Lenka Petráková: Většina úředníků se v ČR pohybuje v roli politické loutky

Lenka Petráková.

České republice jako jediné zemi EU stále chybí účinná legislativa, která by upravovala vztah úředníků státní správy a státu. Napravit by to měl „zákon o státních úřednících“ z dílny rezortu vnitra, který se však setkává s nevolí u neziskových organizací. O něm i celkově o politizaci státní správy EurActiv hovořil s Lenkou Petrákovou z občanského sdružení Oživení. Podle ní nemá dnes úředník žádnou ochranu proti politickému tlaku a nový návrh zákona situaci nijak nezlepší.

  • Zatímco o soukromém a neziskovém sektoru v České republice se dá tvrdit, že za posledních dvacet let prošly zásadní přeměnou, veřejná správa ve srovnání s nimi trochu zaspala. Souhlasíte s tímto názorem? 

Myslím, že tohle je ještě velmi optimistický pohled. K vývoji ve veřejné správě samozřejmě dochází, ale z pohledu občana této země se nejedná o vývoj potěšující. V případě státní správy nebyla dokončena reforma a správa je tak v podstatě neřízená, navíc se v médiích množí případy korupce a zneužívání veřejných prostředků. 

  • Použila jste výraz „neřízená“. Lze tedy označit státní správu za zpolitizovanou? 

O politizaci se už ani tak nemluví. To je vlastně obecně přijímaný fakt. Poslední dobou se hovoří dokonce o tom, co je anglickým termínem označováno jako state capture – zajetí nebo ovládnutí státu mocenskými skupinami. 

  • Jaké má český úředník v takovém stavu vyhlídky? 

Pozice úředníka státní správy je opravdu nezáviděníhodná. Pokud se budete bavit s lidmi, kteří opustili či byli nuceni opustit státní správu, tak obvyklým důvodem, který uváděli, je, že nebyli ochotni dělat to, co se jim říká a je v rozporu se skutečnými pracovními povinnostmi. Jinými slovy, jsou ovlivňováni nadřízenými, kteří jsou do svých pozic dosazeni na základě politické, přátelské či jiné vazby. Jiní zůstávají, protože se prostě bojí a raději nic neříkají, anebo jsou vůči neoprávněnému politickému tlaku loajální. 

Politizace navíc prostupuje do mnoha úrovní. Například jsem se dozvěděla, že jeden z bývalých ministrů spravedlnosti druhý den po svém nástupu do funkce odvolal všechny vedoucí až do úrovně vedoucích oddělení, přičemž další den je jen pověřil řízením. Dal jim tak velmi jasně najevo, kdo je tam pánem a kdo může úředníka ze dne na den vyhodit. Většina lidí se tak jednoduše lidsky bojí, že přijde o svoji práci. 

  • Přicházejí lidé zaměstnaní ve státní správě o místa často? Je fluktuace úředníků v České republice zásadní problém? 

Pokud si vybavím statistiky, tak úřednické pozice se obměňují zhruba z 10 % ročně. To sice není tolik, nicméně když se podíváme na nově příchozí, tak z nich do jednoho roku odchází 20 %, což už je vysoké číslo. 

Dají se ale nalézt i některé specifické oblasti, jako byl Odbor strukturálních fondů na Ministerstvu vnitra, kde obměna dosahovala 80 %. To je podle mě jasným varovným signálem, že něco rozhodně není v pořádku. 

  • Pokud jde o evropský kontext, tak nám jako jedinému státu EU chybí zákon, který by ošetřoval vztah státních úředníků a státu. Jak je to možné?

Ano, to je pravda. Porušujeme přístupová kritéria, navíc takovým typicky švejkovským způsobem. Sice jsme zmiňovaný zákon přijali, ale parlament stále odkládá jeho účinnost. Přístupová kritéria jsme tedy naplnili v tom formálním ohledu, že máme platný zákon, který je neúčinný. 

  • Čím si podle Vás lze vysvětlit, že byla účinnost služební zákona z r. 2002, který zmiňujete, stále odkládána?

