Radek Khol: Klasická bilaterální diplomacie se vznikem vnější služby EU nezanikne

Radek Khol, Generální sekretariát Rady EU.

„Hlavní motivací pro vznik diplomatické služby EU, jejíž vytváření nemá dosud precedens, je prosadit Unii ve světě,“ říká Radek Khol, který již několikátým rokem působí v Generálním sekretariátu Rady EU. S EurActivem si povídal nejen o budoucnosti rodící se Evropské služby pro vnější činnost (EEAS), způsobu výběru jejích pracovníků a ambicích České republiky, ale i o komplikacích, které vznik nové služby provázejí.

  • Nedávno jste měl v Praze přednášku na téma „Proměna vnějších vztahů EU – budování Evropské služby pro vnější činnost“. Kde můžeme hledat kořeny této myšlenky?

Myšlenka na vytvoření nové instituce, která by měla integrovat různé nástroje a způsoby fungování vnějších vztahů EU, je spojena s debatou o Ústavní smlouvě pro Evropu a značná část hlavních myšlenek, které byly v textu obsaženy, zůstala i v Lisabonské smlouvě.

  • Co je jejich podstatou?

EU jde o vytvoření EAAS jako nové instituce, která by měla integrovat to, co už existuje – tzn. komunitární i mezivládní nástroje vnějších vztahů EU. A to takovým způsobem, aby působily komplementárněji a aby lépe odpovídaly prioritám a dlouhodobému řízení z jednoho místa.

Má to být instituce, která by měla pomáhat k naplňování role a mandátu vysoké představitelce pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku tak, jak tuto funkci definuje Lisabonská smlouva. Přitom by nová služba měla poskytovat podporu i dalším institucím, které nějakým způsobem do vnějších vztahů zasahují či tam působí, tzn. Evropské komisi jako takové, novému stálému předsedovi Evropské rady a Evropskému parlamentu.

  • Jaká byla hlavní motivace EU pro vytvoření EAAS?

Dříve tu na jedné straně existovalo Generální ředitelství Komise pro vnější vztahy s vlastním komisařem (v té poslední Komisi to byla komisařka Ferrero-Waldner) a na druhé straně Javier Solana jako vysoký představitel pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP), který měl zase k dispozici Generální sekretariát Rady EU a některé specifické nástroje druhého pilíře včetně unikátních nástrojů ke zvládání krizí – ať už civilních či vojenských misí. 

I v minulosti pochopitelně existovala snaha o koherenci, ale tím, že to byly dvě samostatné struktury, tak výsledek často nedával nutně součet těch dvou jednotlivých částí či přidanou hodnotu. To znamená, že integrace a schopnost prosadit EU odpovídajícím způsobem ve světě byla asi tou hlavní motivací.

  • Jaká má EU od EAAS očekávání do budoucna?

Očekává se, že se podaří vytvořit instituci, která dodá EU aparát, jenž bude schopný analyzovat hlavní problémy světové politiky, připravovat na ně varianty řešení a tam, kde bude potřebovat konzultovat se členskými státy, tak vybrat to, které bude akceptovatelné pro absolutní většinu z nich. Pokud bude třeba jednat v rámci kompetencí bývalého prvního pilíře, aktivity budou probíhat samostatněji pod vedením vysoké představitelky pro SZBP v rámci jejího mandátu coby místopředsedkyně Evropské komise.

Zároveň musí být respektován princip, že nepůjde o instituci, která by byla úplně oddělená od členských států. Proto by mezi lidmi působícími v této instituci (v bruselském ústředí a ve více než 130 delegacích EU, které pod ní budou spadat) a členskými státy měla probíhat dlouhodobá debata nebo dialog. V konečném důsledku jsou to totiž členské státy, které buď dodávají určitou část unikátních nástrojů, hlavně v oblasti bezpečnostní politiky, nebo působí komplementárně v oblasti svých klasických bilaterálních diplomacií.

  • V jaké fázi budování se EAAS v současné době nachází?

Na konci března madam Ashton představila svůj návrh na základní podobu a fungování EAAS včetně rozhodnutí Rady, které by ji mělo ustavit. Nicméně určité přílohy, které podrobně specifikují strukturu, jaké organizační jednotky nebo součásti Evropské komise a Generálního sekretariátu Rady by tam měly přejít, v tomto návrhu ještě obsaženy nejsou.

