Lenka Andrýsová: Jediný zákon o lobbingu nic nevyřeší

Lenka Andrýsová, poslankyně (VV).

„Lidé chápou lobbing jako něco negativního, téměř jako trestnou činnost a často si ho spojují s korupcí. Přitom ale jde o zcela legitimní nástroj, jehož prostřednictvím může člověk prosazovat své zájmy a zároveň přispívat ke kvalitě legislativy,“ říká v rozhovoru pro EurActiv poslankyně Parlamentu ČR za Věci veřejné Lenka Andrýsová.

  • Iniciovala jste sérii expertních stolů, která proběhla na jaře tohoto roku a jejichž tématem byla regulace lobbingu v České republice. Co Vás k tomu přimělo?  

Důvodů bylo hned několik. Lobbingem jsem se zabývala už před svým vstupem do politiky. Měla jsem tedy zmapované problémy, které Českou republiku trápí. Uvědomila jsem si, že tvorba legislativy a rozhodovací procesy, které probíhají v exekutivě, nejsou vůbec průhledné. Tyto poznatky jsem pak využila i během kulatých stolů.

  •  O jaké konkrétní poznatky se jednalo? 

Přijde mi například, že v České republice představuje velký problém podávání pozměňovacích návrhů. V Poslanecké sněmovně nebo Senátu totiž mnohdy dochází k tomu, že soukromý zájem převáží nad zájmem veřejným. Myslím si, že se tak stalo například v případu zákonů, které se týkaly fotovoltaiky, kdy jeden pozměňovací návrh český stát přišel na zhruba 400 milionů korun. 

Další problém představuje i předražování veřejných zakázek, lobbing prostřednictvím financování politických stran a neprůhlednost předparlamentní tvorby zákonů, kdy je legislativa připravována už na ministerstvech, a mnoho lidí tudíž neví, co se tvoří, ani jak se to tvoří a neznají vůbec podobu daného dokumentu. 

Lidé navíc chápou lobbing jako něco negativního, téměř jako trestnou činnost a často si ho spojují s korupcí. Přitom ale jde o zcela legitimní nástroj, jehož prostřednictvím může člověk prosazovat své zájmy a zároveň přispívat ke kvalitě legislativy. To je také důvod, proč by měl v České republice vzniknout zákon, který by činnost lobbistů částečně legitimizoval. 

Z výčtu širokého spektra problémů, které jsou s lobbingem spojeny, je ale, myslím, jasné, že jediný zákon všechno nevyřeší.  

  • Z navrhovaných definic lobbingu a lobbistů, které jsou obsaženy v doporučeních z kulatých stolů, vyplývá, že by se taková regulace měla týkat nejen aktivit směřujících k ovlivnění legislativy, ale také aktivit, které ovlivňují veřejné zakázky, granty apod. Nemyslíte si, že by tyto věci měly zůstat odděleny? Na západ od nás tomu tak přece zpravidla bývá… 

To je otázka. Myslím si, že když si lidé v novinách přečtou o lobbistech, spojí si to spíš s veřejnými zakázkami. Z toho důvodu o nich mluvím i já. Tuto problematiku bude částečně řešit novela zákona o veřejných zakázkách, která má přispět k mnohem větší transparentnosti rozhodování.  

Na druhou stranu tu je ale ještě oblast například poradenství nebo činnost advokátních kanceláří, které by snesly transparentnosti mnohem více. Když advokátní kancelář zpracovává zadávací dokumentaci, myslím si, že by pod ní měla být podepsána, abychom věděli, kdo na tom pracoval. 

Pokud se podíváme i na využívání poradenských služeb v exekutivě, myslím, že je to rovněž problém. Například není jasné, jaké částky těmto poradenským a advokátním kancelářím plynou ze státních institucí, a je také známa celá řada případů, kdy se státní instituce brání prozrazování částek, které vynaložily. I tady je tedy velmi důležitá vysoká míra transparentnosti.  

