Přibáň: Populismus k demokracii patří, ale nesmí být destruktivní

Jiří Přibáň © IKDP

Tento článek je součástí Special reportu: Právní stát v Evropě

Stav právního státu v České republice je vcelku dobrý, říká v rozhovoru pro EURACTIV.cz Jiří Přibáň. Zároveň však dodává, že problém nastává vždy, když po volbách získá moc strana, která je buď zkorumpovaná, nebo populistická. A v této oblasti Česká republika určitě není premiantem v Evropské unii.

Jiří Přibáň je český právník a sociolog, působí na Cardiff University. 

Evropská unie je s Polskem a Maďarskem již několik let ve sporu, Komise je viní z porušování právního státu. V případě Polska spor v posledních týdnech eskaluje kvůli nerespektování rozhodnutí Soudního dvora EU a rozsudku tamního Ústavního tribunálu o nadřazenosti unijního práva. Proč to podle Vás zašlo tak daleko?

Jedním z důvodů, proč vývoj v Polsku a Maďarsku nabral takový směr, je, že se jedná o nové postkomunistické demokracie, ve kterých neměly instituce čas se vyvinout, a jsou tím pádem politicky zranitelnější a zneužitelnější. Situace v Maďarsku je vlastně ústavní kontrarevolucí, sám Viktor Orbán vyhlásil budování neliberální demokracie. Situace v Polsku je jiná v tom, že tam nebyla přijata nová ústava, ale vede se politický boj o justici, média, dělbu moci. Tedy o samotné jádro toho, čemu říkáme demokratický právní stát.

Řekl bych, že vývoj v Maďarsku a Polsku je turbulentní mimo jiné proto, že čas není na naší straně. V západních demokraciích dokázal stát a demokratické instituce vlnu populistické politiky vstřebat. Avšak ve střední a východní Evropě, nebo v některých dalších zemích, to vypadá, jako kdyby naopak autoritářský populismus pohltil stát.

Když zmiňujete v souvislosti s právním státem populismus, mají populistické vlády tendence nahlodávat právní stát? Lze v tom vysledovat nějaký trend?

Populismus sám o sobě je styl, i demokrat může být populistou. Problémem je, když populismus slouží ke změně režimu z demokratického na autokratický, jako jsme toho svědky právě v Polsku a v Maďarsku. I k demokracii patří mobilizace veřejného mínění a koneckonců i populismus. Ovšem pouze, pokud je jen stylem. Nesmí to být destruktivní element.

Lídři EU kritizují Polsko za útoky na právní stát, Babiš však mlčí. Chování Polska přitom dopadá na ČR

Polsko zpochybňuje nadřazenost evropského práva a s ním i některé rozsudky Soudního dvora EU, které jsou podle něj v rozporu s polským právním řádem. Právě za to čelí polský premiér Mateusz Morawiecki ostré kritice od svých evropských protějšků. Český premiér se však k ostatním nepřipojil.

V souvislosti s právním státem je pozornost upřena zejména na Polsko a Maďarsko. Jsou v Evropě další země, které mají problémy s dodržováním právního státu, ale tolik se o nich nemluví?

Určitě. Zdůraznil bych ale, že bychom se na to neměli dívat pokřivenou optikou, že si na ně Evropská unie zasedla, nebo že trestá jen určité státy. Tak to není, Soudní dvůr totiž zcela jasně judikuje v oblasti soudcovské nezávislosti nejen k Polsku, ale například i k Portugalsku nebo Maltě. A lze očekávat, že tyto precedenty budou hrát stále větší roli.

Problémy s právním státem představují obecný problém, ve kterém neexistuje například dělení na staré a nové členské státy. V nových členských zemích to má ale jinou formu – formu změny režimu. A právě to musíme mít neustále na paměti, pokud se bavíme o změně demokracie na autokracii, defektech demokracie či nezávislosti justice.

Zmínil jste změnu režimu, právě demokracie a právní stát jsou základními kameny a hodnotami Evropské unie, které by měly členské státy ctít. Zažívá tedy Unie krizi hodnot?