  • Jaké budou další kroky?

Vyjednávání teď pokročí do další fáze, protože s tímto návrhem musí souhlasit Rada a všechny členské státy. Navíc ho musí pozitivně podpořit Evropská komise a zároveň je tady přímá i nepřímá role a vliv Evropského parlamentu, který se k návrhu rovněž vyjádří. Ten musí zároveň souhlasit se změnami dvou důležitých předpisů – Financial Regulation a Staff Regulation. Tudíž představy minimálně těchto tří nebo čtyř velkých hráčů se budou ještě vyvíjet a finální návrh může doznat změn v řadě parametrů.

  • Rozbíhá se již nějaký předvýběr nebo již výběr pracovníků EAAS v jednotlivých členských státech?

To je věc, která v současné době zajímá především kariérní diplomaty ze zahraničních služeb členských států, a je to proces, který má dejme tomu dvě základní fáze. První je, že členské státy si musí samy ujasnit, koho budou schopny a ochotny do EAAS nabídnout – je plně v jejich kompetenci, jakým způsobem toho docílí. Druhá fáze nastane, jakmile bude schváleno ustavení diplomatické služby, což po všech procedurách může nastat v létě tohoto roku případně na začátku podzimu, poté se začne s naplňováním EAAS.

  • Jak bude tato druhá fáze vypadat v praxi?

Zatím je pravděpodobné, že většina organizačních součástí Komise a Generálního sekretariátu Rady, které budou vyjmenovány přímo v rozhodnutí Rady, přejde tak, že se převedou tabulková místa i lidé.

Avšak naplňování management pozic, která by výhledově měla být obsazována kandidáty ze tří zdrojů (tj. Komise, Generálního sekretariátu Rady a diplomacií členských států), by mělo být otevřeno nebo sem budou převedeni v dočasné funkci ti řídící pracovníci, kteří v současné době tyto funkce vykonávají. V tomto případě ale budou tyto pozice po nějaké přechodné fázi opět otevřeny a  bude vypsán konkurz za účasti kandidátů ze všech tří zdrojů. To znamená, že členské země budou mít možnost do výběrového procesu, který by měl proběhnout dostatečně transparentním způsobem, nominovat své kandidáty.

Ještě doplním, že v rámci výběrových komisí by měly být zastoupeny jak evropské instituce, tak členské státy.

  • V čem spočívají současné spory mezi Evropskou komisí a členskými státy, které média označují jako tzv. „turf wars“ (česky „války o území“)?

Tak jedním podstatným bodem těchto zákulisních bitev je, jakým způsobem bude EAAS ovlivňovat jednotlivé nástroje nebo kapitoly rozpočtu EU. Doposud platilo, že podstatné části rozpočtu EU (kromě rozpočtu SZBP), které se týkaly vnějších vztahů, spadaly pod bývalý první pilíř (rozvojová spolupráce, EDF – Evropský rozvojový fond, EIDHR – Evropská iniciativa pro demokracii a lidská práva, předvstupní pomoc apod.) a měla je v kompetenci Evropská komise, která se z pochopitelných důvodů nechce jejich kontroly jen tak vzdát.

Znamená to tedy, že podstatou těchto celkem tvrdých vyjednávání je, jakým způsobem bude EEAS ovlivňovat tzv. programování těchto nástrojů a jestli bude mít šanci ovlivňovat priority, které se týkají regionů konkrétních zemí s tím, že implementace by potom zůstala na příslušných generálních ředitelstvích Komise, nebo zda převezme kompletně některé nástroje a Komise bude vykonávat pouze roli finanční kontroly.

  • Mohou se při vytváření diplomatické služby EU objevit i další komplikace?

Ano, těch oblastí může být celá řada, protože proces vytváření takové instituce za plného běhu okolního světa nemá precedens. Navíc se tato instituce bude vymezovat vůči těm stávajícím, tj. vůči Evropské komisi, případně vůči Generálnímu sekretariátu Rady nebo vůči Radě ministrů jako takové. Dá se tedy očekávat celá řada technických problémů – sporů o finance, způsob vytváření společných pozic, obsazování vedoucích míst, změny způsobu reprezentování Unie ve třetích zemích, spolupráce EEAS a delegací EU ve třetích zemích s ambasádami a se zahraničními službami členských států.

