Regionální politika EU: Hodnocení v polovině období 2007-2013

zdroj: FreeDigitalPhotos.net; autor: David Castillo Dominici.

Úkolem regionální politiky EU je odstraňovat hospodářské a sociální nerovnosti mezi 27 členskými státy Evropské unie a jejich regiony. Evropská komise v polovině současného programovacího období na léta 2007-2013 provedla hodnocení s cílem zjistit, jak si jednotlivé členské státy při využívání peněz z evropských fondů vedou.

(Zveřejněno 27. června 2010; neaktualizováno)

Na evropskou regionální politiku, známou též pod názvem politika soudržnosti (případně kohezní politika), vyhradila EU v letech 2007-2013 více než třetinu svého rozpočtu (35,7 %). Úplný přehled regionů, které jsou způsobilé pro čerpání peněz z politiky soudržnosti naleznete pod tímto odkazem.

Většina peněz z rozpočtu regionální politiky je vyhrazena na podporu regionů spadající do tzv. Cíle 1 (Konvergence) a získat jí mohou regiony, jejichž HDP je nižší než 75 % průměru Evropské unie. Podle Evropské komise představuje Cíl 1 „hlavní prioritu politiky soudržnosti EU“. Díky rozšíření Evropské unie o státy střední a východní Evropy v letech 2004 a 2007 se nyní většina regionů spadající pod financování z Cíle 1 nachází právě v těchto zemích.

Evropská komise pro stávající programovací období přišla s návrhem nového legislativního balíčku, který by měl financování z evropských fondů nasměrovat k plnění tzv. lisabonských cílů (podpora inovací, růstu a zaměstnanosti) a cílů z Göteborgu (podpora udržitelného rozvoje).

Nyní, v polovině programovacího období 2007-2013, Komise provedla průběžné hodnocení regionální politiky. Jeho cílem bylo zjistit, jak si členské státy při využívání evropských fondů vedou (EurActiv 1.4.2010).

Témata:

Zpráva, kterou v březnu 2010 představili komisaři pro regionální politiku Johannes Hahn a komisař pro zaměstnanost, sociální věci a začlenění László Andor nabízí vůbec poprvé v historii evropské politiky soudržnosti průběžné hodnocení, z něhož vyplývá jak se jednotlivým zemím daří prostřednictvím evropských fondů naplňovat cíle, které si EU stanovila.

Zpráva nehodnotí pouze tzv. míru absorpce, která určuje, jak velkou část prostředků z národní alokace byly již členské státy schopny rozdělit. Popisuje také jak se státům daří plnit specifické unijní cíle, které jdou nad rámec tradiční politiky soudržnosti ztělesňované hlavně investicemi do výstavby a obnovy infrastruktury. Konkrétně jde o podporu projektů, které přispívají k dlouhodobému posilování konkurenceschopnosti ekonomik a trhu práce (tj. plnění lisabonských cílů). Členské státy se v totiž na počátku současného období zavázaly, že část prostředků, na něž mají v programovacím období 2007-2013 nárok, na tyto cíle „vyčlení“ (earmark; také v ČR se v souvislosti s tímto mechanismem hovoří často spíše o „earmarkingu“ než o „vyčleňování“).

Ze zprávy vyplynulo, že v polovině programovacího období se členským státům podařilo konkrétním projektům přidělit v průměru 27 % prostředků, které mají v letech 2007-2013 k dispozici. Konkrétně se jedná o částku převyšující celkem 93 miliardy eur.

Ukažme si na ně?

Přestože se zveřejnění zprávy o pokroku při čerpání evropských dotací neslo spíše v žoviálním duchu a komisaři Hahn i Andor zdůrazňovali hlavně pozitiva a úspěchy jednotlivých zemí, představitelé Evropské komise EurActivu sdělili, že zčásti bylo srovnání pokroku v jednotlivých zemích vedeno úmyslem ukázat prstem na ty členské státy, které jsou z pohledu míry absorpce pod evropským průměrem (již zmíněných 27 %).

Statistikám moc pozornosti nevěnujte

Zástupci Komise říkají, že zpráva nabízí „užitečné“ srovnání situace v jednotlivých členských zemích, ale na druhou stranu upozorňují, že uvedené údaje je třeba brát s rezervou.

