2020: Jak chránit právní stát?

© Shutterstock

Tento článek je součástí Special reportu: Rok 2020 v evropské politice: Od azylu po žalobce

Právní stát je jednou ze základních hodnot Evropské unie. Polsko a Maďarsko má ale v posledních letech s jeho dodržováním problémy. EU se tedy snaží nalézt efektivní cestu, jak ochranu právního státu zajistit. Co chystá v následujícím roce?

Základní unijní hodnoty, mezi které patří ochrana právního státu, vymezuje článek 2 Smlouvy o Evropské unii. V článku 7 téže smlouvy je pak popsán mechanismus, který se uplatňuje při porušení některé z hodnot členským státem. Článek 7 je spíše krajním řešením a pro spuštění procedury, která může v konečném důsledku vést až k pozastavení hlasovacích práv státu v Radě, je potřeba jednomyslného souhlasu členských států.

Existuje ale i mechanismus, který proceduře podle článku 7 předchází, a je postaven především na dialogu mezi Evropskou komisí a problematickým státem. Postup Evropské komise pak může, pokud nedojde ze strany státu k nápravě, vyústit v žalobu k Soudnímu dvoru EU.

Video: Právní stát ve střední Evropě v ohrožení

Polská vláda chce podle kritiků omezit nezávislost soudů, Maďarsko už reformu soudnictví uvedlo do praxe, český prezident Miloš Zeman zase někdy vykládá ústavu velmi kreativně.

Jak funguje mechanismus ochrany právního státu?

V roce 2014 představila Evropská komise třífázový mechanismus na ochranu právního státu. Pokud je v některé zemi EU právní stát ohrožen, Komise se zemí zahájí tzv. strukturovaný dialog. V první fázi Komise posoudí, zda existují známky systémového ohrožení právního státu a případně zašle zemi EK tzv. stanovisko k právnímu státu, na které má daná země možnost odpovědět a vést s Komisí dialog.

Pokud však v této fázi nedojde k vyřešení situace, pošle unijní exekutiva zemi tzv. doporučení k právnímu státu. Ve třetí fázi pak Komise sleduje, zda země podniká uspokojivé kroky k nápravě situace na základě jejích doporučení. V případě, že k tomu nedojde, se Komise může uchýlit k aktivaci zmíněného článku 7 a vyzvat Radu, aby rozhodla, zda v daném státě existuje zřejmé nebezpečí porušení unijních hodnot. O sankcích pak rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou, předtím musí ale Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že v daném státě došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot.

Kromě toho může Komise zahájit se zemí tzv. řízení pro porušení smlouvy, pokud je národní právo země v rozporu s tím unijním. Řízení má opět tři fáze založené na dialogu a nápravě, přičemž posledním krokem je žaloba EK k Soudnímu dvoru EU.

Právní stát v Evropě: Jak využít současné situace?

Politická atmosféra v oblasti ochrany právního státu a dalších unijních hodnot se opatrně, ale pozitivně mění. Evropské politické skupiny totiž začaly tlačit na své členské národní strany, které unijní hodnoty nedodržují.

Problémy přetrvávají, Komise hledá řešení

Loni v červenci se Komise rozhodla mechanismus posílit a vytyčila nová opatření, která staví na těch pilířích – prosazování kultury právního státu, předcházení problémům v oblasti vlády práva a efektivní reakce proti porušování.

Evropskou kulturu právního státu chce Komise rozvíjet pomocí pravidelných dialogů s občanskou společností a vytvořením komunikační strategie k právnímu státu. Kromě toho má na toto konto Komise v plánu posílit kooperaci s Radou Evropy a dalšími organizacemi, ale také s národními parlamenty a soudními sítěmi.

Prevenci podle Komise usnadní monitoring stavu vlády práva v unijních zemích, který umožní rychlou detekci problémů, a vylepšení žebříčku o kvalitě soudnictví (tzv. EU Justice Scoreboard). Komise také počítá s posílením dialogů s ostatními unijními institucemi, členskými státy, evropskými politickými stranami a dalšími zainteresovanými stranami.