Vy jste ale říkal, že na Západě je lobbing vnímán spíše v souvislosti s legislativou. To je sice pravda, ale podle mého se to začíná obracet. Během kulatých stolů jsem se setkala s řadou specialistů, z nichž mnoho uvádělo, že se lobbing snaží rozšířit i na exekutivu a že se jej snaží vnímat komplexněji. Samozřejmě, určitý rozdíl tu bude existovat vždycky a já to nechci v žádném případě slučovat. Jsem ale přesvědčena o tom, že se musíme zabývat oběma oblastmi a je úplně jedno, jestli řešíme každou zvlášť, nebo obě současně.  

  • Není přece jen ovlivňování veřejných zakázek náchylnější k tomu, že jej lidé budou vnímat jako potenciálně korupční jednání? Neobáváte se, že se Vám díky tomu bude lobbing hůře legitimizovat? 

Naše kulaté stoly přišly s nápady, možnými řešeními. Nyní bude na ministerstvu vnitra, aby zvážilo, které z nich je nejvhodnější. Nevznikne pouze zákon o lobbingu, ale očekávám, že se budou řešit i otázky, které jsou s lobbingem spojeny. Zákonů je třeba upravit víc. V současné době ministerstvo vnitra zpracovává analýzu o lobbingu a já doufám, že bude zahrnovat více oblastí. 

  • Jaké další normy by se podle Vás tedy měly měnit? 

Například lobbing je zmiňován v Jednacím řádu Poslanecké sněmovny, kde předpokládám, že se bude řešit způsob podávání pozměňovacích návrhů. Tedy třeba to, co takový návrh bude muset obsahovat, jaký bude jeho dopad na rozpočet nebo na další legislativu, atd.  

Lobbing je také úzce spjat se zákonem o úřednících, kde je řešena především jejich odpovědnost, se zákonem o politických stranách, v němž se upravuje jejich financování, a případně i se zákonem o střetu zájmů.  

  • Co by se v nich mělo podle Vás změnit? 

V České republice se bohužel běžně stává, že úředník, který pracuje ve státní správě – například na ministerstvu, kde má přístup k určitým veřejným zakázkám, své původní zaměstnání opouští a odchází pracovat rovnou do firmy, která v této oblasti lobbuje. Tím pádem může maximálně využít informace, které nasbíral během své činnosti ve prospěch nové firmy. Tento pojem známe jako „princip otáčivých dveří“.

Z tohoto důvodu by měla být zavedena tzv. cooling-off period, během níž by se lobbovaný úředník nemohl stát lobbistou.  

  • V závěrech z kulatých stolů je patrný jasný příklon k zákonné regulaci lobbingu (oproti dobrovolné). Jaký je Váš názor na tuto věc? 

Myslím si, že obě řešení mají určité výhody i nevýhody, protože vždy záleží na tom, jak se konkrétní legislativa nastaví. Bohužel se ukázalo, že aktivity lobbistů, kdy se sami chtěli sdružovat a dobrovolně si chtěli vytvořit etický kodex, nebyly moc úspěšné. Proto se kloním spíše k tomu, aby existovala zákonná úprava. Ta může být dobrovolná nebo povinná. Záleží ale také na tom, kterou definici lobbisty (kterého má ona legislativa regulovat) vezmete za svou.

  • Jak by měl být lobbista definován podle Vás? Předchozí návrh k regulaci lobbingu, který vznikl v minulém volebním období počítal s tzv. lobbistickými kontakty…

Definici lobbisty na základě lobbistického kontaktu vnímám jako problematickou. Podobně to sice funguje v některých západních zemích, ale myslím si, že v České republice by to bylo velmi těžko aplikovatelné. 

Myslím si, že pokud po lobbistovi chceme, aby se zaregistroval, musíme mu dát jakási práva, která jej budou k registraci motivovat. Lobbista by byl podle této definice ten, kdo má právo připomínkovat legislativu v mezirezortním řízení (tj. v době, kdy se zákon připravuje na vládě) a má právo chodit na výbory. Získali bychom tím přehled o tom, kdo co připomínkoval, ale vedlo by to také k větší odpovědnosti lobbistů. 

