Budoucnost kohezní politiky po roce 2013 aneb Evropská odysea 2014+

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Současné programové období 2007-2013 představuje z pohledu ČR velice štědrý zdroj finančních prostředků z fondů EU, k dispozici je 26,69 miliard eur. Ale velkou neznámou je, jak bude situace vypadat, až současné programové období skončí a jaká bude vlastní kohezní politika Evropské unie pro nové plánovací období?

Jedno je však zřejmé už dnes: kohezní politika EU taková, jak ji známe v současné době, již nebude. Ta současná totiž již nevyhovuje aktuálním výzvám a potřebám našeho světa. Je tedy nutné provést reformy a právě teď je nejvyšší čas začít diskutovat o tom, jak by měly reformy vůbec vypadat. Evropská komise si je vědoma této situace a již zpracovala několik dokumentů, které analyzují současný stav kohezní politiky a nastiňují oblasti, které jsou pro budoucnost kvalitního fungování kohezní politiky podstatné a jimiž by se měla věnovat široká diskuze.

Jako dva hlavní dokumenty lze uvést Agendu pro reformovanou kohezní politiku (známá spíše jako Barcova zpráva) a Orientační dokument pro budoucí kohezní politiku vypracovaný evropským komisařem Pawlem Sameckim. Samozřejmě, že tyto dva dokumenty nejsou jediné, které na dané téma vznikly. Diskuze na téma budoucnosti kohezní politiky začala již v roce 2007. Tehdy byla vydána tzv. Čtvrtá kohezní zpráva (Čtvrtá zpráva o hospodářské a sociální soudržnosti). Uskutečnilo se také první setkání v září 2007 v Bruselu – tzv. Kohezní fórum. Připomínky jednotlivých států k dané diskuzi vydalo DG REGIO v dokumentu známém jako Pátá průběžná zpráva (za ČR připomínkovaly pouze kraje v čele s Jihočeským krajem). Na konci června 2009 byla vydána 6. Kohezní zpráva, která prezentuje faktory, které mohou podpořit a "nastartovat" kreativitu a inovace v rozvinutých i méně rozvinutých regionech. Tato zpráva se týká nejenom technologických inovací, ale také jiných forem inovací, např. sociální, umělecké, kulturní, ale i inovace v různých procesech a službách. To byl již velký krok pro počátky reforem kohezní politiky.

Jak tedy bude vypadat budoucí Kohezní politika EU pro roky 2014 a dále?

Její přesná podoba bude známa v budoucnu, ale lze si udělat za pomocí vydaných dokumentů a zpráv aspoň představu, co se změní a jaké budou nové priority.

Agenda pro reformovanou kohezní politiku (tzv. Barcova zpráva, podle jejího autora Fabrizia Barcy, generálního ředitele z italského ministerstva financí a hospodářství) přináší revizi současného stavu kohezní politiky a navrhuje možné kroky. Prvním krokem bude nezbytná reforma rozpočtu EU, který by měl lépe odpovídat současným a především budoucím potřebám EU a oprostit se od současných stereotypů – byrokratických i administrativních.

Kohezní politika je chápána jako nástroj k naplňování práv občanů EU v oblasti získávání prospěchu z ekonomických přínosů evropské integrace a sjednocení. Hlavním předmětem reformy by měla být identifikace skutečných priorit a na ty se zaměřit – koncentrace na konkrétní místo je propojena s koncentrací na věcné priority. Reforma by se měla zaměřit na 10 pilířů:

  1. Inovativní koncentrace na klíčové priority a konzervativní teritoriální alokace.
  2. Nový strategický rámec pro kohezní politiku.
  3. Nový smluvní vztah, implementace a podávání zpráv zaměřené na výsledky.
  4. Posílené řízení klíčových priorit.
  5. Podpora doplňkového, inovativního a flexibilního vynakládání finančních prostředků.
  6. Podpora experimentalismu a mobilizace lokálních hráčů.
  7. Podpora výukového procesu, pohyb směrem k předpokládanému hodnocení dopadu.
  8. Změna orientace a posílení úlohy Komise jako centra pravomocí.
  9. Řešení problematiky finančního řízení a kontroly.
  10. Posílení systému kontrol a vyváženosti na vysoké politické úrovni.