Upřímně, to je spíše otázka na zákonodárce, kteří už pětkrát hlasovali pro odložení jeho účinnosti. Za jeden z hlavních motivů můžeme považovat nedostatek politické vůle prosadit tak zásadní normu. Zde ať si čtenáři domyslí, co může být motivem politika při politizaci státní správy a jeho zájmem na tom nechat stav tak, jak je. 

  • Hovoříte o politické vůli. Momentálně se ale, zdá se, objevuje vůle situaci řešit, respektive zákon, který nenabyl účinnosti, nahradit novým. 

První otázkou je, zdali existuje skutečná vůle – deklaratorně zcela jistě ano. Hraje v tom roli i leitmotiv kritiky ze strany Evropské komise, protože jedna z jejích důrazných připomínek se týká neexistence účinné legislativy, která by upravovala práva a povinnosti úředníků státní správy. 

Mám však důvod pochybovat o tom, zdali je současná vůle skutečná, pokud se podívám na návrhy z dílny ministerstva vnitra, které jsou konsensuálně přijímány vládou v čele s premiérem. 

  • V tomto ohledu se hovoří o určitém střetu ideologií: z hlediska rezortu vnitra převládá myšlenka, že by měla být úprava soukromoprávní, zatímco původní zákon o státní službě z r. 2002 měl fungovat na veřejnoprávním základě. V čem spočívá tato diskuse a jaké jsou mezi oběma modely rozdíly?

U nás se debata na veřejnoprávní a soukromoprávní model opravdu zúžila. Nicméně nejprve bychom měli vůbec mluvit o tom, do jaké míry by politici měli být omezeni ve svém vlivu nad státním aparátem. 

Mnoho expertů v oblasti práva chápe podle čl. 79 Ústavy České republiky práci úředníků jako veřejnou službu. Na stát se v tom případě můžeme podívat jako na entitu, která stojí nad standardním zaměstnavatelem – já osobně to tak vnímám. Anebo lze říci, že se stát neliší od ostatních zaměstnavatelů. 

  • Veřejnoprávní úprava se tedy opírá o ideu státu jako nikoliv běžného zaměstnavatele? 

Ano. Veřejnoprávní úprava je potom odlišná od soukromoprávní tím, že úředníkovi poskytuje mnohem vyšší prvky ochrany před vlivy politiků a nátlakových skupin. Pokud se shodneme na tom, že stav české státní správy není dobrý a že vnímáme jako kritické politické tlaky, pak soukromoprávní úprava má velmi málo možností, jak tuto situaci řešit.

Čili dle mého názoru je veřejnoprávní model vhodnější koncepcí, která může poskytnout úředníkovi lepší pojistky proti těmto tlakům, a zároveň umožňuje centrálnější řízení lidských zdrojů. To české státní správě v současnosti palčivě chybí. 

  • Ministerstvo vnitra nicméně argumentuje tím, že soukromoprávní úprava není v Evropě ničím neobvyklým. 

To je pravda. Jenže důležitý je i společenský kontext: severské země, o nichž se v této souvislosti mluví, jsou podle mezinárodních žebříčků nejlépe hodnocené, co se minimalizace míry korupce týče. Česká republika stojí na úplně opačné straně. 

Takže pokud se shodneme, že korupce je zde nejen vnímaným, ale reálným problémem, měli bychom přistoupit k razantnějším opatřením, která podle mého názoru soukromoprávní úprava nemůže poskytnout. 

  • Zatímco se vedou tyto spory o podobu nového zákona o státních úřednících, reforma veřejné správy před deseti lety již ošetřila práva a povinnosti úředníků samospráv. Lze od té doby zaznamenat nějaký rozdíl v kvalitě státní správy oproti samosprávám? 

Zcela jistě je rozdíl v tom, že pro samosprávnou úroveň legislativa existuje. Někteří kritizují určitá její ustanovení, další ji hodnotí jako jednu z lepších právních norem v České republice, ale důležité je, že vůbec byla implementována. Zatímco státní správa zůstává zcela neošetřena, pro samosprávu už byly nějaké reformní kroky učiněny. 

