František Čakrt: Národní parlamenty si už společný test subsidiarity vyzkoušely

František Čakrt; Parlamentní institut.

Národní parlamenty v době zdlouhavého ratifikačního procesu nezahálely a vyzkoušely si, zda budou v případě potřeby schopné vystavit evropským institucím „žlutou kartu“ v případě, že by Evropská unie příliš zasahovala do národních nebo regionálních pravomocí. EurActivu to v rozhovoru sdělil František Čakrt, analytik Parlamentního institutu, který je součástí Parlamentu ČR.

  • Novely jednacího řádu, které během procesu ratifikace Lisabonské smlouvy schválily Poslanecká sněmovna a Senát (vedle mediálně známých záruk, že vláda do Bruselu nepředá bez souhlasu parlamentu další pravomoci) zavádějí postupy, jimiž může český parlament uplatnit své nové „lisabonské“ pravomoci. Podnikly podobné kroky, které mají umožnit vymáhání principu subsidiarity i další země nebo je ČR první?

Zajistit, aby jednací řád reflektoval nová ustanovení Lisabonské smlouvy, bylo úkolem všech parlamentů členských států, vč. Evropského parlamentu. Někde změny iniciovaly samotné parlamenty, jinde například ústavní soudy, každopádně tedy nejsme ani první nebo jediní.

  • Myslíte si, že bude nový jednací řád sněmovny účinný?

Kontrolní funkci při přijímání evropské legislativy náš Parlament vykonával i na základě předchozí úpravy, takže svou úlohu jistě sehrají zkušenosti obou komor, přesněji řečeno jejich evropských výborů. Dále bude pro práci výboru určující jeho předseda a členové, a to především proto, že bude záležet pouze na nich samotných, zda a jak se rozhodnou nových pravomocí zakotvených nyní v jednacím řádu využít.

Možnosti posílení role národních parlamentů však nestojí pouze na nových ustanovením jednacího řádu. Například v souvislosti s využitím tzv. žluté a oranžové karty bude hrát zásadní roli meziparlamentní spolupráce, vycházející jednak z existující praxe a dále pak přímo z ustanovení Lisabonské smlouvy.

  • Jak předejít tomu, aby poslanci přestali řešit evropskou legislativu ex-post – tedy ve chvíli, kdy je v EU schválená a oni jí mají jen implementovat a nemohou s jejími požadavky už nic dělat (jako se to stalo například v případě diskriminační směrnice nebo směrnice REACH) a snažili se jí místo toho ovlivnit během jejího přijímání v Bruselu?

Podrobnosti vámi zmíněného příkladu bohužel neznám, ale na druhou stranu, právě práce výboru pro evropské záležitosti je tzv. kontrolou ex-ante. Evropskou legislativu prováděcí národní předpisy schvaluje plénum Poslanecké sněmovny. Tím pádem existuje kontrola před i po přijetí evropské legislativy, nicméně se odehrává každá v jiném procesním rámci.

Obecně pak platí, že předpokladem efektivní parlamentní kontroly je znalost evropských legislativních postupů, následuje správné načasování kontroly a odpovídající rozložení dostupných kontrolních mechanismů. V tomto je stále co zlepšovat, tím spíše, když se mění postupy i dostupné kontrolní mechanismy.

  • Je evidentní, že sněmovní výbor pro evropské záležitosti, který má za úkol předjednávat legislativu, která přichází z Bruselu, momentálně všechny návrhy projednat nestíhá…

Výbor nemůže projednat všechny návrhy, to by celý Parlament nedělal nic jiného. Rukama výboru však všechny legislativní návrhy z Bruselu projdou, i když ne všechny jsou na výboru detailně diskutovány.

  • Máte představu jakým způsobem si výbor vybírá, jakou agendu bude projednávat?

Primárně vychází z ustanovení jednacího řádu. Dále platí, že členové výboru jsou stejně politici jako lidé s vlastní odbornou profilací, takže tomu také může selekce dokumentů odpovídat.

Oddělení pro záležitosti EU, které spadá pod Parlamentní institut, pro potřeby výboru připravuje tzv. tabulky, tj. přehled obdržených návrhů se stručnou anotací, aby se v nich poslanci mohli lépe orientovat. Toto oddělení funguje mimo jiné také jako odborné zázemí výboru, takže i jeho doporučení je možné brát za impuls k projednání.