Aby byla EU schopna efektivně reagovat na porušení vlády práva, musí Komise plně využívat svých vynucovacích nástrojů. K tomu má posloužit strategický přístup k řízením o porušení smlouvy.

Unii se ale zatím nedaří na problémy s porušováním vlády práva efektivně reagovat. Ochrana právního státu je prioritou především proto, že se situace v problémových členských zemích nelepší, ale naopak zhoršuje. S narušováním vlády práva má v Unii problémy dlouhodobě Polsko a Maďarsko, v hledáčku Komise se ale ocitlo také Rumunsko.

Kdo je na „blacklistu“ a proč?

V Polsku se v otázce porušování právního státu jedná především o legislativu, která narušuje nezávislost tamního soudního systému. Obava o nezávislost soudnictví panuje i v případě Maďarska, problémy s právním státem se však týkají i postupu vlády proti budapešťské Středoevropské univerzitě, neziskovým organizacím, dále ohrožení lidských práv nebo svobody a pluralismu médií.

Právní stát v zemích Visegrádské čtyřky: Z pilných žáků černé ovce

Přestože země V4 letos slaví 30 let od pádu komunismu, Maďarsko a Polsko čelí řízení EU pro ohrožení vlády práva. Úroveň demokracie se u těchto dříve pilných studentů demokratické transformace významně zhoršila. Česko a Slovensko možná podobný vývoj čeká.

Komise zahájila s Polskem kvůli problémům v oblasti vlády práva dialog už v roce 2016, posléze byl proti Polsku aktivován zmiňovaný článek 7. Kromě toho byla s Polskem zahájena tři řízení o porušení smlouvy kvůli reformám soudnictví. Dvě ze řízení už byla ukončena rozsudkem Soudního dvora a v obou případech Soudní dvůr rozhodl, že polská právní úprava je v rozporu s tou unijní. Poslední řízení, které také vyústilo v žalobu k Soudnímu dvoru, se pak týká zákonu o disciplinárním řízení s polskými soudci. Soudní dvůr v této věci zatím nerozhodl. Evropská komise jej nicméně požádala, aby prostřednictvím předběžného opatření pozastavil účinnost polského zákona, podle kterého by bylo možné trestat soudce kritizující vládní reformy soudnictví.

Řízení pro porušení smlouvy se od roku 2017 vede i proti Maďarsku. Řízení bylo spuštěno a následně vyústilo v žalobu k Soudnímu dvoru zejména kvůli postupu vlády k neziskovým organizacím, svobodě shromažďování nebo například akademické svobodě. Rozsudek zatím vydán nebyl. Obavy EU se však týkají stejně jako v Polsku také nezávislosti soudnictví.

Obavy o stav právního státu má EU také co v případě Malty nebo Rumunska. Česká místopředsedkyně Komise pro hodnoty a transparentnost Věra Jourová  loni v prosinci ve Štrasburku připomněla, že situace na Maltě není ideální a je nutné, aby země prošla reformami. Žádná procedura proti Maltě ale zatím spuštěna nebyla. Rumunsko je na tom podobně, v roce 2018 vyjádřil obavy kvůli soudním reformám o nezávislost soudnictví Evropský parlament, loni se stalo Rumunsko předmětem kritiky i ze strany Evropské komise. Mechanismus ochrany právního státu ani procedura dle článku 7 však zatím ani v případě Rumunska není na programu dne.

Komise se obává o právní stát v Rumunsku, do Bukurešti poslala již druhé varování

Minulý týden poslal místopředseda Evropské komise Rumunsku varovný dopis, informoval o tom server Politico. Timmermans se zmínil o „významných obavách“ ohledně nezávislosti rumunských soudů a nových pravidlech ohlašování korupce. V dopise Bukurešti pohrozil spuštěním článku sedm.

Co přinese rok 2020?

Na přetrvávající problémy v Polsku a Maďarsku upozornil letos Evropský parlament v rezoluci a poukázal na to, že slyšení podle článku 7 se zástupci Maďarska a Polska zatím nevedla k žádným výsledkům a stav právního států v zemích se naopak zhoršuje.