Byl bych opatrný s výrazem, jako je krize hodnot, protože v moderní době se přeci hodnoty neustále mění a přehodnocují. Viděl bych to spíše jako procitnutí z iluze, kdy v minulosti bylo naprostou samozřejmostí, že státy evropského společenství jsou demokracie. Když do Evropské unie přistupovaly země jako Španělsko, Řecko nebo Portugalsko, tak do ní vstupovaly jako suverénní země a nové demokracie, pro které vstup do společenství znamenal přihlášení se k demokracii. To samé platilo i po roce 1989, vzpomeňme si na „návraty do Evropy“. Najednou jsme ale zjistili, že to není samozřejmost. Představa, že Evropa rovná se demokracie a dál se tím nemusíme zaobírat, je nebezpečná iluze.

Viděli jsme to poprvé v případě Rakouska při vstupu populistického extremismu Jörga Haidera do koaliční vlády s konzervativními lidovci v roce 2000. Ukázalo se ovšem, že rakouská politika extremisty dokázala nějakým způsobem vstřebat a rozložit. Současně se ale ukázala nezbytnost v evropském právu upravit to, co dnes představuje článek 7 Smlouvy o Evropské unii a uvést demokracii jako základní hodnotu EU. Čili, že demokracie je základní hodnota EU, je vlastně pro nás novým zjištěním. To, že ji musíme nějakým způsobem prosazovat a bránit na konkrétní rovině, jako je dělba moci, nezávislá justice, nezávislost médií, protikorupční zákony a další, tak to je pro Unii nová situace.

EU bude vždy taková, jaké budou její členské státy 

Zároveň Unie už v minulosti měla obranné mechanismy a od letošního roku má ještě nový nástroj na ochranu právního státu a evropského rozpočtu. Proč se tedy porušování právního státu stále nedaří vyřešit, když nástroje existují?

Protože Unie není federace nebo superstát. Unie bude vždycky taková, jaké budou její členské státy. Unie je založená na sdílení suverenity jejích členských zemí. To znamená, že suverenita může být současně sdílená nebo rozdělená. Je to založené na dobré vůli a spolupráci. Vidíme to například v justici, na tzv. soudcovském dialogu, ve kterém se soudy snaží koordinovat, aby nedocházelo ke zbytečným konfliktům mezi Soudním dvorem a národními soudy.

To, že ke konfliktům dochází, je ovšem normální. Patří to k fungování práva. Otázkou je, jak se konflikty budou řešit. Zde existuje doktrína konformní interpretace evropského práva a národního práva, tedy aby se nalézaly především shodné body právních řádů nežli konfliktní plochy. Ostatně to není otázka výjimečná pro Evropu, je to otázka typická pro každý právní systém. Mohli bychom to shrnout otázkou „Kdo je posledním strážcem ústavy?“ nebo „Kdo je posledním strážcem Smlouvy o Evropské unii?“. Z hlediska právní nauky to tedy není nic zcela nového ani jedinečného, ale jde naopak o klasický problém toho, kdo má poslední slovo v určení, co je právem, a co ne.

V Evropské unii je to nastavené tak, že nikdo nemá poslední autoritativní slovo. Je to neustálý proces vzájemného sbližování a porovnávání, který musí vycházet z dobré vůle a snahy se dohodnout.

Pokud stát ohrozí vládu práva, může přijít o peníze z EU. Jak má fungovat nový mechanismus?

Evropský parlament a Rada se v rámci trialogu dohodly na podobě mechanismu, podle kterého mohou unijní země porušující principy právního státu přijít o prostředky z evropských fondů. Obava, že nový nástroj na ochranu finančních zájmu EU bude bezzubý se potvrdila pouze částečně.

Na to bych navázala nálezem polského ústavního tribunálu, který rozhodl, že některé články Smlouvy o Evropské unii jsou v rozporu s polskou ústavou, za což sklidil velkou kritiku.  Polsko argumentuje tím, že i soudy jiných členských zemí vydaly podobný nález a argumentovaly podobně k nadřazenosti evropského práva. Lze rozsudky takto srovnávat?

Je to nesrovnatelné, protože v případě polského ústavního tribunálu jsme svědky něčeho zcela nového. Totiž zpochybnění samotných částí textu Smlouvy o Evropské unii. Ústavní tribunál vlastně říká, že ne všechno, co je ve Smlouvě o Evropské unii, tedy v samotném právním základu EU, je slučitelné s polskou ústavou. To žádný jiný soud takto neprovedl, protože v těch jiných případech jde o to, jestli Soudní dvůr Evropské unie nebo naopak národní soudy jednají ultra vires, tedy nad rámec svých pravomocí. Jsou to vždycky konkrétní kauzy, konkrétní případy a nejedná se o paušální zpochybnění smlouvy jako takové.

