Radim Bureš: Nečasův kabinet byl pro boj s korupcí přínosem

Radim Bureš.

„To, že liberalizace často dopadá na své nositele, víme z historie velmi dobře. V tomto smyslu je role Petra Nečase skutečně tragická,“ říká o aktuální politické situaci Radim Bureš z Transparency International. S redakcí hovořil zejména o doporučeních Evropské komise pro oblast veřejné správy a peripetiích kolem přijímání „zákona o úřednících“, bez něhož je ohroženo čerpání strukturálních fondů pro období 2014-2020, ale i o dalších protikorupčních opatřeních vlády.

České republice stále chybí norma, která by ošetřovala vztah úředníků a státu, na což upozorňuje i Evropská komise. Programový ředitel Transparency International Radim Bureš přípravy zákona dlouhodobě sleduje. Absolvent filozofie a politické ekonomie na Filozofické fakultě UK a stáže na  Oxfordské univerzitě se od poloviny devadesátých let věnuje prevenci kriminality, konkrétně otázkám lidských práv, prevence obchodu s lidmi, prevence násilí ve sportu a prevence korupce – v těchto oblastech také publikuje odborné články a vystupuje na mezinárodních konferencích. 

  • Fungování veřejné správy v České republice si všímá jak Evropská komise, tak nejrůznější neziskové organizace. Jak se k současné situaci staví Transparency International a co považujete za hlavní problémy?

Než odpovím na otázku, zmíním výsledky studie Národní integrity, která škáluje protikorupční odolnost jednotlivých sektorů společnosti – státní správa z porovnání vyšla jako jedna z nejhorších.

Nejzávažnější úskalím je podle mého názoru neexistující koncepce personální politiky. Výběr pracovníků a jejich přijímání, hodnocení a povyšování pracovníků státní správy neošetřují žádná zákonná či jinak obecně platná pravidla. Z tohoto důvodu nejen že je možné dosazovat úředníky podle politického klíče, ale zároveň takové chování vede k demotivaci ostatních pracovníků. Pokud máte schopnosti na to, abyste mohl usilovat o kariérní růst, ale zároveň vidíte, že to nemá smysl, protože při povyšování rozhodují jiná kritéria než výkon, práce ve státní správě vás časem omrzí.

Není to tedy o tom, že by do úřadů nepřicházeli dobří pracovníci – oni otráveně odcházejí.

  • A odhlédneme-li od personální politiky?

Další zásadní problém spatřuji ve strašlivé rezortizaci a rozparcelování státní správy. Úřad je budován jen na základě rozhodnutí konkrétního ministra, což vede ke snižování jednotného výkladu práva i role státu coby instituce. Takto rozdělená státní správa posiluje situaci, kdy jsou jednotlivé úřady vnímány jako pašalíky politických reprezentací. 

  • Situaci by měl napravit „zákon o úřednících“. Jsme jediná země EU, která stále nemá účinný zákon o státní službě nebo normu jinak upravující vztah státních úředníků a státu. Proč je legislativní úprava tak důležitá?

Protože jakákoliv pravidla zatím chybějí. Což je problém o to větší, jelikož ve státní správě nefunguje přirozené měřítko efektivnosti a ziskovosti, jak tomu je v případě firem. Kvalita výkonu státní správy se tak daleko hůře hodnotí a je k tomu nějaká úprava potřeba.

Kromě toho bychom neměli zapomínat ani na vnímání státu jako zvláštní hodnoty. Státní správa přitom tvoří jeden z opěrných pilířů, spolu s justicí a bezpečnostními složkami, kterým stát vytváří a zabezpečuje vládu práva. Z těchto důvodů je ve všech ostatních státech EU státní služba nějakým zákonem upravena.

  • Česká republika v přístupových rozhovorech slíbila zákon o státní službě zavést. V roce 2002 byl sněmovnou přijat, ale jeho účinnost jako celku byla stále odkládána. Čím si to vysvětlujete? 

Jako oficiální důvody zabrzděného přijímání legislativy byly uváděny finance. Jenže výpočty nákladů mi vždy připadaly poměrně nahozené, a v posledních dvou letech žádný pokus o odpovědné vyčíslení nákladů proveden nebyl, tak proto soudím, že to je jen zástupný argument.

