Náměstkyně Valachová: Služební zákon může změnit ještě současná vláda

Kateřina Valachová.

Vláda bude muset Evropské komisi ve služebním zákonu mnohé vysvětlovat, myslí si náměstkyně ministra pro legislativu Kateřina Valachová. Základní principy, který Komise požadovala, ale podle ní jsou naplněny.

Rozhovor vznikl při příležitosti konání konference Dobré vládnutí v České republice, kterou zorganizovala nevládní organizace Evropské hnutí.

Prezident Miloš Zeman poslal novelu služebního zákona k Ústavnímu soudu. Tvrdí, že je to legislativní přílepek. Má ta argumentace šanci na úspěch?
Se vší úctou k panu prezidentovi neshledávám, jak by ustanovení o tzv. politických náměstcích mohlo být považováno za „přílepek“. Těžko za něho může být pokládáno něco, co je v zákoně již od roku 2002. I z hlediska dosavadní judikatury k přílepkům, jde-li o proces projednávání novely v Poslanecké sněmovně, jsem přesvědčena, že se nepřípustný přílepek, tak jak ho doposud judikoval Ústavní soud, nejedná.

I kdybych přijala připomínku, že materie do toho zákona nepatří, tak si musím klást otázku, který článek Ústavy byl porušen. Předpokládám, že vláda využije své možnosti a vstoupí do řízení a bude ústavnost návrhu hájit.

Co se pro dotčené úředníky od 1. ledna vlastně změní?
Z praktického hlediska se toho po Novém roce nezmění moc. První půlrok budou státní zaměstnanci informováni o tom, jak probíhá příprava systemizace a rozčleňování jednotlivých míst, které pod státní službu spadnou a nespadnou. Faktická účinnost, která je musí velmi zajímat, nastává 1. července 2015. Tehdy dojde k takzvanému překlopení stávajících zaměstnanců do služebního poměru.

Do přípravy novely zákona z neziskového sektoru asi nejvíce mluvil projekt Rekonstrukce státu. Ke stávající novele jsou dost kritičtí. Podle nich není splněna podmínka stability pracovního prostředí a výběrová řízení jsou zamlžená. Jaký názor máte na jejich pozici?
Bezpochyby se dá hovořit o tom, že by výběrová řízení mohla být upravena lépe. I kolegové z Rekonstrukce státu ví, že z hlediska průchodnosti služebního zákona bylo nutné najít dohodu s opozicí, která obstruovala. Míra nezávislosti státní služby byla výrazně umenšena proti původní představě koalice.

Ve všech zemích v případě přijetí služebních zákonů docházelo za rok nebo dva k novelizacím. Nemyslím, že by Česká republika byla výjimkou. Myslím, že se přistoupí k dílčí novelizaci, jakmile naběhne zákon do praxe a zjistí se slabá místa. Určitě to budou sledovat i neziskové organizace a budou formulovat svoje stanoviska. Ty slabé body budou bezpochyby další novelizací odstraněny či zlepšeny.

Může se to stihnout i za působnosti této vlády?
Aniž by mě to jako místopředsedkyni Legislativní rady vlády těšilo, domnívám se, že novela přijde velmi brzy. Může to být už v rámci stávajícího kabinetu. Když naběhne faktická účinnost v červenci 2015, dá se předpokládat, že od roku 2016 můžeme mít konkrétní poznatky o tom, že je potřeba některé dílčí věci změnit.

Silnější ministři

Jaké budou mít kompetence ti diskutovaní političtí náměstci?
Začala bych tím, jaké kompetence mít nebudou. Nebudou mít jakékoliv personální kompetence. Známe jména náměstků minulých vlád, kteří byli strůjci výrazných personálních změn na resortech. Státní zaměstnanci budou nově vnímání jako služebníci státu a občanů a ne konkrétního ministra. Bude se na ně vztahovat přísnější služební zákon a na každém ministerstvu na to bude dohlížet státní tajemník, který bude také státním zaměstnancem.

Političtí náměstci budou muset více respektovat ministra, kterého zastupují. Respektovat plnění koaliční smlouvy a vlády jako celku. To je klíčová věc. V předchozích letech byla praxe na resortech taková, že byl ministr, čtyři náměstci a s tím pět různých politik. Každá sekce realizovala svoji politiku podle toho, z jaké strany náměstek byl. To by mělo se služebním zákonem skončit.

