Agnieszka Cianciara: Zákon o lobbingu nelze považovat za dokonalý lék na korupci

Agnieszka Cianciara, College of Europe (Natolin, Varšava).

Pokud se legislativní úprava lobbingu nepotkává s určitou úrovní politické kultury a etiky v politice, může působit kontraproduktivně, řekla EurActivu Agnieszka Cianciara z College of Europe. Má-li být účinná, je třeba, aby se zákonná regulace rozvíjela souběžně s regulací oborovou, dodává v rozhovoru, který se věnuje zkušenostem se zákonem, jímž Polsko od roku 2005 reguluje lobbing.

  • Je podle Vás zákonná regulace ideální způsob jak regulovat lobbing? Její kritici často poukazují na to, že registrace kontaktů mezi lobbisty a lobbovanými osobami vede k nárůstu byrokracie a na míru transparentnosti nemá zásadní vliv. Ti, kteří se chtějí transparentnímu jednání vyhnout, si podle nich beztak najdou způsob, jak zákonné požadavky obejít. Lobbistický kontakt se podle nich navíc obtížně definuje…

Výkon jakékoliv funkce státu se bez byrokracie neobejde. Lidé se vyhýbají také placení daní, ale na nutnosti zavést pravidla a procedury, které daňové úniky omezí (včetně vytvoření vysoce specializovaných útvarů finanční policie), existuje široký konsensus. To, že někteří lidé určitá pravidla nerespektují, ještě neznamená, že je nesmysl taková pravidla mít…

Legislativní regulace lobbistických aktivit je ovšem jen jeden způsob, jak regulovat kontakty mezi reprezentanty určitých zájmů a těmi, co rozhodují. Neměla by být vnímána odděleně a už vůbec ne jako dokonalý recept na posílení transparentnosti a odstranění korupce z veřejného života. Regulace lobbingu by měla tvořit nedílnou součást širšího přístupu k vládnutí založeném na principech otevřenosti, transparentnosti, participace a zveřejňování informací. Zákonná ustanovení se zároveň mohou snadno instrumentalizovat a pokud se nepotkávají s určitou úrovní politické kultury a etiky v politice, mohou začít působit kontraproduktivně. Z toho důvodu je důležitá i oborová regulace, kterou je třeba rozvíjet současně s legislativní regulací.

  • Zákonná regulace lobbingu ale v Evropě zas tak běžná není. Zavedly jí především některé postkomunistické země, které jí zjevně chápou spíše jako nástroj boje s korupcí. Myslíte si, že je zákonná regulace lobbingu k tomuto účelu vhodná?

V Evropě se v poslední době o regulaci lobbingu uvažuje čím dál více, příkladem je Velká Británie. V zemích střední a východní Evropy je lobbing velmi často chápán jako rafinovaně maskovaná korupce. Proto také čas od času můžeme slyšet hlasy, které volají po „zákazu lobbingu“. To je ale očividně velké nepochopení.

Lobbing je nedílnou součástí demokratického rozhodovacího procesu i v zemích, které Transparency International hodnotí jako téměř bezkorupční. Korupce bývá největší v politických systémech, kde neexistují adekvátní nebo dostatečné komunikační kanály k těm, kdo rozhodují. V tomto smyslu může zavedení komplexních mechanismů otevřenosti a zveřejňování informací jako součást širšího přístupu k regulaci lobbingu k omezení korupce samozřejmě přispět.

  • Polsko v roce 2005 přijalo zákon o lobbingu. Jeho tvůrci se inspirovali americkým systémem, který řada odborníků považuje za úspěšný. V případě Vaší země ale legislativa nesplnila to, co od ní lidé očekávali. Co je hlavním důvodem?

Ta inspirace byla hrozně povrchní. Došlo především k importu „nálepek“, jako je například registrace, vykazování, definice lobbisty. Jejich skutečný obsah ale nemá s americkou legislativou moc společného. To v procesu implementace v Polsku vyvolalo perverzní důsledky. Důležitější ale je, že se polská realita zastupování zájmů od té americké podstatně liší. Počet konzultantů v oblasti public affairs (PA) je značně omezený a regulace, která se soustředí výhradně na profesionální lobbisty – konzultanty, postihuje jen zlomek lobbistických aktivit.

Podnikatelé, kteří při kontaktech s vládními představiteli zastupují zájmy svých společností, podle současné legislativy vůbec nejsou považováni za lobbisty, neboť nejednají v zájmu třetích stran, ale svém vlastním. Zákon z roku 2005 reagoval na korupční skandál, ve kterém figuroval nezávislý lobbista – konzultant. Zdá se, že hlavním politickým cílem bylo „potrestat“ profesionální lobbisty (přinejmenším v očích veřejnosti) a ne zvýšit transparentnost rozhodovacího procesu.

  • Jaké další nedostatky s sebou polský zákon o lobbingu přinesl?

Jak už jsem říkala, důsledkem užší definice lobbisty je, že v polské politické realitě většina aktivit, které de facto lobbing představují, uniká dohledu veřejnosti.

Zásadním problém je také implementace, jelikož zákon z roku 2005 neposkytuje žádné obecné pokyny, jak mají úřady s lobbisty zacházet. Ve výsledku to znamená, že by si každé ministerstvo nebo ústřední administrativní orgán měly vytvořit své vlastní pokyny. Velká část z nich to ale neudělala. Díky užší definici lobbisty a neexistenci pokynů k implementaci mohou ministerstva vydávat každoročně zprávy, v nichž nejsou zaregistrovány žádné lobbistické aktivity.