Ještě bych zmínil, že například německý ústavní soud v kauze Weiss vyslovil názor, že Evropská centrální banka jedná ultra vires. Takže v tomto případě se stal německý ústavní soud strážcem evropského práva, evropské legality, ale nezpochybňoval ji jako polský soud. Navíc, polský ústavní tribunál má velmi pochybnou ústavní legitimitu vzhledem k tomu, jakým způsobem byli jmenováni jeho soudci a soudkyně.

Co teď bude dál, když ústavní soud členského státu přijal takovýto nález? Co to znamená pro právní systém Evropské unie?

Znamená to, že může být spuštěn sankční mechanismus, ale to není nejdůležitější. Nejdůležitější je to, že kdyby se takto začaly chovat nejvyšší nebo ústavní soudy i v jiných členských zemích, tak se rozpadne jednota evropského práva, tím pádem i jednota evropského trhu, a vůbec jednota ekonomického, politického, administrativního a právního prostoru Unie. Je to precedens, který je nebezpečný. Už jen z tohoto důvodu se k tomu Evropská unie bude muset vyslovit skrze své instituce jasně, přímo, a to aniž by chtěla situaci eskalovat. Každá eskalace konfliktu mezi Unií a národními vládami totiž vždy posiluje ostré konflikty namísto schopnosti se domluvit.

Vzala nám EU suverenitu? Ne, dokud jsme tady my, říkají ústavní soudy

Kritika evropské integrace má různou podobu, jeden argument se ale stále opakuje. Česká republika prý v EU ztrácí svou suverenitu a přestává být právně svrchovaným státem. Co na to říkají evropské ústavní soudy?

Stav právního státu v Česku je vcelku dobrý

Když se teď přesuneme z Polska do České republiky. Jak si stojí právní stát v Česku, když má trestně stíhaného premiéra a jsme v nejasné situaci ohledně výkonu pravomocí prezidenta?

Myslím si, že stav právního státu v České republice je vcelku dobrý. Nechci působit jako přespříliš velký optimista, ale už jen to, že máme na rozdíl od jiných zemí silný nezávislý ústavní soud, je obrovská výhoda. Také je strašně důležité, že ústavní soud jasně definoval, co je a co není demokratický právní stát, který je založen také hodnotově, a nikoliv jen formálně. Tato judikatura má obrovský – řekl bych skoro až civilizující – účinek na obecnou justici, soudce, státní zástupce a na instituce a lidi, kteří v nich pracují.

Měl bych ovšem optimismus mírnit a také zdůraznit, že problém nastává vždy, když ve všeobecných volbách získá moc strana, která je buď zkorumpovaná nebo populistická. A v této oblasti Česká republika určitě není premiantem v Evropské unii. Právě naopak, ten problém tady je.

Současně si myslím, že velkým problémem České republiky není ani tak to, jestli máme dobře nebo špatně napsanou ústavu, ale jestli ústavní činitelé respektují nejenom to, co je napsané, ale i to, co napsané není. Jak vždy říkám, ústavní demokracie nespočívá jen v tom, že lidé vědí, co si mohou ze zákona dovolit. Ale také v tom, že ví, aniž by se dívali zákona, co si už dovolit nemohou.

Ještě v souvislosti s Českem a trestně stíhaným premiérem… Nejsme svědky dvojího metru vůči Polsku a Maďarsku, když má Česko také své problémy? Navíc podle Evropské komise je Andrej Babiš ve střetu zájmů.

Ne. V Česku nedošlo k rozpadu systému dělby moci a k rozpadu nezávislé justice. To, že máme premiéra, který je trestně stíhaný, je samozřejmě věc, která by se stávat neměla. Samo o sobě to ale neohrožuje právní stát, pokud se premiér prostřednictvím svých lidí nesnaží ovlivňovat řízení. Z tohoto hlediska volby (české parlamentní volby konané v říjnu – pozn. red.) vyřešily mnohé…

Co je to právní stát? A proč je důležité jej respektovat?

Právní stát je v poslední době horkým tématem. Co ale přesně představuje? A proč je důležité principy vlády práva respektovat?

Rozhovor vznikl při příležitosti konference Právní stát v Evropě, kterou pořádal Institut pro křesťansko-demokratickou politiku a Wilfried Martens Centre for European Studies.