Z hlediska samotné funkce ale bývá opomíjen jeden zásadní rozdíl: důležitost agendy, kterou vykonává státní správa. Jedná se o tvorbu politik, koncepcí, strategií. Vezměme si příklad: když se něco špatně provede v jedné samosprávě nebo kraji, je to zlé, ale ovlivní to omezenou skupinu lidí. Zatímco když se něco nepovede ve státní správě, tak to omezuje výkon a fungování státu jako takového, což má dopad na všechny občany této země. 

  • Existující legislativa pro úředníky samospráv ale nepřímo sehrála roli i v diskusích o podobě nového zákona o úřednících. Ministerstvo vnitra totiž původně počítalo se sjednocenou úpravou pro celou veřejnou správu, která by stála na soukromoprávním modelu a tím již fungující legislativu samosprávách, o níž mluvíte, nahradila. Krajské a místní úřady ale nesouhlasily a možná i kvůli jejich odporu byl loňský návrh smeten ze stolu. Co tomu předcházelo? 

Musíme jít více do minulosti a nesoustředit se pouze na současnou vládu. Bývalý ministr vnitra Ivan Langer v době svého působení přišel se „zářnou“ myšlenkou sjednocené právní úpravy pro úředníky státní správy a samosprávy zároveň. A jelikož ze zákona nelze ošetřit samosprávnou úroveň veřejnoprávní normou, tak se rozhodlo, že se nový zákon musí stavět na soukromoprávním modelu.  

Nápad na jednotnou soukromoprávní úpravu byl oprášen za současné vlády, když se o něm začalo hovořit k tezím věcného záměru zákona o úřednících. Věcný záměr přitom podle mě nebyl dostatečně odborně, ani veřejně diskutován. 

První návrh v tomto duchu byl předložen v mezirezortním připomínkovém řízení v září minulého roku. Předpokládal sjednocený model a tedy i zrušení věčně odkládaného služebního zákona z roku 2002, stejně jako relativně fungující normy o úřednících samosprávných celků. Na úrovni orgánů státní správy byl přijat s nevolí, ale velmi kriticky se k němu postavili právě úředníci samospráv. Proto byl odmítnut a začalo se pracovat na nové podobě. 

Ministerstvo vnitra dnes tvrdí, že nadále jednotný model podporuje, nicméně že jej bude realizovat nikoliv jednou, ale dvěma odlišnými právními normami. Jde o svým způsobem obezličku a současný návrh už hovoří pouze o státních úřednících. 

  • Takže původní zákonná norma o samosprávách již nemá být rušena? 

Nemá. Je to velmi taktické řešení, jak se připravit o silného oponenta: samosprávy odteď nemají důvod se tolik ohrazovat a podávat připomínky k legislativě, která se týká zejména úředníků ústředních orgánů státní správy. 

  • Upozorňujete na kroky, které činí ministerstvo vnitra. Nenapadá vás, proč na reformě veřejné správy pracuje právě tento rezort?

Opravdu nevím, na základě čeho byl úkol přidělen jemu. Podíváte-li se do kompetenčního zákona, tak ministerstvo vnitra je sice zodpovědné za koordinaci, ale žádný ústřední orgán státní správy nemá v gesci oblast regulace pracovněprávních poměrů ve státní správě nebo řízení ústředních orgánů státní správy. 

Na problém kompetencí ale v České republice narážíme neustále. Chybí zde například taková podoba Úřadu vlády, který by mohl centrálně řídit státní správu. Místo toho tu funguje zřetelný „resortismus“, který přispívá i k atomizaci státní správy. Jedním z následků resortismu je i minimální prostupnost mezi podúrovněmi státní správy: úřady jsou stále řízeny vertikálně, pracují jako samostatné subjekty, ale horizontální komunikace mezi nimi je velmi obtížná. 

Každá část těla dělá něco jiného a nikdo neví, jaké kdo má vlastně kompetence. Jednoduše řečeno, zcela tu chybí koordinace státní správy, a to i přesto, že se po několik let deklaruje snaha to napravit.  