„Při přímém porovnávání dat za jednotlivé členské státy je třeba opatrnosti, neboť přestože si Komise vyžádala data odpovídající stavu k 30. září 2009, některé členské státy jí zaslaly údaje k jinému datu,“ vysvětlují úředníci.

Situace se navíc od té doby v některých zemích (jako například v České republice, viz níže) dramaticky změnila a nynější stav čerpání již loňským číslům zdaleka neodpovídá. Interpretaci navíc komplikují i různé metody, jakými se v jednotlivých členských zemích vybírají projekty k financování, upozorňuje Komise.

Ti úspěšnější

Řada členských zemí (ve skupině jsou relativně rovnoměrně zastoupeny staré i nové členské země) si v mezinárodním srovnání vedla mimořádně dobře. Podle zdrojů z Komise to jsou země s nejefektivnějšími řídícími strukturami.

A o jaké státy se jedná? Z patnáctky starých členských zemí bylo při čerpání evropských dotací nadprůměrně úspěšných devět zemí: Belgie (míra absorpce 61,1 %), Dánsko (30 %), Finsko (31,7 %), Irsko (51,8 %), Itálie (38 %), Nizozemsko (55,8 %), Portugalsko (38 %), Švédsko (48,5 %) a Velká Británie (35,2 %).

Z nových členských států se nad průměr dostal Kypr (42,3 %), Estonsko (52,3 %), Maďarsko (46,3 %), Litva (35,4 %), Lotyšsko (36,9 %), Malta (48,7 %) a Slovinsko (42,2 %).

Pro lepší pochopení výzev, s nimiž se řada členských zemí v současné při využívání peněz z evropských fondů potýká, EurActiv v tomto LinksDossier nabízí pohled na situaci v některých členských zemích, především v těch, které se v hodnocení Evropské komise ocitly pod průměrem.

Česká Republika: Příliš velký důraz na investice do infrastruktury

Česká republika nevychází z hodnocení Evropské komise příliš lichotivě a se svými 21 % se řadí pod evropský průměr. Jak ale upozorňuje Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) i někteří odborníci, čísla pocházejí ze září 2009, což je doba, kdy se vládní opatření zaměřená na zrychlení čerpání evropských dotací začala teprve rozjíždět.

V lednu 2009 vypadala situace neutěšeně. Z evropských fondů byly tou dobou proplaceny projekty v hodnotě pouhé 2,2 miliardy korun (z celkových zhruba 800 miliard na roky 2007-2013) a vláda čelila ostré kritice ze strany opoziční ČSSD i tlaku médií (EurActiv 6.2.2009). K výraznější změně došlo až s úřednickým kabinetem Jana Fischera, který z čerpání evropských dotací učinil jednu ze svých priorit a během léta 2009 přišel s akčním plánem, jehož úkolem bylo systém rozhýbat (EurActiv 25.9.2009).

Oproti popisovanému stavu z konce září 2009 byla situace počátkem roku 2010 již výrazně růžovější. Koncem února dosáhla hodnota proplacených dotací 106,8 miliard korun (zatím poslední čísla z počátku června 2010 hovoří o 132,7 miliardách) a schváleny byly projekty v celkové výši 319,4 miliard korun, což odpovídá přibližně 40 % celkové alokované částky (EurActiv 1.4.2010). Od té doby objem schválených projektů dále vzrostl (348,6 miliard v červnu 2010).

Podobně jako i další členské státy bývalého východního bloku, také Česká republika v současném programovacím období využívá evropských peněz především k investicím do „tvrdých“ infrastrukturních projektů a daleko méně do posilování konkurenceschopnosti nebo zaměstnanosti.

Jak ale varuje analytik EU Office České spořitelny Petr Zahradník, takto výrazné zaměření na infrastrukturní projekty by do budoucna (tj. s ohledem na příští programovací období 2014+) mohl být pro ČR problém. Po roce 2013 už evropská politika soudržnosti financování „doháněcích“ projektů nebude tolerovat, upozorňuje ekonom.

Češi podle jeho slov zatím smysl lisabonských cílů nechápou a dávají přednost hmatatelným investicím do budov nebo strojů před investicemi do takových věcí jako je například transfer technologií, podpora inovací, celoživotní vzdělávání nebo podpora trhu práce. To nás může do budoucna při čerpání „předem handicapovat“, říká Zahradník.