Klasická bilaterální diplomacie ovšem nezanikne a nový modus vivendi se bude muset hledat v celé řadě oblastí a ve většině třetích zemí, kde doposud fungoval model rotujícího šestiměsíčního předsednictví. Tenhle rok sice ještě trvá přechodné období, kdy španělské předsednictví v některých zemích stále reprezentuje EU navenek, ale někde už k přechodu došlo. Ke konci tohoto roku by ale ve všech třetích zemích mělo dojít k tomu, že delegace EU budou vůči těmto státům jediným  reprezentantem Unie.

  • Jak se promění fungování delegací EU?

Delegace Evropské komise a jejich dominantní role dříve spočívala v projektovém managementu, ve finanční i jiné kontrole peněz, které plynuly na rozvojové projekty, předvstupní pomoc a podobně. Naopak měly relativně slabé postavení v politické dimenzi a prakticky vůbec zde neexistovala dimenze bezpečnostní politiky. To se nyní změní a i v této oblasti budou mít delegace postupně nové úkoly.

  • V současné době se opět více hovoří o možnostech spolupráce zemí tzv. Visegrádské čtyřky (V4), a to především v souvislosti s jejím nedávno zveřejněným požadavkem na zajištění „geografické rovnováhy“ v nově vznikající diplomatické službě. O co konkrétně jde?

Princip „geografické rovnováhy“ je jedním z principů fungování evropských institucí. Je to dlouhodobý cíl, což znamená, že složení zaměstnanců v evropských institucích by mělo v dlouhodobém horizontu víceméně odpovídat váze členských států v Unii. Pochopitelně pro Evropskou komisi fungoval po velkém přistoupení dvanácti nových členských zemí v roce 2004 resp. 2007 akční plán, kdy se tyto státy snažily zlepšit své zastoupení – a v kategorii administrátorů a asistentů se jim to v hrubých číslech v zásadě podařilo.  

I přesto se ale určitá nerovnováha v některých oblastech vyskytuje. Jednou z nich je oblast vnějších vztahů, kdy celkové zastoupení nových členských států není úplně ideální a tyto státy jsou především na úrovni středního a vyššího managementu podreprezentovány. Smysl iniciativy Visegrádské čtyřky je tedy v tom, že měla baronce Ashton připomenout, že tyto státy budou pečlivě sledovat, na kolik se v první fázi budování EEAS podaří vyvážit tuto nezanedbatelnou nerovnováhu.  

  • Můžete uvést nějaký příklad oné podreprezentace, kterou jste zmiňoval? 

Ilustrativním příkladem může být to, že ze 130 delegací Evropské komise byla na konci loňského roku pouze jediná vedená seniorním diplomatem, který pocházel z jednoho z novějších členských států. Za další, Česká republika a další visegrádské země mají problém s odpovídajícím zastoupením na všech úrovních (tedy včetně vedoucího oddělení, ředitele a generálního ředitele), ať už v případě DG Relex (Generální ředitelství pro vnější vztahy – pozn. redakce), příslušných součástí Generálního sekretariátu Rady nebo seniorních míst v civilních misích, které spadají pod hlavičku Společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP). 

  • O starších členských státech je známo, že mají připraveny mnohdy podrobně rozpracované strategie a seznamy osob, které do nové diplomatické služby mohou vyslat. Jak je na tom Česká republika?

Ano, to je pravda. Většina starších, chcete-li zkušenějších členských států, počítala s vytvářením diplomatické služby po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, a měla z toho důvodu pevně definovány dlouhodobější představy o prioritách své zahraniční politiky a o způsobu, jak by se měly do vznikající diplomatické služby promítnout. Zároveň byly také často schopny nabídnout lidi, kteří již ve strukturách pracovali nebo pocházeli z diplomatických služeb toho kterého členského státu.  

Toto je oblast, kde právě novější členské státy mají strukturální problémy. V případě juniorních pozic a základních čísel to pro Českou republiku není úplně špatné, ale co do určité míry chybělo, byla schopnost české zahraniční politiky aktivně pracovat s jasnou představou, čeho chce v rámci budování EEAS a nového fungování vnějších vztahů EU docílit a jakým způsobem připravit či nabídnout odpovídajícím způsobem kvalifikované lidi.  

