Fabrizio Barca: Regionální politika EU potřebuje novou metriku

Fabrizio Barca, generální ředitel oddělení pro rozvojovou politiku, italské ministerstvo ekonomiky a financí (Ministero dell’Economia e delle Finanze).

Posuzování úspěšnosti projektů podpořených z evropských fondů (a regionální politiky obecně) se v příštím programovacím období podle Fabrizia Barcy, autora studie k budoucnosti kohezní politiky EU, radikálně změnit. Lidi nezajímá, kolik se postavilo mostů, chtějí spíš vědět, co se tím v jejich životě zlepší, říká Barca v rozhovoru pro EurActiv.cz.

Fabrizio Barca je generálním ředitelem oddělení pro rozvojovou politiku na italském ministerstvu ekonomiky a financí. V dubnu 2009 pro Evropskou komisi připravil nezávislou studii k reformě evropské politiky soudržnosti známou jako Barcova zpráva.

  • Jaké má podle Vás současná kohezní politika EU nedostatky? Kdybyste měl vybrat jednu nebo dvě věci, co by to bylo?

Zásadní problém je, že věnujeme příliš pozornosti plnění finančních a fyzických parametrů politiky a přitom nejsme schopni sledovat skutečné výsledky. Lidi nezajímá, kolik se postavilo mostů nebo kolik proběhlo vyučovacích hodin. Chtějí spíš vědět, co se tím v jejich životě zlepší.

Zadruhé, to že na řešení problému dáváme peníze, ještě neznamená, že jsme tím problém vyřešili. Pokud nevytvoříme institucionální podmínky a nebudeme řešit administrativní kapacity, peníze nejen že nebudou pomáhat, ale v některých případech mohou dokonce uškodit. Neskončí v rukou inovátorů, ale lidí, kteří s veřejnými prostředky hospodaří špatně. Tím ale nechci říci, že by podobné praktiky byly rozšířené. Přesto je ale třeba nastavit podmínky, ve kterých stanovíme, jak peníze vyplácet.

  • Říkáte, že je třeba zlepšit měření dopadů jednotlivých intervencí. Můžete to nějak ilustrovat na příkladu, třeba na podpoře podnikání?

Podpora podnikání je dobrý příklad, na kterém si můžeme ukázat použití dvou různých nástrojů. První možnost je nastavit ve spolupráci s řídícími pracovníky programu a příjemci konkrétní cíl. Cíl ale nemohou být takové věci jako je počet pracovních míst, jak je nyní běžné. Je přeci jasné, že investicí vytvoříte nová pracovní místa. To není žádný výsledek.

Spíše je třeba zajistit, aby byl výsledek trvalý a zjistit, zda by náhodou nebyl dosažen i bez peněz EU. Je třeba najít dobré indikátory. V případě, kdy banky nechtějí firmám dávat peníze je typickým indikátorem přístup k úvěrům, ale ten se dá přeci měřit – na základě rozhovorů s bankami a podnikateli. Z rozhovorů pak můžete usoudit, jestli se vztahy podniků a bank zlepšily trvale, nebo ne.

  • A ten druhý nástroj?

Tím je vyhodnocování výsledků. Není to tak obtížné, jak by se mohlo zdát. Při výběru příjemců, kteří podporu dostanou, si firmy seřadíte podle nějakých parametrů. Objem finančních prostředků, které můžete rozdělit, je daný, a tak budete muset nastavit nějakou hranici. Ti kdo skončí pod ní, podporu nedostanou a ostatní ano.

Firmy, které budou z obou stran ležet v okolí této hranice si ale budou velmi podobné a můžete je mezi sebou porovnávat. Po několika letech si vezmete firmy z této podmnožiny a budete srovnávat. Podíváte se, jaký mají přístup k úvěrům, jak jsou schopné inovovat a jaká je jejich celková výkonnost. Na základě takového porovnání pak můžete říci, jestli podpora k něčemu byla nebo ne.

Veřejná správa, politici a firmy přitom budou dopředu vědět, že je takové hodnocení na konci čeká. Bude je to zajímat a budou tím pádem lépe motivováni k dobrému výkonu. Povede je to k disciplíně.

  • Co se stane, když administrativa zjistí, že podpora byla neefektivní?

Smyslem této metody je opakovat a poučit se z chyb. Nezměníte tím co se už stalo, ale můžete to napravit v dalších letech, kdy budou nová opatření a nové dotace. Proto jsem také tento flexibilní mechanismus, který dovolí politiku přizpůsobit podle výsledků, navrhl.

  • Ve svém dokumentu požadujete, aby ministři pro místní rozvoj měli podobně jako i jiná sektorová ministerstva na úrovni EU svou vlastní Radu. Jakou by podle Vás měla mít roli?