Dále se zdržení vykládá tím, že politici vládnoucí politické strany vždy vyčkávají. Říkají, že během předcházející vlády úřednické posty obsadilo příliš mnoho představitelů druhé strany. Jen co úřady pročistí a přivedou opravdové odborníky, tak prý zákon zavedou. Jenže k tomu již nedojde. Navíc při frekvenci střídání našich vlád optimální stav nenastane opravdu nikdy. 

Co ale nikdo neříká nahlas, ačkoliv to v některých případech rozhodně platí, je obyčejný zájem ovlivňovat konkrétní administrativní rozhodnutí a spoluurčovat jednání pracovníků státní správy. Občas toto přiznání zazní nepřímo v ideologické rovině s tím, že úředníci házejí administrativní klacky pod nohy údajně úžasným nápadům, s nimiž politici přicházejí. 

  • Časem se namísto původního zákona o státní službě začalo pracovat na úplně novém, který by byl založen na soukromoprávní úpravě. Po několika kolech kritiky ze strany neziskových organizací, dalších členů Platformy pro přípravu zákona o úřednících i Legislativní rady vlády by měl do sněmovny postoupit již třetí návrh z dílny ministerstva vnitra. Co si o úsilí prosadit nový zákon myslíte? 

Nejprve je nutné konstatovat, že zákon o státní službě z roku 2002 byl připravován více než deset let a odráží se na něm, že měl čas vyzrát. Je to tedy propracovaná norma, která navíc reflektuje i zahraniční zkušenosti.

Tři návrhy od ministerstva vnitra z nedávné doby se ale zásadně liší nejen od zákona o státní službě, ale také vzájemně. Každý z nich by posouval pozici úředníků úplně jinam. Což dokládá především to, že se jedná o střelbu od boku. Při přípravě chyběly analýzy a soustavné studium problematiky, takže i když jednotlivé verze přinášejí nové instituty, celkově působí jako nastřelené pokusy.

  • To platí i o posledním návrhu? Ten přichází například s výběrovým řízením na úřednické posty, což by mohlo řešit problém s personální politikou, který jste zdůrazňoval…

To je pravda, výběrové řízení je důležitý prvek. V principu špatná není ani myšlenka státního tajemníka, který by měl na starost otázku odměňování a hodnocení s tím, že věcné řízení zůstane v linii politický náměstek – úřednický ředitel. Otázkou je, jak by se podařilo konstrukci, kdy jeden řídí a druhý hodnotí, prakticky nastavit.

Kdyby se s podobným konceptem přišlo před půl rokem, aby byl prostor ho zdokonalit konzultacemi s odbornou veřejností, možná bych byl k poslednímu návrhu výrazně vstřícnější. Za příčinu potíží však stále považuji, že návrh působí jako nadhozený, bez hlubší analýzy a že neprošel širší diskuzí. 

  • Na co konkrétního návrh zapomíná?

Chybí v něm například zavedení nadrezortního úřadu, který by omezil zmíněné rozparcelování státní správy. Generální ředitelství je důležité nejen proto, aby sjednocovalo výkon státní správy v různých úřadech, ale také zastřešovalo samotnou implementaci zákona.

Pro ilustraci je zajímavé, že jedna část ze služebního zákona z roku 2002 účinná je. Zřizuje právě Generální ředitelství státní služby – tento úřad však byl za působení Mirka Topolánka zrušen usnesením vlády. Přesto skoro nikomu nevadí, že zákon není naplňován. 

  • Případná nedostatečná kvalita zákona může mít i další dopady. Evropská komise podmiňuje přijetím účinného zákona o úřednících do konce tohoto roku čerpání z evropských strukturálních fondů pro další programovací období. Jenže v posledních měsících zaznívají z Evropské komise hlasy, že zákon, který státní správu neodpolitizuje, může dotace ohrozit naprosto stejně jako nepřijetí žádné normy. Je to podle vás reálná hrozba? 