  • Jak by měl výbor postupovat, aby nedošlo k tomu, že mu při výběru dokumentů, kterými se hodlá hlouběji zabývat, „neunikla“ legislativa, která by mohla mít posléze pro ČR zásadní dopady?

Na otázku, zda má návrh na Českou republiku „zásadní dopad“ se výbor i jeho odborné zázemí snaží hledat tu správnou odpověď neustále. Pomoci mu mohou i stanoviska vlády ČR, která se dopadům na ČR přirozeně věnují.

Důležitou roli hraje i sdílení zkušeností s jinými parlamenty. Tato výměna probíhá na různých úrovních – politické i odborné. Slouží k ní například různá meziparlamentní fóra nebo podkladové studie vypracované právě za účelem sdílení informací. Zmínil bych především pravidelné pololetní zprávy COSACu (COSAC se skládá z delegací zástupců výborů pro evropské záležitosti národních parlamentů a Evropského parlamentu, pozn. red.), které na základě komparace odpovědí získaných z parlamentů EU dávají přehled o situaci v jednotlivých členských státech.

  • Nemýlím-li se, národní parlamenty do určité míry kontrolu subsidiarity provádějí už dnes…

Jistě, kontrola dodržování zásady subsidiarity patří mezi hlavní hodnotící kritéria kontroly unijní legislativy. Bylo tomu tak před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost a jistě tomu tak i zůstane. Tím spíše, když Lisabonská smlouva přináší prostředky právě pro zintenzivnění této kontroly.

  • Opatření, která přináší Lisabonská smlouva budou ale velmi náročná na koordinaci. K tomu, aby parlamenty vystavily legislativnímu návrhu „žlutou kartu“, bude zapotřebí alespoň třetina národních parlamentů. Bude tak komplikovaný mechanismus vůbec fungovat?

Všichni vědí, jak dlouho Lisabonská smlouva takzvaně visela ve vzduchu. O to více času bylo pro diskuse i přípravy na domácí i meziparlamentní úrovni.

V souvislosti s kontrolou subsidiarity a zapojením národních parlamentů do legislativního procesu EU přišel COSAC s tzv. testováním subsidiarity podle nových ustanovení předvídaných Lisabonskou smlouvou. Hlavní změnou bylo rozšíření lhůty vyhrazené národním parlamentům pro tuto kontrolu ze šesti na osm týdnů. Jde o lhůtu, která musí uplynout mezi okamžikem kdy (a na tomto místě bych si dovolil citovat z protokolu 1 Lisabonské smlouvy) „je návrh legislativního aktu zpřístupněn vnitrostátním parlamentům v úředních jazycích Unie, a okamžikem, kdy je zařazen na předběžný pořad jednání Rady ke svému přijetí nebo k přijetí postoje v rámci legislativního postupu“.

Národní parlamenty na základě ročního legislativního a pracovního plánu Komise vybraly legislativní návrhy, kterými se chtěly blíže zabývat. Od listopadu 2007 národní parlamenty začaly testovat osmitýdenní lhůtu a test byl od té doby vykonán v průměru dvakrát ročně.

Součástí testu bylo i rozeslání dotazníku za účelem zlepšení vzájemné znalosti národních procedur. Na jeho základě bylo například zjišťováno, zda a jaký další výbor byl do kontroly zapojen, jestli a jaké případné problémy bylo třeba při kontrole překonat apod. Sekretariát COSACu pak v návaznosti na získané odpovědi vypracoval podkladový materiál, který byl předložen zasedání COSAC ve formě zprávy a případně dále diskutován.

Tyto testy potvrdily odhodlání národních parlamentů aktivně se kontroly subsidiarity účastnit, stejně jako odkryly některé problémy při parlamentní kontrole. Evropská komise, která tyto testy se zájmem sledovala, prokázala vůči národním parlamentům při dalších jednáních vstřícnost. Například když testování během letních prázdnin přineslo zjištění, že se s osmitýdenní lhůtou parlamenty během jejich letních prázdnin vypořádávaly s obtížemi, Komise reagovala tak, že přislíbila nezapočítávat čtyři srpnové týdny do osmitýdenní lhůty.