V návrhu Komise je nakonec něco jiného, ale princip je stejný. Podle Komise by každá země měla mít svůj vlastní měřitelný cíl a nějaké kondicionality (návrh podmiňuje vyplácení peněz z fondů EU např. reformami, které by stát v určité oblasti musel přijmout; pozn. red.). Země pak každý rok vypracují zprávu, ve které vyhodnotí svůj pokrok a tempo plnění těchto cílů a případně důvody, které jim v jejich plnění zabránily.

Zprávou se pak bude zabývat Evropská rada a Evropský parlament, které by v této oblasti od nynějška měli hrát velmi relevantní a aktivní roli.

  • Nepovede to jen k nárůstu administrativy?

Ne, nepovede. Tyto dva orgány nebudou moci přijmout rozhodnutí, upravit pravidla nebo uvalit sankce. Spíše budou vydávat politická doporučení a budou dohlížet na Komisi, členské státy a regiony.

Politická doporučení se s řídícím procesem nijak křížit nebudou. Měla by být základní složkou politické diskuse. Novináři budou moci Komisi a členské státy (které na začátku programovacího období společně připraví smlouvu o poskytování peněz z evropských fondů) požádat o vysvětlení a veřejnost konečně získá informace o reálných výsledcích, nejen o čerpání.

V zásadě je to totéž jako v příkladu s hodnocením výsledků, o němž jsem už hovořil. Pokud budou Komise a členské státy vědět, že někdo bude jejich dokumenty pečlivě pročítat, budou své zprávy sestavovat přesvědčivěji a budou mít silnou motivaci, aby to dělaly dobře.

  • Žádné sankce za neplnění cílů se v návrhu nevyskytují…

A já si ani nemyslím, že by tam nějaké sankce měly být.

  • na druhou stranu ale Komise navrhuje odměnit státy, které cíle, k nimž se zavázaly, plní (státy, které s pomocí fondů EU rychleji přispívají k plnění svých národních cílů strategie Evropa 2020 by podle Komise mohly získat určitý objem dotací navíc; pozn. red.) . Co si o tom myslíte?

Osobně mám o takzvané „výkonnostní rezervě“ vážné pochybnosti. Myslím, že o sankcích a odměnách za dosažené výsledky by si měl obecně rozhodovat členský stát sám.

Problém je v tom, že pokud vytvoříme rezervu, o níž členské státy budou soutěžit, pak také musíme vytvořit nějaké cíle, které budou porovnatelné a jejichž splnění bude pro každého stejně obtížné. Kde ale najdeme tak dokonalý indikátor?

  • Zmínili jsme kondicionalitu. Nesetkal jste se ze strany členských států s nějakými pochybnostmi? Někdo si může říci: Proč by nás měl k přijetí opatření, která za normálních okolností spadají do našich národních kompetencí, měl nutit ‚Brusel‘?

S podobnou kritikou jsem se už setkal, ale podle mého je nerozumná. Kohezní politika je financována z peněz daňových poplatníků a je tudíž třeba zajistit jejich správné využití. Pokud je podmínkou efektivity provedení určitých institucionálních změn, pak je členský stát provést musí.

Vezměte si například evropské cíle v oblasti vzdělávání. Studie OECD říkají, že k předpokladům úspěšné politiky patří kvalitní národní systém hodnocení a dobrý systém výběru učitelů. Úkolem Bruselu není, aby rozhodoval co je dobré a navrhoval systémy hodnocení. Brusel je ale povinen všechny země požádat, aby takové systémy (při zohlednění svých specifických institucionálních podmínek) zavedly.

Ale už v současném programovacím období (2007-2013) měly členské státy za úkol připravit určité „institucionální podmínky“. Dělo se to ale nesystematicky a pro členské státy to znamenalo nejistotu. Nový systém by umožnil takové věci vyjasnit předem. Požadované institucionální změny by se staly součástí národních smluv mezi členskými státy a Komisí.

  • Snad to nebude znít politicky nekorektně, ale nemá kondicionalita také zabránit opakování případů, jakých jsme byly svědky v zemích jako je Bulharsko, kde v minulosti došlo k pozastavení a dokonce krácení dotací z evropských fondů?

Dám Vám příklad z Itálie. O své vlastní zemi, kde se kondicionalita ostatně také uplatňuje, mohu přeci jen hovořit o něco otevřeněji.

Týká se to nakládání s odpady. Komise se v tomto programovacím období s vládou dohodla, že dokud nesplní určité institucionální požadavky, na žádné dotace nárok nemá. Jelikož ke splnění těchto požadavků nikdy nedošlo, z kapes evropských daňových poplatníků se špatně nevyplatilo ani euro. To je ta pozitivní zpráva.

Ale jsou tu i negativa. Taková metoda je totiž neefektivní. Dotace byly pozastavené několik let a vláda neměla dostatečnou motivaci k tomu, aby nějaké institucionální změny provedla. Podle nového systému by Komise dala Itálii na vyřešení problému rok. Pokud by svůj úkol nesplnila, dostala by od Komise na výběr: buď o peníze přijde úplně nebo je bude muset realokovat jinam.