  • Lobbisté by tedy získali právo zapojit se oficiálně do přípravy legislativy? 

Je to jeden z návrhů, který já osobně vnímám velmi dobře. Samotný stát zakládá určité lobbistické organizace, například Hospodářskou komoru, Agrární komoru a další komory. Příkladem je i tripartita, která má zvláštní pravomoci. Opravdu mi přijde, že se dne příliš zužuje okruh těch, kteří se k zákonu mohou vyjádřit oficiální cestou. To, co od úpravy lobbingu očekávám, je rozšíření spektra těchto subjektů. 

Když politik hledá veřejný zájem, je dobře, když má k dispozici více zdrojů informací. Veřejný zájem je pak střet těch soukromých zájmů. Když bude sledovat pouze jeden soukromý zájem, je to špatně, ale čím víc těch soukromých zájmů bude, tím lépe. 

  • To by se mělo týkat i toho „lobbingu“ v exekutivě, o němž jste mluvila? 

Ano. Pokud chce někdo státu předkládat expertní analýzy nebo studie, nebo chce formulovat kvalifikační kritéria a chce se účastnit procesu při veřejných zakázkách, nebylo od věci, aby měl nějakou vyšší informační povinnost. I třeba takovou, že by se pod svůj musel podepsat pod svůj návrh nebo pod práci, kterou vykonal. 

  • Registrace lobbistů ale nezabrání tomu, aby se scházeli s lobbovanými i při jiných, třeba i méně formálních příležitostech a legislativu dál ovlivňovali bez dohledu veřejnosti… 

Myslím si, že pokud bude mít lobbista možnost připomínkovat přímo, bude to pro něj ekonomičtější a efektivnější. Na druhou stranu vždycky se může najít někdo, komu se nebude líbit, že bude odhalena jeho totožnost, a bude se to snažit nějakým způsobem obejít. Obávám se ale, že i když vymyslíte sebelepší zákon, tuto šedou sféru stoprocentně neomezíte. Zákaz setkávání s lobbisty na méně formálních příležitostech ale ani není ambicí tohoto zákona – tou je především transparentnost.  

  • Když listuji závěry expertních kulatých stolů, tak vidím, že neobsahují žádnou explicitní zmínku o povinnosti zveřejňovat lobbistická doporučení, tzv. position papery, což je například v EU v určitých fázích rozhodování poměrně běžná praxe. Právě prostřednictvím veřejně dostupných dokumentů mohou média a veřejnost snáze kontrolovat zájmy jednotlivých skupin. Považujete tuto záležitost za významnou? 

Máte pravdu, v doporučeních z kulatých stolů to není jasně řečeno. Na druhou stranu si ale myslím, a hovořila jsem o tom už v souvislosti s připomínkovým řízením, že tím, že určitý pozměňovací návrh předkládá nějaká organizace, dochází už k jakémusi zprůhlednění a jedná se o nějakou  pozici. Jde tedy o to, že tato organizace v podstatě říká: k tomuto zákonu mám tuto pozici a myslím si, že tento konkrétní paragraf by měl mít toto konkrétní znění. Podle mého názoru je to jakési zanechání legislativní stopy, jakýsi „position paper“. 

Z tohoto důvodu bych klidně byla pro to, aby se systém eKLEP, což je elektronický systém, v němž se sbíhají zákony, připomínky, pozice vlády apod. a je v něm spousta informací k jednotlivým zákonům, otevřel veřejnosti.  

  • Měly by začít probíhat i veřejné konzultace, které by byly přístupné na internetu? 

Určitě. V podstatě by to mělo fungovat tak, že by veřejnost diskutovala nad určitou podobou zákona, poté by se nějaké občanské sdružení rozhodlo tyto názory posbírat, zaregistrovalo by se, dejme tomu jako lobbista, podalo by jasnou připomínku, a pak už by se k tomu v rámci připomínkového řízení vyjádřila vláda. Tím by se rozšířila veřejná diskuse k zákonům, které ještě nedorazily do parlamentu. 