Evropská komise se může oprávněně cítit podvedena tím, že jsme zákon slíbili, napsali, ale nikdy nenabyl účinnosti. Vždyť evropské fondy jsou příkladem celé řady zneužití právě z toho důvodu, že máme vysoce zpolitizovanou veřejnou správu. Například problémy, které zpozdily čerpání fondů na ministerstvu školství, byly způsobeny jen těžko uvěřitelnou personální politikou exministra Dobeše. Potíže spojené s ROP Severozápad jsou stejně tak odvislé od politizace rozhodovacích procesů.

Přesto si nedovedu představit, že by Evropská komise zašla tak daleko, aby přísun peněz zastavila. Myslím si, že různé politické zájmy a snaha o kompromis nakonec převáží. Zároveň ale nepochybuji o tom, že Komise využije veškeré prostředky, které má k dispozici, aby dotlačila Českou republiku k přijetí co nejlepšího zákona. Zákona, který bude klást překážky politizaci státní správy v maximální možné míře. 

  • Bude ale na takové úpravy ještě čas? 

Opětovné aktivování zákona o státní službě by bylo velmi rychlou záležitostí. Navíc opozice předložila alternativní návrh, který vyložené zastaralosti služebního zákona odstraňuje, což situaci usnadňuje. Zvládnout se ještě dá mnohé.

Každopádně očekávám, že se bude o zákoně ve sněmovně hodně mluvit. Jestli projednávání v parlamentu dozná změny k lepšímu nebo horšímu, ale nedokážu odhadnout.  

  • Nabízí se otázka, jestli všechny peripetie (ať už jde o minimální konzultace s odbornou veřejností či samotný obsah návrhu) nejsou spojeny s pocitem spěchu, že se vše musí kvůli požadavkům Evropské komise stihnout? A to i za cenu, že vznikne nedodělek. 

Ale požadavky Evropské komise jsou známy dávno! Příčina problémů tkví jinde, a to v obrovské nechuti části politického spektra přijmout zákon, který by výrazněji omezoval libovůli politických představitelů ve směru ovlivňování státní správy.

Že o tom není sporu, dokládají i dva odmítnuté návrhy od ministerstva vnitra. Celé odborné komunitě bylo jasné, že se do návrhů otiskla jednoznačná snaha některých zájmových skupin protlačit zákon, který by byl jen kosmetický.

Takže jestli se teď něco dělá ve spěchu, pak to je jen důsledek neodpovědného chování těch politiků, kteří dva roky předtím odmítali vést vážnou diskuzi. 

  • Jaké jsou podle Vás vyhlídky pro „zákon o úřednících“, pokud přeci jen dojde na rozpuštění sněmovny, potažmo jestli se vytvoří úřednická vláda? 

Popravdě řečeno, situace je momentálně natolik nepřehledná a skýtá tolik možností, že něco předvídat je obtížné. Je zřejmé, že v případě rozpuštění sněmovny a vypsání předčasných voleb zákony spadnou pod stůl. Než by se sestavila nová sněmovna a byly jí předloženy nové návrhy, uplynulo by skutečně mnoho času.

Zároveň může existovat škála variant úřednické vlády, nebo vlády na půdorysu současné koalice, při níž by sněmovna mohla fungovat a zákon by mohl do konce roku projít. Netroufám si odhadovat, co je pravděpodobnější.

  • Jaký máte dojem z uplynulých tří let vládnutí, pokud jde o boj proti korupci? Pomineme-li uplynulé aféry včetně té, kvůli níž rezignoval Petr Nečas, tak vláda přeci jen měla svoji protikorupční strategii, jejíž další naplňování doporučuje i Evropská komise. 

Jsem hluboce přesvědčen, že ve svém důsledku činnost vlády vedla ke zlepšení situace v oblasti boje proti korupci. To znamená, že uvolnila ruce orgánům činným v trestním řízení a otevřela mnohá palčivá témata. I když řada zákonů nebyla dotažena, přinejmenším o nich byla vedena diskuze. Nové návrhy leží na stole, buduje se odborné zázemí protikorupční politiky a zvyšuje se ochota lidí oznamovat korupční trestné činy.

Takže i když to na první pohled nevypadá, myslím si, že objektivní výsledek protikorupčního tažení vlády bude pozitivní. To však bude platit jen v tom případě, že poslední policejní akce nevyděsí a nezburcuje tak velké politické síly, aby všechen pokrok neuvrhly zase zpět. 