  • Přes tento resortismus vznikla jistá platforma pro úředníky, kam byly přizvány například i neziskové organizace včetně Oživení, s níž spolupracujete. Jak probíhala spolupráce s vládou? 

Platforma pro úředníky vznikla z iniciativy místopředsedkyně vlády Karolíny Peake ve chvíli, kdy již byly schváleny teze věcného záměru. Přesto věřím, že jejím účelem bylo, aby vznikla širší diskusní platforma odborníků, kteří se k otázce reformy veřejné správy budou vyjadřovat ještě ve chvíli, než bude návrh zákona předložen do připomínkového řízení. Tedy podobně, jako tomu bylo u novely zákona o veřejných zakázkách. 

Ambice ale nebyla naplněna. Stále se proto tážu, proč. Důvod nalézám v přístupu ministerstva vnitra jako předkladatele a zpracovatele návrhu, který byl maximálně nevstřícný. Panovala tu nechuť jakkoliv reagovat na připomínky, které v platformě zazněly, a to přestože byly zcela zásadní. Některé se týkaly sporu o ústavnost zákona, načež přišla jediná odpověď: „Nechť ústavní soud rozhodne“.

Domnívám se, že takto by příprava jakékoliv legislativy vypadat neměla. Chyběla tu jasná koncepce a pravděpodobně vzhledem k časovému presu, neboť zákon o úřednících veřejné správy měl být připraven za šest měsíců, tu ani nebyla jakákoliv vůle ke spolupráci. V tomto duchu se bohužel odehrává celý proces. Platforma ale stále funguje, nicméně ve vztahu k ministerstvu vnitra velmi omezeně, protože to nemá vůli na její připomínky reagovat. 

  • Jak by podle Vás a Vašich výtek měl obsahově vypadat návrh zákona? Co by měl obzvlášť zahrnovat, aby účinně čelil zmiňovanému ovládnutí, „state capture“, státní správy?

Myslím, že zcela zásadní je zavést transparentní řízení státní správy. Ideálně by měl být centrálně zajišťován nábor úředníků tak, aby bylo jasné, co jsou kvalifikační kritéria a jaké mají úředníci práva a povinnosti. To je opravdu kámen úrazu, neboť úředníci momentálně nemají dovolání a šanci ochrany. Pokud je jedinou osobou ve státní správě, na kterou se mohou obrátit se stížností anebo pochybností o příkazu, který mají vykonat, jejich nadřízený, něco není v pořádku. 

Takže zákon rozhodně musí obsahovat podmínky a kritéria přijímacího nebo výběrového řízení a průhledné odměňování a hodnocení. Zároveň musí být definována práva a povinnosti, kterými se bezesporu úředník veřejné správy od zaměstnance v soukromém sektoru odlišuje. S tím souvisí i pojistky proti ovlivňování ze strany politiků a dalších skupin. Nepostradatelnou součástí je také otázka vzdělávání, která je přirozenou součástí personálního řízení na všech úrovních.  

  • Existují tu také nějaké nutné podmínky, které nelze ošetřit zákonem, které ale jsou pro fungování státní správy nutné? 

Jistě, zákon není samospasitelný. Nepohneme se nikam, aniž by byl vymáhán a zaváděn do praxe. Je potřeba, aby tu fungoval nějaký subjekt zodpovědný za implementaci zákona, který k tomu ale musí mít pravomoci. Z tohoto důvodu je na místě zřídit například generální ředitelství, které bude skutečně zodpovědné za centrální řízení všech součástí návrhů zákona, o nichž jsem hovořila. 

  • V jakém konkrétním ohledu by jeden řídící orgán mohl pomoci? 

Například aby bylo přijímání zaměstnanců transparentní a probíhalo na základě jasných kvalifikačních předpokladů, musí proces zastřešovat jedna agentura, která zaručí, že budou vybíráni profesionální lidé. 

Běžně to takto funguje v Evropské komisi. Síto, kterým uchazeč musí projít, aby se vůbec stal čekatelem, je velmi náročné a lidé se na to systematicky a pilně připravují. Je tak omezen prostor pro výběr kandidáta, kterého někdo mocnější zná a kdo mu vyhovuje. Tedy tak, jak jsme zvyklí z našich poměrů. 