Barcova zpráva je materiál hodně diskutovaný a je odbornou veřejností silně reflektován. Jedná se o první obsáhlý a ucelený dokument zaměřený na budoucnost kohezní politiky, který přináší konkrétní návrhy. Až do jejího vydání převládala situace, kterou bylo možné charakterizovat: „všichni vědí, že se něco musí stát, ale nikdo nechce říci co a jak“. Barcova zpráva představuje impuls pro zahájení skutečné a věcné debaty o budoucnosti kohezní politiky EU.

Orientační dokument pro budoucí kohezní politiku (Orientation Paper) evropského komisaře pověřeného řízením regionální politiky Pawla Sameckiho lze považovat za volné pokračování Barcovy zprávy. Hlavním tématem je opět budoucí kohezní politika EU, její předmět zájmu a cíle, kterých by mělo být dosaženo. V textu jsou uvedeny tři hlavní osy: 1) poslání a úkoly evropské kohezní politiky, 2) jak zvýšit účinnost politiky, 3) zvýšení efektivnosti politiky. Každá z os obsahuje prvky, které jsou podstatné pro budoucí Kohezní politiku.

Do osy 1 lze zařadit vypořádání se s aktuálními výzvami a hrozbami – nové rostoucí ekonomiky konkurující EU (Čína, Brazílie), boj proti změnám klimatu, zdroje energie a úspory energií, demografické změny, nezaměstnanost, sociální exluze. Je potřeba tyto hrozby dnes identifikovat a přijmout strategie, které na ně budou schopny reagovat. Úlohou Kohezní politiky je podpora dlouhodobého růstu a prosperity pomocí odstraňování bariér růstu a zjednodušování procesů strukturálních úprav. Zaměření přístupů na konkrétní místo, vytváří rámec pro integrovaná řešení upravená na míru znalostem a preferencím lidí. Kohezní politiky investuje do zlepšování kapacity národní a regionální administrativy a je schopna mobilizovat aktéry napříč všemi hranicemi EU.

Osa 2 – zvýšení účinnosti politiky – vyžaduje několik důležitých kroků, které je třeba přijmout k jejímu uskutečnění: koncentraci politiky na omezený počet priorit (podpora znalostní základny, podpora podmínek pro propojenou a zelenou ekonomiku, podpora zaměstnanosti a sociální soudržnosti); silnější strategickou dimenzi politiky; diskuze o efektivitě politiky; koherence a koordinace s odvětvovými politikami na národní/EU úrovni; posun k jednoduššímu, účinnějšímu a transparentnějšímu řízení a kontrolnímu systému.

Poslední osa přináší zjištění, že je nutné revidovat stávající koordinační mechanismy a překonat hranice mezi funkčně rozdělenými systémy v zájmu zajištění politické koordinace. Další hlavním cílem je zvýšení efektivity kohezní politiky EU: je třeba najít rovnováhu mezi pravidly pro zabezpečení legality a regulérnosti výdajů EU na jedné straně a orientací na výkonnost a nákladovou úspornost na straně druhé. Hlavními body zvýšení efektivnosti jsou: 1) Zvýšená koherence při realizaci strategických priorit a 2) Účinnější a jednodušší řídící a kontrolní systémy. Každý bod má určité prostředky, jak dosáhnout svého cíle, ale všechny by se daly shrnout do pojmů: racionalizace, logické zjednodušení, přesné definice, harmonizace, transparentnost.

Orientačního dokumentu lze vyvodit závěr, že budoucí kohezní politika by měla stavět na současném základu, ovšem musí definovat svoje nové priority a kontrolní systém. Je nutné zajistit jasnou dělbu manažerských povinností mezi Komisí a členskými zeměmi, jednoduchost systému proplácení a hladké finanční toky – to vše při splnění veškerých předem jasně definovaných podmínek.

A jaká je vlastně situace v České republice?