  • SZBP, kterou zavedla Maastrichtská smlouva, se zatím ukazuje být jako spíše nefunkční. Hlavním důvodem je neschopnost a možná i neochota některých členských zemí hovořit společnou řečí. Co EU musí udělat a čeho se naopak vyvarovat, aby se podobná situace neopakovala i v případě EEAS? 

Podle mě ty výsledky nejsou zase tak úplně špatné. Když je porovnáme s tím, že se často jedná o hledání kompromisu mezi 27 členskými státy, které mají výrazně odlišný charakter či zkušenosti se zahraniční politikou, tak se formování společné pozice EU ve většině regionů v případě vztahu ke konkrétním třetím zemím či důležitým tématům daří.  

K problémům ale nejčastěji dochází v případě otázky války a míru. To jsou nezávažnější případy, kdy nebylo možné najít detailnější shodu, ale existovala alespoň ta základní –  příkladem může být válka v Iráku. Dá se tedy předpokládat, že v případě budoucích podobných konfliktů nebude snadné detailní kompromis najít. Na druhou stranu EU byla schopná reagovat, ať už společnou jasně artikulovanou pozicí, tak posléze konkrétními kroky při jednání o příměří a následném vyslání monitorovací mise v rekordně krátké době v létě 2008 po konfliktu mezi Gruzií a Ruskem. Kromě toho EU má schopnost, že může skrz určitý proces, tzn. konzultace v rámci Politického a bezpečnostního výboru (PSC) na úrovni velvyslanců v Bruselu, předjednávat celou řadu pozic EU a najít vytoužený kompromis, který vyhovuje všem. 

Nicméně Smlouva o EU hovoří jasně o tom, že základní princip SZBP je mezivládní – tj. stojí a padá s vůlí a ochotou členských států podporovat společnou politiku a poskytnout jí potřebné nástroje a politické, finanční a často i materiální zdroje v případě vysílání vojenských a civilních misí. Když vůle chybí, je složité detailní politiku vytvářet. 

  • Vysoká představitelka Catherine Ashton je v podstatě od svých prvních krůčků v úřadu kritizována některými představiteli členských zemí. Nemůže se tento fakt na utváření i posléze fungování EEAS negativně podepsat? 

Pozice baronky Ashton není v tomto ohledu nejjednodušší, protože post vysoké představitelky pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku byl od začátku koncipován jako velmi ambiciózní. Byl ušit na míru zkušenému diplomatovi, ale nakonec se členské státy z různých důvodů shodly na Catherine Ashton. I přesto, že ji všech 27 členských zemí jako kandidátku podpořilo, ona sama často připouští, že nemá širokou zkušenost se zahraniční politikou, ale na druhou stranu zdůrazňuje, že se dokáže rychle učit. 

Její postavení bude pochopitelně do značné míry ovlivňovat způsob vytváření diplomatické služby a to tak, nakolik si ona sama dokáže vybudovat silnou pozici vůči členským státům. To, že je kritizována za to, že se některých jednání EU účastní a jiných z časových důvodů nikoliv, je dle mého názoru do určité míry pochopitelné. Členské státy se s touto novou funkcí, jejíž náplň je pro mnohé z nich možná překvapením, musí naučit žít. Mandát vysoké představitelky je opravdu obšírný a pokud bude schopná jej implementovat a prosadit, tak i silný. 

  • Dá se vymezit, na jaké straně baronka Ashton při vytváření EEAS stojí?

V první řadě stojí na své vlastní straně. Musí se snažit manévrovat tak, aby uspokojila členské státy, ale zároveň proti sobě nepoštvala Komisi. Kromě toho značná část institucionálních kompetencí bude sdílená a bude potřeba je ještě řádně doladit. V řadě oblastí, které spadají do pravomocí Komise, jako je například obchodní politika, rozvojová politika a rozšíření, bude nutné nastavit dobré pracovní vztahy s příslušnými komisaři a těmi součástmi Komise, které nepřejdou pod EEAS. A to tak aby nedošlo k paralýze nové diplomatické služby EU.