Daniel Braun: Sektoralizaci evropské regionální politiky musíme odmítnout

Daniel Braun, ředitel Národního orgánu pro koordinaci, MMR ČR.

Politiku soudržnosti nemůžeme redukovat na Lisabonské cíle nebo na řešení „nových výzev“ jako jsou změny klimatu nebo stárnutí populace, říká Daniel Braun, ředitel Národního orgánu pro koordinaci (NOK), na pokusy některých členských zemí rozšířit počet cílů, které by evropská regionální politika měla sledovat.

  • V Evropě se začíná pomalu diskutovat o tom, jak budou evropské fondy vypadat v novém rozpočtovém období 2014-2020. S čím do této diskuse vstupuje Česká republika?

Vláda na podzim schválila Rámcovou směrnici k budoucnosti kohezní politiky. Oproti jiným členským zemím EU tak máme určitý náskok. Vláda nám svým souhlasem navíc potvrdila, že politiku soudržnosti považuje za důležitý nástroj.

V diskusi, která se teď v Evropské unii rozbíhá, nejde jen o nějaké parametry, ale o samostatný smysl politiky soudržnosti. Česká republika je přesvědčena o tom, že politika soudržnosti má být založena na principu solidarity a má primárně podporovat nejpotřebnější a nejzaostalejší regiony.

Kritérium, podle nějž jsou regiony způsobilé pro největší část podpory ze strukturálních fondů (tzv. cíl Konvergence) – 75 % průměru HDP na hlavu, je podle nás vyhovující. Stejně tak je osvědčeným měřítkem samotný HDP. Na tom se shodneme napříč ministerstvy.

Na druhou stranu si ale myslíme, že by do kohezní politiky měly být nějakým způsobem zapojeny i vyspělejší regiony. Čistě pragmaticky – pokud by čistí plátci přišli o možnost získávat peníze z prostředků kohezní politiky, nebude pro ně ničím zajímavá. Druhý důvod je ale věcný. Evropská politika soudržnosti má vedle zvyšování úrovně zaostalých regionů také budovat mosty mezi regiony. Zapojení starých členských zemí je z tohoto pohledu klíčové.

Ještě k délce programového období – zatím není nikde řečeno, že půjde o 7leté období, ve hře je i varianta 5 let. Z pohledu Ministerstva pro místní rozvoj preferujeme spíše delší období, které nám dá stabilní rámec pro realizaci střednědobých strategií.

  • Česká republika si tedy evidentně příliš velké změny nepřeje. Je to tím, že i v období po roce 2013 většina českých regionů zřejmě nepřekročí práh 75 %?

Podle našich propočtů by se na hranici 75 % mohly dostat pouze dva regiony – s vysokou pravděpodobností Střední Čechy a možná i NUTS Jihozápad. Zbytek by zůstal v kategorii nejméně rozvinutých. Filozofie, podle níž by se kohezní politika zaměřovala hlavně na tyto regiony, nám proto vyhovuje.

Na evropské úrovni se ale bude diskutovat také o tom, jak podporovat regiony, které hranici 75 % HDP překročí, ale zároveň jsou hluboko pod evropským průměrem. Vzhledem k tomu, že se to může týkat i některých našich regionů, zabýváme se i tím. Kalkulujeme přitom s několika variantami.

  • A ty jsou?

Jednak bude pokračovat to, co funguje i nyní – tzv. phasing-out a phasing-in regiony (v současném období 2007-2013 jde o některé regiony ze starých členských zemí, které přišly o způsobilost díky tomu, že po rozšíření EU se nepočítá evropský průměr HDP z 15 starých zemí, ale z EU-27, a regiony, které překročily hranici 75% průměru EU-15; pozn. red.). Je také možné, že vznikne nějaký přechodný mechanismus nebo dokonce zvláštní cíl (momentálně má evropská politika soudržnosti tři cíle: konvergenci, konkurenceschopnost a zaměstnanost, územní spolupráce; pozn. red.). Uvažuje se i o tom, že si státy, které jsou na tom podobně jako my a mají jeden region výrazně vyspělejší než ostatní (v případě ČR jde o Prahu, pozn. red.), budou moci část alokace určené chudším regionům využít pro ty bohatší.