Ministerstvo pro místní rozvoj připravilo v roce 2009 dokument s názvem Rámcová pozice ČR za rok 2009, který schválila česká vláda. V současné době se připravuje její aktualizace, která by měla být zveřejněna v červnu 2010. Podle dokumentu musí ČR pokračovat v implementaci strukturálních reforem tak, aby se jednotlivá opatření doplňovala a podporovala. Dokument vytyčil několik budoucích potřeb, kterými by se ČR měla zabývat. Mezi asi nejdůležitější lze zařadit: propojování infrastruktury (dopravní i v oblasti životního prostředí) podpora zaměstnanosti, podpora obchodu a investic mezi regiony, podpora inovací a nových technologií, podpora bydlení, zvýšení dostupnosti veřejných služeb, networking sídel a regionů, rozvoj e-governmentu a podpora celkové konkurenceschopnosti regionů ČR.

Rámcová pozice také nastiňuje tři základní scénáře možného vývoje (základní, optimistický, pesimistický), které mohou nastat a které se liší zejména možným ekonomickým vývojem regionů NUTS 2 v ČR včetně překonání hranice 75 % průměru HDP na obyvatele EU-27. Pro posouzení způsobilosti členských států, resp. jejich regionů získávat podporu z cíle Konvergence bude referenčním obdobím pravděpodobně průměr z období 2007-2009, pro podporu z Fondu soudržnosti pak z let 2008-2010.

ČR zastává názor, že budoucí kohezní politika by neměla být ani v příštím období chápána ani zužována na politiku umožňující dosahování „lisabonských“ cílů. Politika soudržnosti může přispívat k plnění cílů Lisabonské strategie, ale jejím hlavním cílem musí zůstat zvyšování hospodářské a sociální soudržnosti EU. V rámci kohezní politiky EU by měly být financovány jen ty aktivity, které mají: 1) výraznou přidanou hodnotu pro EU a 2) budou v souladu s hlavním cílem kohezní politiky přispívat ke snižování ekonomických a sociálních disparit mezi regiony a členskými státy EU. ČR považuje za klíčovou přidanou hodnotu kohezní politiky podporu méně vyspělých regionů a členských států EU, které nemají dostatečné kapacity k tomu, aby si svůj rozvoj financovaly samy.

ČR zastává zároveň odmítavý postoj k některým možným změnám v kohezní politice EU. Chce zachování zaměření na konvergenci a nebude iniciovat ani podporovat změny dosavadních kritérií ani jejich výše (75 % průměrného HDP na obyvatele EU) pro zjištění způsobilosti regionů pro cíl Konvergence, ani pro zjištění způsobilosti členských států pro čerpání z Fondu soudržnosti (90 % průměrného HND na obyvatele EU).

V Rámcové pozici je nastíněno několik postojů ČR ke změně programovacího a implementačního procesu, které lze shrnout do snahy zjednodušit implementační systém a zvýšit jeho efektivitu.

A jak shrnout současný stav diskuzí na téma budoucnost kohezní politiky EU?

Na její budoucí podobu bude mít především vliv diskuze na nejvyšší úrovni, kde se střetnou jednotlivé postoje členských zemí, které se samozřejmě budou hodně lišit. Největší přispěvatelé do unijního rozpočtu budou chtít ovlivňovat, kam „jejich“ prostředky poplynou a příjemci budou chtít využít finanční podpory na takové aktivity, které jim pomohou v konkurenceschopnosti a konvergenci. Tyto představy se samozřejmě budou lišit, a lze tak očekávat ještě vášnivou diskuzi. Na příkladu ČR lze usuzovat, že ty státy, které jsou v pozici příjemce pomoci, nebudou příliš ochotné měnit podmínky, jež by jim zásadním způsobem omezily možnosti čerpání, resp. celkovou výši možné alokace a podporovatelné cíle.

Dalším důležitým determinantem budoucí kohezní politiky bude vývoj ekonomik a stav veřejných financí ve státech EU, neboť – jak ukazuje i současná situace v Řecku – situace se může nečekaně a výrazně měnit a celé Společenství tak může náhle čelit jiným problémům, než které lze v současnosti předvídat.