Dojde-li tedy k nějakým komplikacím při realizaci mechanismu tzv. žluté karty, myslím si, že díky testování v COSACu bude jejich řešení snazší.

  • Takže v testovací fázi nešlo ani tak o to najít kontroverzní návrh jako spíš o to, jestli parlamenty návrh vůbec stihnou projednat?

Ano, primárně šlo skutečně o větší zapojení národních parlamentů do legislativního procesu a zajištění, aby se měly možnost vyjádřit. Budou-li totiž parlamenty skutečně do procesu zapojeny a koordinace mezi nimi zafunguje, problematický návrh by pak takovým mechanismem měl být odhalen přirozeně.

  • O kterých legislativních návrzích se jednalo v té testovací fázi?

Jednalo se například o návrhu rámcového rozhodnutí o boji proti terorismu, návrhu směrnice o jakostních a bezpečnostních normách pro lidské orgány určené k transplantaci, nebo o návrhu nařízení o příslušnosti, rozhodném právu, uznávání a výkonu rozhodnutí a úředních listin ve věcech dědictví a vytvoření evropského dědického osvědčení.

  • Takže potenciálně sporné věci…

Ano, potenciálně. Jak jsem již zmínil, k výběru dochází po předložení legislativního a pracovního plánu Komise, takže kromě shrnujícího nástinu konkrétní návrh v tu chvíli parlamenty k dispozici nemají.

  • Vedle své účasti v COSACu má většina komor národních parlamentů své zástupce také při Evropském parlamentu v Bruselu. Jaká je (nebo měla by být) podle vás jejich role z pohledu kontroly principu subsidiarity?

Pokud budeme mluvit konkrétně o využití zástupců při kontrole subsidiarity, jsou především ideálním zprostředkovatelem tzv. včasného varování. Tím je zpravidla neformální indikace možného problému ostatním zástupcům.

Za tímto účelem se počítá i s IPEXem (portál pro výměnu informací mezi národními parlamenty a Evropským parlamentem k evropské legislativě, pozn. red.), nicméně tento informační systém má dvě v tomto smyslu praktické nevýhody. Usnesení jsou k dispozici se zpožděním, často bez další specifikace, a konkrétní rozbor dokumentu, případně popis problematických bodů, bývá připojen v oficiálním jazyce členského státu.

Zástupce je oproti tomu schopen zprostředkovat informace okamžitě, stejně jako další neformální informace či ad hoc informace podle potřeby, a to v angličtině či francouzštině.

  • Národní parlamenty se mohou k nové legislativě vyjádřit do osmi týdnů. Nezdrží se tím celý legislativní proces?

Tato lhůta sice znamená, že během osmi týdnů nebude přijato žádné určující rozhodnutí k předloženému návrhu, nicméně to nevylučuje diskuse  o něm.

Navíc osm týdnů od předložení návrhu určitě není doba, která by mohla unijní legislativní proces nějak významně zdržet.

  • Do jaké míry budou podle vás národní parlamenty využívat své právo žaloby k Evropskému soudnímu dvoru? Myslíte, že to Komise nechá vůbec někdy zajít tak daleko a že (oprávněné) námitky členských států sama nezapracuje do legislativního návrhu?

Žaloba je sice možností pro každý členský stát, nicméně si myslím, že první případ nepovede jeden členský stát sám. Dosáhnou-li ale členské státy například na tzv. žlutou kartu a Komise přesto návrh nezmění či nevezme zpět, řekl bych, že žaloba bude dalším přirozeným krokem ze strany parlamentů.

Uvědomme si také, že subsidiarita je zatím především subjektivní kritérium, které může Evropský soudní dvůr pro příště jako hodnotící měřítko objektivizovat. I to může být důvod, proč žalobu využít, tj. jako cestu k interpretaci některých z klíčových ustanovení Lisabonské smlouvy.

Komise se jistě bude snažit věc vyřešit bez soudního řízení, ale práva napříště nemají pouze národní parlamenty – ale i Komise, takže na to, jak daleko něco nechá či nenechá zajít, si zatím budeme muset počkat.