Francie: Za zpoždění mohou změny v prioritách

Francie si podle portálu EurActiv.fr vede i přes zpoždění na počátku programovacího období 2007-2013 „obecně dobře“ (podle zprávy Evropské komise zvládla země přidělit 26 % celkových prostředků). Mírně podprůměrný výsledek přičítá francouzská ministerská delegace DATAR, která je za regionální problematiku zodpovědná, souběhu několika faktorů.

Hlavním viníkem je podle ní hospodářská krize. Malé a střední podniky, které jsou nejčastějšími příjemci podpory z evropských fondů, se totiž díky krizi dostali do finančních potíží a neměli dostatek prostředků na přípravu projektových žádostí. Velký vliv měla prý v tomto ohledu také změna priorit francouzských operačních programů směrem k plnění lisabonských cílů. Řídícím orgánům poté nějakou dobu trvalo, než se změnám přizpůsobily.

Maďarsko: Rozdíly mezi regiony nemizí

Z pohledu přidělených prostředků je na tom Maďarsko v polovině programovacího období v porovnání s jinými státy velmi dobře, píše maďarský EurActiv.

Jak ale upozorňuje mluvčí maďarské Národní rozvojové agentury Péter Oravecz, pro všechny nové členské státy EU platí, že skutečný obrázek o úspěšnosti či neúspěšnosti evropských fondů si bude možné díky vyjednanému pravidlu N+2 (podle něj státy mohou čerpat alokace na daný rok ještě ve dvou následujících letech) utvořit až v roce 2015.

Přestože podle zprávy Evropské komise došlo v čerpání evropských fondů díky hospodářské krizi ke zpoždění, podle Oravcze se to Maďarska nedotklo. „Recese chuť k podávání projektů nezastavila,“ říká mluvčí. A dokazují to i čísla ze zprávy Komise.

V porovnání s jinými členskými zeměmi, které mají k dispozici podobný objem fondů, se jedná o „mimořádný úspěch“, píše ve svém sdělení z 1. dubna 2010 Národní rozvojová agentura. Jak se ovšem v maďarské Strategické zprávě dočteme, i přes rychlém čerpání rozdíly mezi regiony zatím nemizí a řada z nich za Budapeští nadále zaostává.

Rumunsko stále pozadu

Rumunsko se svými 14 % přidělených prostředků figuruje ve zprávě Evropské komise na předposledním místě. Hůře je na tom už jen Řecko (11,9 %), píše rumunský EurActiv.

Podobně jako většina nových členských zemí financuje Rumunsko z evropských peněz hlavně výstavbu silniční sítě a modernizaci a výstavbu železnic opomíjí. Zaostávání je patrné také v případě investic do vybraných energetických projektů. Rumunsko patří do skupiny zemí, v nichž nedochází v tomto směru k žádnému nebo jen nepatrnému pokroku. A konečně, zpoždění mají i investice do ochrany před ekologickými riziky.

Hlavní příčinou tohoto neutěšeného stavu je podle Evropské komise malá administrativní kapacita rumunských řídících orgánů. Dostat se k financování z evropských fondů je pro řadu žadatelů stále příliš komplikované a počet předkládaných projektových žádostí je v důsledku toho nízký.

Výzvu představuje i nedostatek finančních zdrojů pro kofinancování projektů na nichž se podílí soukromý i veřejný sektor. Nejvíce je to prý patrné v případě projektů v oblasti dopravní infrastruktury. Společné projekty subjektů z veřejného a soukromého sektoru mohou přitom podle odborníků zaostávajícím regionům hodně pomoci.

Bulharsko: Kvalitní projekty i strašák korupce

Bulharská zkušenost s evropskými fondy je smíšená. Na jedné straně se v zemi realizuje řada kvalitních projektů, na straně druhé jí sužují korupční skandály a obvinění ze zpronevěry evropských dotací.

Zpráva Komise uvádí, že i navzdory nízké míře absorpce (Bulharsko podle zprávy přidělilo pouze 20 % z celkové alokace) je možné v bulharských zkušenostech najít celou řadu pozitiv. Bulharská vláda a samospráva prý vytváření efektivních řídících a kontrolních mechanismů pro nakládání s evropskými fondy věnují „značné úsilí“. Byla přijata celá řada opatření, jejichž cílem je maximálně zjednodušit administrativní postupy a zvýšit mezi potenciálními příjemci povědomí o evropských fondech. Výsledky začínají vypadat povzbudivě: bulharský program regionálního rozvoje se se svými 30 % uzavřených smluv stal údajně nejúspěšnějším operačním programem financovaným z Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF).