To, že určitá liberalizace často dopadá na svoje nositele, víme z historie velmi dobře. V tomto smyslu je role Petra Nečase skutečně tragická. Doplatil na důvěru, kterou evidentně mít neměl.

  • A pokud jde o druhou část aféry, neboli o nabízení „trafik“ bývalým poslancům ODS za politické ústupky?

Třebaže mohl být premiér veden dobrými záměry, použil politické metody, které jsou minimálně na hranici trestné činnosti. To znamená nabízení nějakých výhod a tedy úplatku.

Přesto je nutné dodat, že v minulosti existovaly jasnější případy politické korupce, jako když expremiér Topolánek postavil vládu na přeběhlících. O odměnách pro přeběhlíky se tehdy také hodně mluvilo. Pokud by tyto informace byly pravdivé, pak by asi v tomto případě trestní stíhání bylo žádoucí. Jenže v té době nikdo k obvinění neměl odvahu, či byl někým zastaven. 

  • Občas se připomíná Nečasův výrok, kdy mu přišla do kanceláře policie oznámit zásah na Úřadu vlády a on, sice zaskočený, řekl: „Dělejte svou práci.“ Je to příznačné? 

S tím souhlasím. Podle mého soudu je škoda, že si Petr Nečas závěrečný dojem ještě více pokazil pátečním projevem v Poslanecké sněmovně, ve kterém obvinění bagatelizoval, ale za své vlády názor „dělejte svoji práci“ jednoznačně zastával, a to je potřeba ocenit. 

  • Za jeden z úspěšných protikorupčních legislativních kroků vlády bývá považován zákon o veřejných zakázkách. V doporučeních Evropské komise pro Českou republiku se hovoří o tom, že se jedná o dobrý zákon, ale je potřeba pokročit v jeho provádění. Souhlasíte?

Naprosto. Zákon je skutečně lepší než předcházející verze a řeší problémy, které opomíjela. Je pravda, že přidává trošku, ale skutečně jen trošku administrativních komplikací pro nejmenší zadavatele. Za to však spíše může specifikum České republiky, která má z historických důvodů neúměrně velký počet samosprávných celků (obcí) na počet obyvatel. 

  • Kritici ale argumentují tím, že se administrativní náklady nevyplatí ani na jiných úrovních…

Ano, některé nové náklady jsou například spojené s tím, že se snížily limity pro zadávání veřejných zakázek, čili že se plné trendy vyhlašují i na nižší zakázky. Nicméně jsem přesvědčen, že při dobré implementaci to zisky, které zákon přináší, dalece vyrovnají.

Na druhou stranu je evidentní, že s veřejnými zakázkami musejí pracovat lidé, kteří mají zkušenost a dokážou nastavit hodnotící kritéria. Čímž se v kruhu vracíme zpět ke stabilitě státní správy: fakt, že někdo vystuduje práva nebo ekonomii a projde kurzem k veřejným zakázkám má hodně daleko k tomu, aby uměl dobře postavit zakázku. Zkušenost, která je naprosto klíčová, bohužel napříč celou státní správou v dostatečné míře chybí. 

  • Pokud odhlédneme od již prosazené legislativy a podíváme se na možné budoucí protikorupční zákony, zaujal mne návrh registru smluv. Funguje na preventivní bázi – všechny své smlouvy podle něj musejí orgány veřejné správy zveřejňovat. Podobně jako zákon o veřejných zakázkách však ve sněmovně sklízí kritiku z těch pozic, že jde o zbytečnou administrativní zátěž. Může to být odůvodněné? 

Myslím si, že jde jen o zástupné argumenty. Zákon to je výborný a také dalekosáhlý. Kromě preventivní složky totiž obsahuje i ten aspekt, že smlouva, která není zveřejněná, není ani platná. To znamená, že se vytváří silný tlak nejen k vyhlášení zákona, ale i k jeho dodržování. 

Úředníci ze Semil, kde pan poslanec Farský registr smluv realizuje, tvrdí, že dosahují snížení nákladů a provoz je prakticky nic nestojí. Semily přitom nejsou žádné velké město. I malé obce tak mohou svých pár smluv na internet vyvěsit.