Náměstek sice bude zástupcem ministra, ale cokoliv učiní, udělá z ministrovy vůle. Služební příkazy může vydávat za ministra v jeho zmocnění. Posiluje se tak pozice ministra, který je odpovědný za řízení resortu. K dispozici má služební aparát s úředníky, postupem let kvalitnější a kvalitnější. Zároveň bude mít jednoho nebo dva zástupce (náměstky).

Takže náměstek by byl jmenovaný ze strany toho konkrétního ministra?
To je politicky citlivá otázka. Nedokážu říci, jaká bude praxe. Ale k nějaké změně oproti stávajícímu stavu bude muset dojít. Svého zástupce – náměstka určuje ministr sám. To je jeho politický prostor.  

Ale i jmenování šéfů sekcí na ministerstvech, těch takzvaných nepolitických náměstků, bude do velké míry závislé na ministrech. Je tam dostatečná hranice mezi úřednictvem a politikou? A když nemají funkční období, jak budou končit?
Náměstci pro řízení sekce (pozn. podle dříve platného služebního zákona ředitelé sekcí) tím mají zajištěnou stabilitu. Proto je jejich výběr klíčový. Na něm se podílí ministr, ale to je jen první výběr. Pokud člověk neporuší pravidla státní služby stanovená zákonem, tak nemohou být odvoláni. Mají služební poměr na dobu neurčitou. Proti odvolání ze své funkce se mohou bránit prostřednictvím odvolání k sekci státní služby na ministerstvu vnitra, následně podat žalobu ke správnímu soudu.

Vím, že k podobě výběrových řízení zaznívají kritické hlasy z nevládního sektoru. Nastavení výběrových řízení byl kompromis do určité míry vynucený okolnostmi. Výběrové komise jsou složeny ze zástupců nominovaných ministrem a státním tajemníkem. Výsledkem řízení je pořadí tří nejúspěšnějších uchazečů. Z nich vybírá státní tajemník v dohodě s ministrem. Bez dohody se státním tajemníkem nemůže být do funkce nikdo uveden.

Státní tajemník bude mít silné postavení a bude na místě sledovat hlavně jejich výběr. Bude klíčové, aby při výběrových řízeních nedocházelo k jejich umělému opakování nebo nevybírání nikoho. Nezávislost a kompetence státních tajemníků budou pro efektivitu státní služby klíčové. Nebude jich tolik, takže výběr bude mimo jiné probíhat zcela jistě i pod kontrolou občanské společnosti (veřejnosti).

Ve všech výběrových komisích jsou přítomni zástupci jmenování pouze státním tajemníkem. Jde o kontrolní bod z hlediska sledování dodržování zákona o státní službě. Pokud by byly jakékoliv pochybnosti, měl by signalizovat, že něco nebylo v pořádku.

Když si ministr vybere někoho z úřednictva jako politického náměstka, bude se moci zase vrátit do státní správy?
Není to vyloučeno. Bude záviset na konkrétním případu Například já v tuto chvíli „kumuluji“ dvě pozice. Zastupuji ministra, dostávám od něj věcně-politická zadání. Zároveň jsem ředitelka sekce Legislativní rady vlády. Od prvního července příštího roku se výkon těchto činností striktně oddělí. Šéf sekce má být státní služebník, náměstek bude zaměstnán podle zákoníku práce.

Služební zákon nepočítá s tím, že až v  pozici náměstka skončím, že by se tato praxe započítala pro účely výběrového řízení na pozici ve státní službě. I když to může být pro mě nebo i pro kolegy nepříjemné, je to tak správně, že do budoucna dojde k jasnému rozdělení politicky obsazovaných a úřednických pozic. Politické obsazení pozice neznamená stranickost (stranickou nominaci), jak zaznívá často v médiích, ale to, že se nepoužije služební zákon (striktně stanovená pravidla pro výběr, možnosti odvolání, podání opravných prostředků atd.) a ministr může pozici obsadit „pouze“ na základě svého rozhodnutí a svou odpovědnost (podle pravidel zákoníku práce, včetně možnosti odvolání z funkce bez udání důvodu).

Jiná bude situace v řádném období, kdy služební zákon umožňuji státnímu zaměstnanci, který se stane tzv. politickým náměstkem, být postaven tzv. mimo službu a po skončení funkce politického náměstka, se znovu do státní služby vrátit.

Mimořádné odměny budou služebním zákonem omezeny. Myslíte si, že to bude muset být spojené s navýšením tabulkových platů, aby byla státní správa kompetitivní na trhu práce?
V minulosti tu občas byly nekřesťanské mimořádné odměny v řádech statisíců a milionů, což bylo vyloženě za čárou.

