zájmy v EU nereprezentují jen vláda nebo europoslanci, také zástupci regionů mají možnost do jisté míry ovlivnit podobu evropské legislativy. Starostové nebo primátoři mají šanci podělit se o svůj pohled v tzv. Evropském výboru regionů.

Administrativní přeshraniční struktura je důležitá

Aby mohl mechanismu ECBM fungovat v praxi, každý stát bude muset založit kontaktní bod na národní a nebo regionální úrovni. Jednalo by se o orgán, který v případě nutnosti řešit legislativní problémy na hranicích nejprve ověří, zda již neexistuje nástroj, který by se na daný případ mohl aplikovat. Pokud tomu tak nebude, využije se právě přeshraniční mechanismus.

Díky němu by se mohlo po omezený čas na jeden konkrétní případ aplikovat právo jednoho státu na území druhého státu. Nebo by nejprve muselo dojít k revizi konkrétního národního předpisu, který by umožnil na daný případ aplikovat právo sousední země. Druhý případ by byl zřejmě časově náročnější a vyžadoval by širší zapojení národních exekutivních a legislativních těles.

Kontaktní body by pak měly sehrávat také roli prostředníka, skrze kterého lze konzultovat problémy napříč hranicemi.

Dnes tuto roli často přebírají tzv. euroregiony či evropská uskupení pro územní spolupráci. V budoucnu by podle Brandy mohly mít tyto struktury větší pravomoci i při poskytování přeshraničních veřejných služeb.

Důvěra, porozumění, ale také dopravní propojení. Spolupráce evropských regionů bourá hranice

České příhraniční regiony úzce spolupracují se svými evropskými partnery. Programy přeshraniční spolupráce však mají své limity – zejména co se týče náročné administrativy.

Finance až na třetím místě

Pro reformu přeshraniční spolupráce a větší využívání veřejných služeb bude nezbytný i adekvátní rozpočet. Doposud mohly přeshraniční regiony využívat prostředky z programu meziregionální spolupráce Interreg.

Nyní by podle Brandy měly být i v příhraničí více využívány prostředky z běžných kohezních fondů (tedy Evropského regionálního rozvojového fondu a Evropského sociálního fondu) nebo z nového krizového fondu REACT-EU. Kromě toho by přeshraniční dimenzi měly v dlouhodobějším horizontu podpořit i národní a regionální zdroje nebo partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Evropská přidaná hodnota má mnoho podob. Koronavirová pandemie ji spíše oslabila

Koncept evropské přidané hodnoty se nejvíce spojuje s projekty, které jsou spolufinancovány z EU, a mají tak přispívat nejen k lokálním potřebám, ale také k evropským cílům. Měřit přínos vynaložených prostředků však není zrovna jednoduchý úkol.

„Dlouhodobě jsme bojovali za navýšení prostředků na přeshraniční spolupráci v rámci kohezní politiky. Do teď to byly jen 2 až 2,5 procenta z celé alokace na kohezní politiku, což je skoro nic. I s těmito omezenými prostředky se nicméně v příhraničí dokázaly velké věci, do projektů bylo zapojeno velké množství lidí, až desetitisíce účastníků,“ uvedl Branda v listopadovém rozhovoru pro server EURACTIV.

„Interreg sice nepotřebuje obrovské peníze, ale jeho navýšení by bylo na místě. Neustále se deklaruje, že využití evropských fondů má mít evropskou přidanou hodnotu. Co víc toto kritérium naplňuje než právě přeshraniční spolupráce,“ dodává český zástupce ve Výboru regionů k finanční stránce přeshraniční spolupráce.

Zatímco kohezní fondy se řídí evropskými a národními pravidly a jejich využití musí být schváleno Evropskou komisí, rozdělení prostředků z krizového fondu REACT-EU bude zcela v rukou členských států. Česko by v něm mělo získat až 30 miliard korun. Z jeho počátečního návrhu ale zatím nevyplývá, že by české příhraničí mělo nárok na větší alokaci.

Unie spouští REACT-EU, pro ČR to znamená 30 miliard a volnou ruku v jejich využití

Se strukturálními fondy EU jsou spojena poměrně přísná pravidla, pro novou iniciativu REACT-EU to však neplatí. Státy zde mají v podstatě volnou ruku v tom, na co peníze v rámci obnovy po pandemii využijí.

Co dále zlepšit?

Podle Brandova vlastního stanoviska by bylo potřeba dále zlepšit elektronické služby napříč hranicemi, více podporovat spolupráci malých a středních podniků při poskytování přeshraničních veřejných služeb nebo šířeji konzultovat další rozvoj přeshraniční spolupráce s místními občany, obcemi a regiony a to nejen v rámci EU, ale i v jejím nejbližším sousedství.

Jako reakci na události z koronavirové krize by měly vzniknout také minimální standardy přeshraniční spolupráce, které by zajistily udržení veřejných služeb a zabránily by narušení jednotného trhu při vypuknutí další potenciální krize.