Diskutovat o přechodné podpoře se bude zřejmě hodně, kromě nás se to týká například Německa, Španělska, Velké Británie a dalších zemí.

  • A jak je to s tzv. „lisabonskými“ cíli, které vycházejí z obnovené Lisabonské strategie – růst a zaměstnanost, které dlouhodobě podporují některé staré členské země?

Francouzi nebo Britové tvrdí, že na lisabonské cíle se zaměřit musíme, protože Evropská unie musí být stejně konkurenceschopná jako Japonsko nebo Spojené státy. My ale trváme na tom, že k tomu, aby mohly výhod jednotného trhu využívat všechny státy Unie, musí mít v první řadě dobudovanou infrastrukturu.

Politiku soudržnosti nemůžeme redukovat na dosažení cílů Lisabonské strategie. Může se na něm podílet, ale určitě to není jejím hlavním cílem a smyslem.

  • Měly by si tedy členské země zajistit naplňování lisabonských cílů samy?

Tak radikální nejsme. Spíše si myslíme, že si každý členský stát na základě svých potřeb musí určit svůj mix intervencí, který by nejlépe umožnil naplnit jeho potenciál. Lisabonské cíle bychom tedy podporovat měli, ale jen jako součást širšího souboru opatření.

  • Jak by měl takový mix intervencí vypadat?

Ideální by bylo integrovat aktivity hrazené ze strukturálních fondů s aktivitami hrazenými z národních pokladen. O tom se ale zatím jen hodně mluví a nikdy se to moc nepodařilo. Myšlenku, že by se všechny podněty měly „slít“ dohromady už ve fázi strategického programování, obsahuje jak návrh strategie EU 2020, který na podzim zveřejnila Evropská komise (má nahradit Lisabonskou strategii, pozn. red.), tak orientační zpráva odstupujícího komisaře pro regionální rozvoj Pawla Sameckého.

Nástroj programování tak, jak je nastaven dnes, je ale v zásadě vyhovující. Nejníže jsou operační programy, nad nimi je národní strategický referenční rámec a celé to zastřešují strategické obecné zásady Společenství (Community Strategy Guidelines – CSG). V příštím programovacím období zřejmě CSG nahradí nové „zásady“ vycházející ze strategie EU 2020, která v sobě bude integrovat kohezní politiku, společnou zemědělskou politiku, atd.

Celková strategie by měla určovat hlavní priority, ale v případě konkrétních opatření musí mít státy svobodu zvolit si, jaké intervence jim nejlépe vyhovují.

  • Součástí Rámcové pozice je i požadavek, aby z Fondu soudržnosti bylo možné podporovat také výzkumnou infrastrukturu. V praxi by to znamenalo, že by si Praha, která je jinak výrazně nad 100 % HDP na hlavu, mohla sáhnout na peníze na výzkum (z Fondu soudržnosti mohou čerpat peníze regiony ze zemí, jejichž HNP na hlavu je nižší než 90 % průměru EU). To je účelem?

Ano. Z predikcí nám vychází, že ČR po roce 2013 pod 90 % HNP zůstane. V současné době může Praha čerpat dotace pouze v rámci Cíle 2 (konkurenceschopnost a zaměstnanost, pozn. red.) a z Fondu soudržnosti. I v případě, že Cíl 2 zůstane zachován, dojde zřejmě k některým změnám z hlediska spolufinancování, a prostředky, na které by Praha dosáhla, by díky tomu byly hodně nízké.