Ani z veřejných slyšení, která zákon v roce 2005 zavedl, se nestala důležitá součást rozhodovacího procesu. Slyšení jsou organizována jen zřídkakdy a lze je zrušit téměř bez udání důvodu. Jeden poslanec vládní koalice šel dokonce až tak daleko, že prohlásil, že veřejná slyšení brání fungování demokracie, protože rozhodování v parlamentu zbytečně protahují.

  • V roce 2010 se v Polsku uvažovalo o tom, že by měl být zákon novelizován. Kdybyste měla komentovat argumenty, které ve veřejné diskusi k novele zazněly, jakých změn (pozitivních či negativních) může zákon doznat?

Připravovaný návrh z roku 2010 byl silně kritizován už v úvodní přípravné fázi a do parlamentu se nikdy nedostal. Návrh byl uložen k ledu, diskuse utichla a nic se od té doby neděje.

Návrh ale nejenže současný stav nezlepšoval, dokonce vytvářel nový problém, když explicitně porušoval princip rovného přístupu k těm, co rozhodují. Mělo podle něj dojít k rozlišení lobbistů na profesionální a neprofesionální, přičemž každá ze skupin by měla jiná práva a povinnosti.

Zástupci nevládního sektoru (tj. neprofesionální lobbisté) by lobbované mohli oslovit pouze písemně, ne osobně, a nesměli by navštěvovat schůze parlamentních výborů. Nevládní organizace by zase neměly povinnost o svých kontaktech informovat.

Interní lobbisté jednající jménem firem nebo konzultanti v oblasti public affairs by se naproti tomu mohli s těmi, kdo rozhodují, setkávat osobně a měli by právo navštěvovat schůze parlamentních výborů. Výměnou za to by museli ročně předkládat detailní zprávy o svých lobbistických aktivitách.

Je dobře, že návrh skončil pod stolem, neboť evidentně porušoval základní principy demokratického řízení. Co ale dobře není, je to, že okamžik, kdy byla vůle ke změně, je zřejmě pryč a neúčinný a kontraproduktivní zákon bude v Polsku platit dál.

  • Z čeho by si země jako Česká republika mohly vzít z polské zkušenosti příklad?

Jednou z lekcí je to, že nemá smysl tvořit legislativu jen proto, abychom si jí mohli odškrtnout ze seznamu úkolů, které je třeba udělat. Legislativa, která vytváří právní fikci, a která z Polska udělala zemi, v níž se nelobbuje, opravdu není lepší, než nic.

Další lekcí je, že pokud má být regulace lobbingu někdy úspěšná, musí se k ní přistoupit komplexně. Hlavní nástroje regulace, zejména pak registrace a reportování, by měly tvořit nedílnou součást celého rámce. Musí být ale navrženy a implementovány opatrně – tak, aby účinně zvyšovaly transparentnost a umožňovaly veřejnou kontrolu.

Rejstřík lobbistických aktivit by měl mít podobu jedné obsáhlé a snadno aktualizovatelné online platformy, kde by bylo možné dohledat informace jak o lobbistech, tak o lobbovaných (poslanců, vysoce postavených úředníků, apod. – kategorie je třeba jasně definovat). Pokud jde o obsah, rejstřík by měl být založen na informacích jak od lobbistů, tak od lobbovaných. Měl by obsahovat informace o klientech, financování lobbistických kampaní, ale také o tom, v jakých veřejných postech lobbisté případně v minulosti působili. Jeho součástí by měly být také informace o zájmech a minulé kariéře politiků (veřejných zaměstnanců), ale i informace o lobbistických kontaktech.

Ovšem bez ohledu na to, jak dobře budou regulační ustanovení navržena, pokud se veřejní činitelé nepřihlásí k implementaci principů dobrého vládnutí, fungovat nebudou. Mezi tyto principy patří včasné uveřejňování všech relevantních dokumentů, výzev a výsledků veřejných konzultací, ale i zprávy o kontaktech s lobbisty. Klíčem k úspěchu je adekvátním způsobem vyškolit veřejné činitele, ale také prosazovat procedury, s jejichž pomocí bude možné sankcionovat pochybení.

A v neposlední řadě, obrovskou roli budou zřejmě hrát média, think-tanky a kontrolní orgány. Ti všichni budou jménem občanů provádět veřejnou kontrolu na základě informací z rejstříků a výkazů a budou dohlížet na chování lobbistů a lobbovaných. Tato jejich role je pro úspěšnou implementaci regulace lobbingu zcela nepostradatelná.


Agnieszka Cianciara v roce 2010 získala titul PhD na Institutu politologických studií Polské akademie věd. V současné době působí na College of Europe (Natolin, Varšavský kampus) a přednáší na Collegiu Civitas ve Varšavě. Věnuje se studiu lobbingu a zastupování zájmů v EU a zemích střední a východní Evropy, politice a institucím EU a zahraniční politice Polska.

V březnu 2011 Agnieszka Cianciara vystoupila na prvním ze série kulatých stolů, které k zákonné regulaci lobbingu uspořádala ve spolupráci s neziskovými organizacemi poslankyně Věcí veřejných Lenka Andrýsová.