Čili kritika zákona je zavádějící a opět jen dokládá skutečnost, že mezi politiky působí kruhy, které nechtějí, aby se o jejich obchodech vědělo.

  • Již jsme hovořili o strukturálních fondech s ohledem na podmínku Evropské komise, že bez přijetí zákona o úřednících nebudou vypláceny. Ovšem Česká republika není zdaleka bezproblémová země ani v případě samotné správy evropských dotací – sám jste zmiňoval problémy v regionech či na ministerstvu školství. V čem Transparency International spatřuje hlavní úskalí? 

Obecný problém spočívá ve společenské mentalitě. Mnoho lidí primárně vnímá jen příležitost se na evropských fondech přiživit – přitom nemluvím jen o záměru něco ukrást, ale i o motivaci slušných lidí, kteří se do projektů zapojují. Většina zainteresovaných totiž při žádosti o peníze nezohledňuje, co je veřejný zájem, který by měl být pomocí fondů naplňován. V České republice jednoduše není běžný způsob uvažování, podle nějž se nejprve hledá společensky přínosný cíl a až pak se pracuje na jeho naplnění. 

Čili úvodní materiály, programové sféry a prioritní osy jsou chápány spíše jako nutná omáčka, nikoliv coby formulace přínosného společenského cíle. 

  • Co v praktické úrovni? 

Tam bych komplikace rozdělil do čtyř oblastí. Zaprvé jde o roztříštěnost pravidel. Operační programy jsou výrazně odlišné – daleko hůře se tím pádem kontrolují i zpracovávají jednotlivými uživateli.  

Druhý problém se vztahuje k  fungování státní správy. Vysoká fluktuace kvalitních pracovníků bez kariérní perspektivy prostě dobré správě fondů nesvědčí.

Třetí problém se zase týká neschopnosti formulovat společenský cíl. V řadě případů máme pravidla zanesená detaily, které upravují kdejakou teoretickou možnost zneužití. Výsledkem však je, že pro stromy nevidíme les. Uniká celkové poslání dotace a topíme se v drobnostech. V řadě věcí bych proto příslušným projektovým manažerům dal daleko větší soběstačnost a svěřil pravomoc schvalovat změny, abychom měli nad věcí nadhled.

  • A poslední problém?

Ten je opět spojený s řízením celé státní správy. Velmi těžko se zobecňují kritické nálezy z průběhu implementace. Máme sice stovky konkrétních kontrolních nálezů, trestných činů, stanovisek Komise a tak dále, ale je velmi obtížné zařídit, aby se konkrétní nálezy promítly do širší koncepční činnosti či přípravy nového programovacího období.

Navíc bych řekl, že význam má i slabé řízení z centra. Přestože v poslední době dochází ke změnám, tak zejména v prvních letech čerpání dotací měla být role centra na úkor jednotlivých operačních programů daleko silnější.

  • Myslíte si, že se stát do dalšího programovacího období poučil? Má dojít třeba k redukci operačních programů, ale počítá se i s dalšími změnami. Jedná se o správnou cestu? 

Řekl bych, že ano. Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodně jde správným směrem, ať už se jedná o snížení počtu operačních programů nebo kvalitnější přípravu výchozích dokumentů. Můj subjektivní pocit je i ten, že se zlepšuje vedoucí úloha centra při nastavování programů a jejich cílů.

Musí to být ale nutně doplněno jednak zákonem o úřednících, avšak i konkrétní personální a manažerskou prací. To proto, aby kvalitní lidé, kteří v systému pracují, neodešli v období přechodu mezi současným a budoucím programovacím obdobím.

  • Takže vyhlídky nejsou zlé?

V každém případě sledujeme pozitivní trend. Do jaké míry se ho podaří zúročit, bude bohužel záviset na celé politické konstelaci. Záleží, jakou prioritu oblast strukturálních fondů ze strany státu dostane.

Zajímavé je, že se jedná o obrovské prostředky, které jdou perfektně využít, a přesto dlouhodobě ležely mimo výraznější politickou pozornost, tedy kromě pozornosti nežádoucí. Až odhalené korupční skandály vedly k tomu, že evropské fondy začaly dostávat do hledáčku politiků a občanů. Snad pozornost, kterou nyní přitahují se odrazí i v lepší přípravě nového programovacího období.