  • Může podle Vás zákon o lobbingu, ať je jeho kvalita jakákoliv, úspěšně fungovat v prostředí, kde řada subjektů nerespektuje určité etické principy? Mám na mysli tam, kde je korupce běžnou součástí prosazování zájmů a soudy jsou pomalé… 

V takovém případě je vždy třeba se bavit o konkrétní předloze zákona. Když se legislativa dobře nastaví, nemusíme řešit, jestli se dodržují etické principy nebo ne – to bychom pak mohli řešit u každého zákona.  

Nejsem navíc zastáncem toho, aby lobbisté a lobbovaní zpracovávali z každého setkání zprávu. Tento nápad sice vzešel z expertní skupiny, ale já se s ním neztotožňuji. Myslím si, že naše společnost na něco takového ještě připravena není a že by to v České republice nemuselo správně fungovat. 

Na druhou stranu existují určité věci, které uplatnit nebo realizovat lze a které v České republice fungovat mohou. Ministerstvo vnitra to v tomto ohledu bude mít obtížné, neboť bude muset zvážit realitu, náklady a porovnat je s ideály, které vzešly z expertní skupiny. Musí vzít také v úvahu politickou kulturu a kulturu naší společnosti, neboť to jsou důležité faktory pro to, aby taková legislativa mohla být vůbec funkční. 

  • Má podle Vašeho názoru norma šanci na prosazení v parlamentu, když přihlédneme k tomu,  jakou pozici má ve vládní koalici Vaše strana (Věci veřejné) a také s ohledem na to, jakou odezvu mají snahy o regulaci lobbingu mezi poslanci a senátory? V průzkumu mezi legislativci, který proběhl v rámci expertních kulatých stolů, totiž dotazníky vyplnilo pouze 18 z nich 

Osobně si myslím, že je třeba přijít s konkrétní předlohou a nechat politické strany, aby se k ní vyjádřily. Jsem přesvědčená, že je třeba vysvětlovat, o co vůbec jde. Názorů na zákon o lobbingu je totiž spousta a poslední předlohy spíš poslance a senátory vyděsily. 

Je proto třeba vysvětlit, co je cílem tohoto zákona a jaké povinnosti z něj budou vyplývat – pro ně i pro lobbisty. Pak se musí hledat kompromis. V tomto ohledu jsem ale celkem optimistka, jelikož se nebude jednat o návrh můj, ale o návrh vládní. A pokud to bude návrh vlády, který projde připomínkovým řízením, projde koalicí (budou s ním muset souhlasit koaliční ministři), dávám mu vyšší šanci na úspěch. 

  • Kdy by podle Vás mohla být na světě nějaká první verze? 

Studie má podle ministerstva vnitra vzniknout do srpna. Uvidíme, jak rychle se bude vyvíjet příprava samotné legislativy. Pokud budu hodně velká optimistka, myslím, že to zabere alespoň rok, než to projde připomínkovým řízením.  

  • Jak si vysvětlujete, že je zákonná regulace lobbingu uplatňována v tak malém počtu zemí, v Evropě pak především ve střední a východní Evropě? Navíc se ke všemu zdá, že všechny tyto země se snaží řešit něco jiného, než co ošetřuje srovnatelná regulace na západě, a žádné z nich se nepodařilo naplnit očekávání, která do nich byla vkládána. Bude tedy Česká republika první zemí, kde regulace lobbingu bude fungovat?

Určitě nemusíme být první zemí, která zavede úspěšnou regulaci lobbingu. Musíme si hlavně stanovit, co vlastně chceme řešit. Nejde tedy o to mít zákon o lobbingu jako takový, ale vyřešit problém samotný. 

V zemích, kde tento zákon neexistuje v samostatné podobě, mají jednací řád parlamentu, který lobbing řeší, nebo mají zákon o veřejných zakázkách či o střetu zájmů. 

  • Jinými slovy, materiál, který se bude jmenovat „Zákon o lobbingu“, vůbec vzniknout nemusí?

Jak říkám, jde mi hlavně o vyřešení otázky lobbingu. Pokud zavedeme registr lobbistů v jiném zákoně, tak proč ne?