Ať už jsou ale výsledky jakkoliv povzbudivé, Evropská komise zdůrazňuje, že v Bulharsku je třeba zlepšit především administrativní kapacitu. V některých oblastech, jako například v dopravě nebo životním prostředí došlo zatím jen k velmi malému pokroku a databáze projektů připravených k podpoře je v jejich případě značně omezená. Vyhlašovaným výzvám navíc podle Komise často chybí nějaký hlubší strategický záměr.

Německo na dobré cestě, ale mělo by přidat

Přestože německé řídící orgány prozatím příjemcům přidělily pouze 19,3 % z celkové alokace, Komise věří, že země má k dosažení svých strategických cílů dobře nakročeno. Operační programy doplňují a posilují všechny relevantní národní iniciativy a jsou v obecném souladu s unijními strategiemi – Lisabonskou strategií, strategií EU pro udržitelný rozvoj, a Evropskou strategií zaměstnanosti.

Nízkou míru absorpce Komise přisuzuje malému pokroku ze strany některých řídících orgánů a nabádá je, aby tempo implementace zrychlily. Nedostatky má Německo i z hlediska publicity – informace o operačních programech jsou prý z pohledu potenciálních příjemců takřka neviditelné. I tady je proto co zlepšovat, říká Komise.

Řecko trápí problémy s kofinancováním

Se svou 11,9% mírou absorpce Řecko tabulku srovnávající situaci v členských zemích uzavírá. Slovy Evropské komise, pokrok je zatím „velmi omezený“. Řecko mělo v listopadu 2009 přiděleny projekty za pouhé 2,4 miliardy eur z celkové alokace 20 miliard.

Na vině jsou hlavně napjaté veřejné rozpočty. Potíže s likviditou vyšly najevo už v polovině roku 2008 a řeckým úřadům se od té doby systematicky nedostávají peníze na kofinancování investičních projektů.

Situaci komplikují i další problémy, jako je třeba relativně dlouhá doba na přípravu infrastrukturních projektů. Z údajů Evropské komise vyplývá, že si Řekové vedou lépe v programech financovaných z ERDF. Programy financované z Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti za nimi zaostávají.

Vláda socialistů, která se ujala úřadu v říjnu 2009, ve svém prohlášení oznámila, že má v plánu pozměnit stávající struktury a procedury a zjednodušit řídící a kontrolní mechanismy.

Polsku fondy pomáhají řešit důsledky hospodářské krize

Se svou alokací 67 miliard euro je Polsko v období 2007-2013 největším příjemcem peněz z evropských regionálních fondů (druhým největším příjemcem je Španělsko s 38 miliardami eur). Není tedy divu, že situaci v Polsku Komise sleduje obzvlášť pozorně.

Polská ministryně pro regionální rozvoj v únoru 2010 prohlásila, že Polsko využívá evropské fondy nejefektivněji ze všech nových členských států (EurActiv 1.3.2010). Tak daleko Evropská komise ve své zprávě sice nejde, ale úředníci přesto označují „stabilní tok investic“ z evropských fondů za „důležitý faktor, který Polsku pomohl se úspěšně vypořádat s hospodářskou krizí“.

Relativně nízká míra absorpce (19,4 %) není v případě Polska vnímána jako nic tragického. Podobně jako v případě České republiky prý za ní může doba, ve které ke sběru dat došlo. V čase vzniku tohoto textu již podíl přidělených prostředků přesáhl 31 %.

Zdroj z Evropské komise ovšem říká, že v případě Polska je třeba zrychlit implementaci velkých infrastrukturních projektů, které mají na čerpání evropských fondů největší podíl. Pokrok by Komise ráda viděla také v oblastech jako jsou například investice do železniční sítě, energetické projekty, informační a komunikační technologie a podpora opatření jejichž cílem je začlenit vyloučené skupiny obyvatelstva do trhu práce.

Na otázku, zda by Polsko mohlo v případě pomalého čerpání o část své 67miliardové alokace přijít, komisař pro regionální rozvoj Johannes Hahn odvětil, že země má ještě šanci zpoždění dohnat, ale upozornil, že „času už není mnoho“.