Praha je ale podle nás důležitou součástí regionálního rozvoje – už jen proto, že táhne okolní regiony. Pokud má být řešení komplexní, podpora z úrovně EU musí existovat. Praha si sama všechno nevyřeší a podle našeho názoru by například možnost podporovat vědecko-výzkumnou infrastrukturu z Fondu soudržnosti měla jasnou přidanou hodnotu. Zvažujeme ale i jiná řešení, která by neznamenala oslabování podpory pro Prahu.

  • Myslíte, že se vám něco takového podaří prosadit? Máte už zmapováno, které země by takový návrh byly ochotné podpořit?

V podobné situaci jsou například státy V4 – Maďarsko, Polsko. Jak jsem ale říkal, je to jen jedna z možností.

Ve vzduchu navíc visí otázka, zda se Fond soudržnosti nesloučí s ERDF (Evropský fond regionálního rozvoje, pozn. red.). Z hlediska našich zájmů by bylo lepší, aby dosavadní rozdělení zůstalo zachováno, protože to by pro nás znamenalo jistotu.

Rozšíření Fondu soudržnosti o podporu výzkumných kapacit je zaprvé obhajitelné s tím, že bude zaměřená na velké infrastrukturní celky. Zadruhé, proti podpoře výzkumných kapacit a inovací asi moc velké protesty nebudou.

V tuto chvíli ale nezačala ještě ani diskuse, zda všechny fondy zachovat a jestli se třeba ESF (Evropský sociální fond, pozn. red.) z politiky soudržnosti nevyčlení a nevznikne samostatná politika zaměstnanosti. V takové situaci je náš návrh pouhým námětem do debaty.

  • Vedle „lisabonských“ cílů sílí ze strany starých členských zemí tlak, aby se mezi cíle politiky soudržnosti zařadily i tzv. „nové výzvy“ jako je boj s klimatickými změnami, stárnutí populace, apod. Jak se k těmto návrhům ČR staví?

V otázce nových výzev jsme opatrní, protože by se mohlo jednat o zcela nové cíle kohezní politiky. Podle našeho názoru má ale základní cíl zůstat stejný: podpora harmonického rozvoje s důrazem na konvergenci a zvyšování úrovně členských států a regionů. Obáváme se, že tyto nové cíle jsou pro vyspělejší státy pouze nástrojem, jak dosáhnout nového rozdělení prostředků.

Kohezní politika nemá být lékem na všechno. Je to nástroj, který nabízí komplexní řešení. Pokud by se zaměřil jen na Lisabonskou strategii nebo nové výzvy, přidaná hodnota se ztratí. Je jasné, že se novým podmínkám, například stárnutí populace, musí přizpůsobit, ale nemůže být hlavním nástrojem k jejich řešení.

Na druhou stranu existuje riziko, a v bruselských kuloárech se o této variantě také hovoří, že by například vznikl fond pro boj s klimatickou změnou. Část souvisejících aktivit podporovaných z kohezní politiky by spolu s prostředky mohly přejít do nového nástroje. Sektoralizaci kohezní politiky ovšem musíme rázně odmítnout, neboť by to byl začátek konce integrovaného přístupu a kohezní politiky vůbec.

  • Jak je to s územní soudržností, která se díky Lisabonské smlouvě dostává do samotného názvu kohezní politiky (celý název nyní zní „politika hospodářské, sociální a územní soudržnosti“)? Nejde o další pokus jak přerozdělit peníze ve prospěch regionů, které by na ně jinak nedosáhly?

Zpočátku zjevně ano. Už jen způsob, jakým se územní soudržnost do evropské politiky dostala. Nejprve se stala součástí textu Lisabonské smlouvy a teprve pak se začalo diskutovat o její definici.

Dnes se ale debata posouvá dobrým směrem, který podle mého dokonce může výhody kohezní politiky a strukturálních fondů podtrhnout.