Samozřejmě zákon zůstává klíčový. Je podstatné, aby byla vytvořena kvalitní legislativa a až poté se dá bavit o tom, jak kvalitně legislativu implementovat. Každopádně stejně tak je jasné, že bez existence nějaké instituce, která bude mít implementaci na starost, se sebekvalitnější norma neobejde. 

  • Zdůrazňujete význam kvalitního personálního řízení jako cesty, jak se politizaci státní správy bránit. Existuje nějaká evropská země, kde bychom se mohli inspirovat i drobnějšími opatřeními ve vztahu zaměstnavatele k úředníkům? 

Poměrně zajímavý příklad nabízí spíše nadnárodní Evropská komise. Je v ní nepsaným pravidlem, že zhruba za čtyři roky člověk odchází na jiné místo na stejné horizontální úrovni, aby si vyzkoušel trochu jinou agendu. A protože coby lidé fungujeme zejména na osobní úrovni, přínosné je i to, že mohou vznikat neformální vazby mezi jednotlivými ředitelstvími. Mobilita úředníků je velmi podporovaná. 

Stejně tak je v Komisi úředníkovi umožněno, aby ze služby odešel na dobu jednoho roku, která může být několikrát prodlužována až do lhůty patnácti let. Smí přejít do soukromé sféry, načež mu je umožněno vrátit se na stejnou úřednickou pozici. Sice na něj nečeká ta samá židle, ale jedná se o tu samou úroveň veřejné správy. Jsou to drobné střípky personální motivace, které vedou k tomu, aby se úředník rozvíjel a nabýval zkušenosti i jinde.

  • V českém prostředí se taková péče zdá těžko představitelná…

Spousta lidí, kteří jsou vzdělaní a chtějí být svou veřejnou službou prospěšní všem, bohužel do jednoho nebo dvou let ztrácí motivaci a ze státní správy odchází. Často je to tím, že se někomu přestalo zamlouvat jejich myšlení. Škála způsobů, kterými lze nepohodlnému úředníkovi práci znepříjemnit, je velmi pestrá. 

Například není výjimkou, kdy vedoucí odboru, který se znelíbil vedení, pobírá nižší plat než běžní úředníci, kteří zůstali plně loajální vůči jeho nadřízenému. Takové zacházení zkrátka ne každý dokáže vydržet celý život. 

  • To zní, jako by státní úředník fungoval čistě jako mechanismus na provádění úkonů. Opravdu si vůči nadřízeným nemůže dovolit žádnou reflexi svojí práce?

Myslím, že nikdo dnes žádnou reflexi ani neočekává. Jsem přesvědčena, že v České republice až na výjimky politizace dosahuje takového rozměru, že se většina úředníků pohybuje v roli politické loutky. Miroslav Beblavý se spolu s dalšími autory nad touto otázkou zamýšlí v knize Koaliční zmluva či zákon?: právní úprava a realita politicko-administrativních vzťahov na Slovensku.

  • Vrátíme-li se ještě k právě připravovanému zákonu o úřednících, existuje možnost, že by Vás návrh z dílny ministerstva vnitra příjemné překvapil?

To rozhodně ne. Návrh byl předložen do mezirezortního připomínkového řízení před necelým měsícem a jediné, co v něm o depolitizaci najdete, je jedna věta důvodové zprávy, která se ale nepromítá do samotného návrhu. 

Možná se však Evropská unie již podruhé nenechá obejít a bude aktivněji vyžadovat zákon, který je skutečně kvalitní. Anebo se politici rozhodnou, že by mohli znovu zavést v účinnost služební zákon a přece jen využít veřejnoprávní úpravu. Kdyby se tak stalo, byla by současná debata zbytečná. Mohli bychom totiž čekat několik let, jakým způsobem bude upraven a zaveden pro služební zákon. Ať tak či onak, ke kvalitní reformě je vždy nezbytná skutečná politická vůle.