„Neschopnost Rady účinně použít článek 7 Smlouvy o Evropské unii nadále oslabuje integritu společných evropských hodnot, vzájemnou důvěru a důvěryhodnost Unie jako celku,“ uvádí rezoluce.

Podle Evropského parlamentu by se i on sám měl účastnit slyšení, která by měla být pravidelnější, strukturovanější a měla by je následovat konkrétní doporučení. Kromě toho zdůraznil potřebu vytvoření unijního mechanismu pro demokracii, právní stát a základní práva.

1. Pravidelný monitoring

Právní stát a jeho ochrana se stala jednou z priorit nového kabinetu EK pod vedením Ursuly von der Leyenové. Ta agendu svěřila belgickému eurokomisaři pro spravedlnost Didierovi Reyndersovi, který má na starost pravidelný monitoring stavu právního státu ve všech unijních zemích. Spolupracovat s ním bude místopředsedkyně Komise Jourová. Ta v prosinci loňského roku českým novinářům v Bruselu sdělila, že první zpráva o stavu právního státu v zemích Unie by měla být hotová v polovině letošního roku.

Video: Co očekávat od Evropské komise Ursuly von der Leyenové?

Jaké výzvy a příležitosti vyplývají z nového složení Evropské komise a Evropského parlamentu? Odpovídají hosté debaty, kterou 23. září 2019 uspořádal Spolek pro evropskou politiku společně s nadacemi Konrad-Adenauer-Stiftung a Hanns-Seidel-Stiftung.

2. Efektivnější ochrana

Kromě monitoringu má unijní exekutiva v plánu také další vylepšení stávajícího mechanismu ochrany právního státu. Jourová v prosinci ve Štrasburku uvedla, že cílem má být „zlepšení prevence, dialogu a monitoringu“, které se budou soustředit na nezávislost soudnictví, boj proti korupci a na aspekty pluralismu médií ve vztahu k právnímu státu. Zatím se totiž ukázalo, že vynucovací mechanismy nejsou příliš efektivní i přesto, že v případě Polska a Maďarska došlo na aktivaci článku 7. Jeho účinnost je totiž „omezená“, vzhledem k tomu, že rozhodnutí o existujícím porušování právního státu, které otevírá dveře pro uvalení sankcí, je podmíněno jednomyslným hlasováním na půdě Evropské unie. Maďarsko a Polsko si v tomto vzájemně kryjí záda.

Bezkompromisní unijní politika? EK i EP si chce došlápnout na země V4 v otázkách právního státu i čerpání dotací

Evropská komise pod von der Leyenovou podle deníku Die Welt změní svou politiku vůči zemím V4. Bude tvrdá v otázkách právního státu, ale zároveň s V4 povede strukturovaný dialog, jehož cílem je vzájemný respekt a uvolnění napětí uvnitř EU.

3. Dodržování právního státu jako podmínka pro zisk dotací?

Kromě výše zmíněných prostředků na ochranu právního státu se v EU začalo hovořit také o tom, že dodržování vlády práva by se stalo podmínkou pro čerpaní peněz z víceletého finančního rámce EU. Podle Anttiho Rinneho, premiéra Finska, které v druhé polovině loňského roku Unii předsedalo, je tato možnost pravděpodobná. Rinne také věří, že jsou členské státy na podmínění čerpání evropských peněz dodržováním zásad právního státu připraveny. 

„Cílem není žádný členský stát pranýřovat, ale jde o to, jak bránit obyčejné Evropany před tyranií nedodržování zásad právního státu,“ řekl.

Návrh loni prošel Evropským parlamentem, nyní jsou na řadě členské státy, aby o osudu návrhu rozhodly. Jednání ale budou obtížná, protože přijetí návrhu vyžaduje jednomyslnost.

Německý europoslanec: Podmiňování eurofondů zásadami právního státu není o předpojatosti

Nejde o zaujatost vůči konkrétním zemím, ale o nezávislost evropských soudních systémů, o to, zda soudy rozhodují spravedlivě, říká německý europoslanec Jens Geier o podmínce dodržování právního státu v souvislosti s budoucím rozpočtem EU, která se nezamlouvá zejména zemím V4.