Pokud územní soudržnost nebude představovat kritérium pro rozdělování finančních prostředků, tak je to v pořádku. Nemělo by jít o kompenzaci handicapů, které mají například odlehlé horské regiony nebo ostrovy. Takovou linii v tuto chvíli ostatně razí i Evropská komise a my s ní souhlasíme. Územní soudržnost vnímáme spíše jako přístup, který vyhodnotí situaci v jednotlivých regionech a připraví takový mix intervencí, který bude pro dané území nejvýhodnější.

  • Evropské politice soudržnosti se někdy vyčítá, že není schopná rychle reagovat na výzvy, s nimiž se v době přípravy sedmiletého rozpočtu nepočítalo. Příkladem je hospodářská krize nebo zesílený důraz na boj se změnami klimatu. Jsou podle vás tyto námitky oprávněné?

Nemyslím si, že by kohezní politika nebyla schopná na změny reagovat, přestože se z administrativního pohledu nejedná o nijak jednoduchý proces. To má ale své důvody. Strukturální fondy a operační programy jsou středně až dlouhodobé nástroje a je otázkou, zda by se dlouhodobá politika měla v případě otřesů měnit a jestli není lepší použít v takové situaci jiné a vhodnější nástroje.

Současnou krizi lze označit za vážnou až strukturální změnu a je jasné, že by jí celková strategie nějak zohlednit měla, ale ne skokově. S tím bych byl opatrný. Krize může dát impuls k určitým korekcím, ale nemůžeme kvůli ní rezignovat na dlouhodobé cíle.

  • Jaké jsou tedy možnosti?

Určitou míru flexibility v sobě mají samotné operační programy, u nichž je v případě potřeby možné vyhlásit výzvy v poměrně krátké době. Tímto způsobem nedávno OP Lidské zdroje a zaměstnanost vyhlásil dvě výzvy na školení a vzdělávání.

Můžeme také přistoupit k realokaci prostředků mezi jednotlivými operačními programy. To je ale už složitější a trvá to několik měsíců, protože k takovému kroku potřebujeme souhlas Evropské komise.

  • Na podzim jste pro vládu zpracovali analýzu čerpání peněz z evropských fondů, v které jste se zaměřili na faktické proplácení dotací. Přijde na řadu také hodnocení efektivity a dopadů?

Nejprve jsme chtěli zjistit, jestli je Česká republika schopná vyčerpat své roční alokace z hlediska pravidla N+3 a jestli nehrozí, že nějakou část alokace ztratí a vyšlo nám, že ne.

Teď se konečně můžeme soustředit na věcnou rovinu, kdy budeme zkoumat, jestli má smysl prostředky mezi jednotlivými operačními programy přesunout – ne proto, že by hrozilo, že nedojde k vyčerpání, ale proto, že podpora není efektivní.

Diskuse bude ale obtížnější, protože kauzální linka mezi investicí a dopadem je někdy velmi vágní. Těžko můžeme prohlašovat, že nějaký projekt například zvýšil HDP o 2 % nebo že v důsledku vyškolení 20 lidí poklesla nezaměstnanost, protože nelze zjistit, jestli by ti lidé nenašli práci i bez školení.

  • Kdy má být tato analýza hotová?

Pan premiér Fischer si v době kdy jsme na vládu předávali analýzu čerpání vymínil, že to musí být rychle. Dohodli jsme se na březnu.

  • Vraťme se ještě k čerpání. MMR podniklo některá opatření, která ho mají za úkol zjednodušit a zrychlit. Na podzim jste informovali o doporučeních řídícím orgánům operačních programů nebo pravidelných koordinačních jednáních (EurActiv 11.11.2009). Došlo od té doby k nějakému posunu?

Doporučení jsou stejná a spíše jsou lépe naplňována. Jsme dále. Další operační programy zavedly systém zrychleného proplácení a peněz, které se dostanou do ekonomiky tak strmě přibývá.

Druhý posun představuje legislativní balíček, který jsme ve spolupráci s Ministerstvem financí poslali koncem ledna do mezirezortního připomínkového řízení.

  • Můžete naznačit, jaká opatření balíček obsahuje?