Na druhou stranu se také dlouhodobě vyvinula praxe udělování mimořádných odměn, aby docházelo k „flexibilnější“ reflexi, jak konkrétní člověk plní svoje úkoly. Nahrazoval se tak osobní příplatek, který je do určité míry „fixní“ a není tak jednoduché ho snížit. Podle služebního zákona se sníží objem takto vyplacených mimořádných odměn, které fakticky nahrazují oprávněnou částku osobního příplatku. I když to asi není populární přiznat, tak by bylo na místě, aby stát tuto částku přesměroval směrem k osobním příplatkům, které musí být odůvodněné a stanovené ve výši podle zákona.

Vzhledem k dlouhodobému podfinancování platových tarifů – tabulkových platů – je také zřejmé, že se stát brzy vrátí k hledání nového způsobu platového ohodnocení státních zaměstnanců. Novela služebního zákona počítá s účinností nového systému odměňování k 1. 1. 2017.

Do budoucna pokládám za přirozené, aby byli mimořádnými odměnami odměňováni vedoucí pracovníci podle výsledků své řídící práce. Stát má zájem, aby na nejvyšších pozicích byli kvalifikovaní lidé, předcházeli škodám, nalézali inovace. Je zcela na místě, aby je měl stát možnost zaplatit, protože v soukromé sféře by mohli dosáhnout vyšších výdělků. Stejně tak pokládám za přirozené, aby byl spravedlivě mimořádně odměněn každý státní zaměstnanec, splnil-li mimořádný úkol.

Komise může chtít úpravy

Projde novela u Evropské komise?
Česká republika je připravena na to, že některé části bude muset velmi silně obhajovat. Nelze vyloučit, že budou v některých částech (jak je to ostatně i v jiných zemích) žádat zlepšení novelizací. Proto jsem i já v rámci našeho rozhovoru připustila, že může dojít k novelizaci služebního zákona ještě v rámci funkčního období této vlády. Podstatné však je, že Česká republika má služební zákon. Věřím, že se podaří Evropskou komisi přesvědčit, že standard obvyklý pro většinu zemí v Evropě se již podařilo naplnit. Zlepšovat se dá vždycky.  

Které části bude potřebné obhajovat?
Dá se předpokládat, že Evropskou komisi bude zajímat, jaké je přesné rozhraničení politiků a státních služebníků. To ji zajímalo už v předchozích měsících v rámci konzultací a chtěla to mít výslovně upravené.

Vysvětlovat se bude také transparentnost a zákonnost výběrových řízení. Pak bude jistě zkoumat zajištění ochrany státních zaměstnanců, kteří se podílejí na administraci evropských strukturálních fondů. To Evropskou komisi zajímá ve všech zemích Evropské unie. Řada zemí je v této věci kritizována.

Ale základní princip odpolitizování, který Evropská komise žádá, je podle mého soudu naplněn veřejenoprávní regulací i zaměstnávání státních zaměstnanců. Ta znamená vyšší standard ochrany pro státní zaměstnance (oproti zákoníku práce), ať už je v zákoně dále a konkrétněji napsáno cokoliv. Už skutečnost, že se v souvislosti s jakoukoliv podstatnější změnou státní služby u konkrétního zaměstnance musí vydat správní rozhodnutí, musí se odůvodnit, zaměstnanec může podat odvolání, podat žalobu u správního soudu. To jsou konkrétní záruky zvýšení ochrany státních zaměstnanců a karty do diskuse s Evropskou komisí. Nejedná se ale jen o požadavek Evropské komise. Až nyní naplníme ústavu, která předpokládá, že takový zákon existuje.

Stačí na přeměnu vztahu mezi politikou a státní správou jen zákon?
Určitě ne. Politikům i veřejnosti se bude muset vysvětlovat, že úřednici nejsou nepřátelé, ale služebníci a pomocníci občanů. Může nám to zabrat celou dekádu, než se začnou vzájemně zúčastněné skupiny vnímat jinak. Přístup se ale už začíná měnit a i podnikatelská sféra si uvědomuje, že potřebuje výkonnou a stabilní státní službu. Stále ještě nejsme schopni rozlišovat mezi politickou a státně-zaměstnaneckou sférou a je přirozené, že je to pro nás něco nového. Někdy to ale přijít muselo. Ještě se státní službou neumíme pracovat, budeme se to muset naučit.

Autor: Jan Pavec