Nejen, že bychom se tak vyhnuli některým problémům v nových členských zemích, ale pomohli bychom rychleji vyřešit některé institucionální problémy.

  • Velká část Vaší zprávy je věnována víceúrovňovému vládnutí a tzv. politice vycházející z daného místa (place based policy). Myslíte si, že je možné tyto koncepty uplatnit ve všech členských zemích? Pokud by se do přípravy a realizace regionální politiky měly více zapojit i nižší úrovně veřejné správy, systém veřejné správy by v řadě zemí (včetně České republiky) musel doznat změn…

Takové změny jsou v Evropě zapotřebí na mnoha místech a týká se to i některých regionů ve starých členských zemích, například na jihu Itálie. V řadě případů je důvodem neúspěchu právě neschopnost zlepšit veřejnou správu.

Podle mého názoru by bylo řešením, kdyby se „deficit“ schopností stal součástí celoevropské veřejné diskuse – v Radě, Evropském parlamentu i tisku. O tom, že některé samosprávy, regiony nebo sdružení měst hrají podle nových pravidel, zatímco jiné to nedělají, by se mělo vědět a mělo by se o tom také diskutovat.

Je to součástí širšího konceptu, kterému říkám „územní konkurence“. Pokud bude existovat územní konkurence, občané se budou moci svých představitelů samosprávy ptát: Proč jste nesplnili co jste slibovali a o dvacet kilometrů dále to splnili?

Kohezní politika poskytuje obecný rámec, díky němuž můžeme v jistém smyslu mluvit ‚jedním jazykem‘. Přesto jsme tento rámec ještě dostatečně nevyužili. Informace o výsledcích se zatím stále nestaly součástí veřejné diskuse a politici, kteří takto komplexní politiku realizují, za to nezískávají adekvátní odměnu.

  • Pátá kohezní zpráva vyzývá k většímu zapojení regionálních a místních hráčů do přípravy budoucí politiky soudržnosti. Jakým způsobem je k tomu ale přimět?

Především je třeba vytvořit silná partnerství, která budou přinášet výsledky. Ovšem nesmí to být jen prázdné heslo. Mělo by to být založeno na vytváření politického prostoru na všech úrovních vládnutí – národní, regionální i místní; prostoru, ve kterém sociální partneři a zástupci občanské společnosti mohou vyjádřit svou podporu i nesouhlas, ve kterém mohou získat informace o dosažených výsledcích a ve kterém mohou navrhovat alternativní řešení. Má-li se tento prostor naplnit a má-li být diskuse k něčemu dobrá, musíme (jak už jsem ostatně říkal na začátku) vytvořit úplně novou ‚metriku‘. Každý projekt musí mít stanovené cíle vycházejí z jasných indikátorů, které budou odrážet konkrétní aspekty kvality života občanů.

Můžeme ale od členských států očekávat, že takový prostor pro diskusi samy vytvoří? V některých zemích je cítit tendence k centralizaci. Jinde se kohezní politika silně byrokratizovala a stala se nástrojem v rukou hrstky expertů. Myslím si proto, že je na čase, aby do hry zvnějšku vstoupila Evropská komise a trochu rozvířila stojaté vody. Z tohoto důvodu mně potěšilo, když jsem v materiálu Komise objevil návrh, podle kterého by v rozpočtu měly být prostředky na „inovativní aktivity“ ze strany Bruselu. Nemyslím si, že takové aktivity změní svět. Mohou ale členské státy motivovat k lepším výkonům. Pomocí experimentů můžete zemím, kde se regionální a místní aktéři do přípravy politiky aktivně nezapojují, ukázat, jak na to. A můžete díky nim také přijít na to, jestli byl problém v nedostatku vůle spíše na centrální nebo na regionální úrovni.

Komise v minulosti takto experimentovala s iniciativami jako byl URBAN nebo LEADER a s něčím podobným může nyní přijít znovu.

  • Říkáte, že by se aktéři z regionální a místní úrovně měli do přípravy politik zapojit, neboť na rozdíl od vrcholných politiků mají lepší znalost místního prostředí. Měly by podle toho být uzpůsobeny také operační programy? Dávají z tohoto pohledu větší smysl regionální operační programy nebo sektorové programy?

Na centrálně řízeném programu teoreticky nic špatného není. Platí to ovšem za předpokladu, že k jeho přípravě a realizaci nedochází izolovaně od jiných ministerstev a regionů. Příklad takovéto regionální politiky najdete například ve Finsku, které podporuje jak horizontální spolupráci (mezi jednotlivými sektory) tak vertikální (mezi různými úrovněmi samosprávy).

Ale ani vytvoření regionálních programů tento problém automaticky neřeší. Pokud regionální samosprávy svěří přípravu svých programů svým sektorovým expertům a neosloví například města a obce, může být i regionální program silně centralistický. Sektorové dilema je tedy třeba řešit i na úrovni regionu.