České zákony nám někdy nedovolují využít to, co nám umožňuje evropská legislativa. Dám vám dva příklady. Podle současných pravidel pro poskytování veřejných zakázek musí nyní žadatel v případě, že je u něj zjištěna chyba, celou dotaci vrátit. A to bez ohledu na to, o jak závažnou chybu se jedná. Evropská legislativa a pokyny přitom říkají, že vracení dotací lze podle závažnosti chyby odstupňovat. U nás to ale nejde a žadatelům se pak sankce složitě odpouštějí a peníze se jim vrací přes finanční úřady. Proto usilujeme o změnu rozpočtových pravidel.

Druhý příklad se týká situace, kdy projekty nad 100 milionů korun musí společně s řídícím orgánem schválit také Ministerstvo financí. Dochází tak prakticky ke zdvojení rozhodovacího procesu, neboť projekt schválil už jednou řídící orgán. S Ministerstvem financí proto jednáme o změně, kdy by se ta hranice měla zvednout na 500 milionů korun. Tím by povinnost dvojího schvalování vypadla u 90 % všech evropských projektů a žadatelé by se k penězům dostali dříve.

  • Diskuse o budoucnosti politiky soudržnosti po roce 2013 na evropské úrovni teprve startuje. V jaké fázi se dnes nachází?

Situace je trochu jiná než v minulosti. Zatímco v předchozích obdobích se nejdříve debatovalo o rozpočtu a teprve poté došlo na věcnou diskusi o zaměření jednotlivých alokací, dnes je tomu naopak. Může za to více věcí, jako například zmatek kolem sestavování Komise nebo hospodářská krize. Debata o financích byla díky tomu odložena a revizi evropského rozpočtu a návrh priorit rozpočtu pro jednotlivé politiky do dalšího období má Komise zveřejnit v polovině roku 2010, konkrétní finanční náplň možná ještě později.

Dnes se tedy diskutuje o obsahu. Debata o politice soudržnosti začala teprve nedávno – za českého předsednictví na neformálním zasedání ministrů pro regionální rozvoj v Mariánských Lázních. To byl první – politický – impuls, po kterém přišla Barcova zpráva, která definovala základní témata diskuse. V tuto chvíli jednáme o tom, jak budou v příštím období vypadat jednotlivé „základní kameny“ kohezní politiky.

  • Kdy se podle vás diskuse stočí na otázku financí?

Příštího půl roku se bude debata věnovat věcné náplni kohezní politiky. K otázce peněz by to v polovině roku měla posunout až revize rozpočtu EU. Koncem roku 2010 by měla Komise představit pátou kohezní zprávu, která zhodnotí stávající období a představí návrhy nové architektury kohezní politiky. S prvními konkrétními legislativními návrhy na další období přijde Komise zřejmě v prvním čtvrtletí 2011 a pak budou následovat velmi intenzivní debaty o obsahu. Celý proces by měl vrcholit v letech 2012-2013 tak, aby bylo možné zahájit programy nové generace od ledna 2014.

  • Jak bude diskuse probíhat během španělského předsednictví? Kohezní politika mezi jeho priority zrovna nepatří…

Hlavní slovo bude mít Komise. Momentálně se na tzv. High-level group, kam Komise pozvala experty ze všech členských zemí, diskutuje o obsahu – struktuře fondů, využití přechodného mechanismu apod. Španělé pořádají k budoucnosti kohezní politiky jedinou akci a tou je únorové neformální setkání ministrů pro regionální politiku v Zaragoze. Další impuls tedy přinese až revize rozpočtu, která dá té diskusi nějakou strukturu. V první polovině roku půjde ale hlavně o hledání spojenců a společných témat. Tady si troufnu říct, že se nám daří a určitou představu už máme načrtnutou.


Daniel Braun je vrchním ředitelem sekce NOK a evropských záležitostí na Ministerstvu pro místní rozvoj ČR.