Slovensko: řada dobrých příkladů

Za relativně nízkou míru absorpce (18,6 %) může i v případě Slovenska spíše špatné načasování sběru dat, než skutečné problémy strukturální povahy, říká Evropská komise.

„Relativně malý pokrok (…) je odrazem skutečnosti, že v prvních letech (období 2007-2013) se (Slovensko) věnovalo přípravě institucí a struktur,“ říkají bruselští úředníci.

Slovensko může jít v celé řadě oblastí příkladem, ať už se jedná o výrazný pokrok v takových oblastech jako jsou investice do infrastruktury a zvýšení dostupnosti regionů nebo o aktivní využívání fondů na politiku zaměstnanosti. Za povšimnutí stojí také pokrok ve vyčleňování dotací na cíle obsažené v Lisabonské strategii, ať již se jedná o podporu výzkumu a vývoje, malého a středního podnikání nebo zvyšování energetické účinnosti.

Jediné co lze podle Komise Slovensku vytknout je malý důraz na rychlejší čerpání.

Stanoviska:

Význam hodnocení evropské politiky soudržnosti je čím dál větší, prohlásil generální ředitel DG Regio (Generální ředitelství Komise do jehož kompetencí regionální politika spadá) Dirk Ahner u příležitosti nedávného (jaro 2010) zveřejnění zprávy, která se zabývala hodnocením předchozího programovacího období 2000-2006 (v případě ČR, která do EU vstoupila v roce 2004 se jednalo o období 2004-2006).

„Z rozhovorů s řídícími orgány a projektovými manažery vyplývá, že (členské státy) aplikují metody používané při implementaci kohezní politiky také v domácí politice. Monitoring, vyhodnocování nebo víceleté plánování představují postupy, které lze použít i jinde. Kohezní politika nabízí regionálním samosprávám, městům i obcím nové legislativní formy a implementační metody,“ dodává Ahner.

Komisař pro regionální politiku Johannes Hahn u příležitosti zveřejnění zprávy o dosavadní implementaci fondů v období 2007-2013 dokument označil za „nový prvek v politice soudržnosti“. Evropská komise si podle něj klade za cíl vytvořit „robustní systém“, který bude v průběhu programovacího období zajišťovat investice z evropských strukturálních fondů a zveřejněná zpráva je prý praktickým projevem těchto ambicí. „Hospodářská krize měla na implementaci nepochybně dopad. Celkové vyznění je ale pozitivní,“ říká komisař. Zpráva podle něj ukazuje, že kohezní politika je z pohledu investic do rozvoje regionů úspěšná.

Tempo plnění unijních strategií je podle komisaře dobré a „pokroky v důležitých oblastech jakými jsou například investice do výzkumu, vývoje a inovací, jsou obzvlášť povzbudivé“, říká komisař a dodává, že se „členské státy se nyní musí pohnout a zlepšit implementaci programů“.

Podle komisaře pro zaměstnanost, sociální věci a začlenění László Andora zpráva o implementaci fondů v současném programovacím období ukázala, že díky regionální politice EU se v době hospodářské krize daří vytvářet nová pracovní místa. „Školení a zvyšování kvalifikací, která Evropský sociální fond nabízí lidem hledajícím zaměstnání, přinášejí ovoce. Je ale třeba dělat více pro ty, kteří byli hospodářským poklesem postiženi nejvíce. Členské státy musí začít více investovat do oblastí jakými jsou zejména sociální začleňování a vytváření institucionálních kapacit, které jim programy umožní řídit efektivně,“ říká komisař Andor.

Krize prokázala význam a hodnotu Evropského sociálního fondu, tvrdí komisař. Ukázalo se podle něj, že většina opatření, k nimž se řídící orgány uchýlily, podporují aktivní politiku na trhu práce.

Polská ministryně pro regionální rozvoj Elżbieta Bieńkowska říká, že z pohledu Polska kohezní politika v dobách prosperity představovala „významný akcelerátor“ a v dobách krize se z ní stal „silný štít proti ničivým dopadům hospodářského poklesu“. Podniky se totiž mohly na evropské fondy obrátit ve chvíli, kdy jim bankovní sektor nechtěl půjčovat.

„Podle mého názoru funguje kohezní politika jako olej, který udržuje motor ekonomiky v chodu,“ dodala ministryně.