Evropská bezpečnostní a obranná politika ve světle transatlantických vztahů

UPOZORNĚNÍ: Názor autora/autorů se nemusí shodovat s názorem redakce EurActiv.cz

Partner, Europeum, logo

Evropská bezpečnostní a obranná politika je přes svou krátkou historii úspěšným projektem. Zároveň je ve své dnešní podobě akceptovatelná pro drtivou většinu států a politických aktérů na obou březích Atlantiku a je v zásadě i v souladu s transformující se transatlantickou vazbou. Akceptovatelnost EBOP a její soulad s transatlantickou vazbou jsou dány dlouhodobě a na obou březích Atlantiku vyjadřovanou potřebou, aby Evropa byla schopna vyjít ze své bezpečnostní závislosti na USA, převzala odpovědnost za dění „ve svých sférách vlivu“, použijeme-li toto imperiální označení, a přispěla i svými prostředky k obraně Západu.

Mnohé ale záleží na tom, jakým směrem se EBOP vyvine do budoucna. EBOP může zůstat ve svých dnešních limitovaných obrysech, což odpovídá zájmům Velké Británie, dále zemím tzv. nové Evropy a rovněž zájmům Spojených států. EBOP by podle tohoto scénáře zůstala politikou/iniciativou, jejímž podstatným rysem je komplementarita a spolupráce s NATO.

EBOP ale může nabrat kurz směrem ke skutečné autonomní evropské obranné politice, nezávislé na NATO a USA, jak si to přeje v Evropě čím dál více politických aktérů v čele s Francií a současnou německou spolkovou vládou. Vyloučit nelze ani možnost ustavení tvrdého jádra, či obranné unie menšího počtu „avantgardních“ evropských zemí.

Je zřejmé, že v souvislosti s projektem EBOP jde nyní již o mnohem více než o pouhou „dělbu práce“ mezi NATO a EU. Samotná problematika vztahu mezi EBOP a NATO se v současné době také jeví jako druhotná: dnes je již zapotřebí zaměřit se na vztah EU–USA.

EU stále prohlubuje svou politickou integraci a za plné podpory veřejného mínění zesiluje nástroje své Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. EU je politický celek, ke kterému má jistě patřit i vojenská dimenze, jinak by byl neúplný – nové bezpečnostní hrozby mají navíc vzhledem k propojenosti dnešního světa na všechny státy EU rovnocenný dopad a žádný stát jim již nemůže čelit osamoceně. EU má také svoji vlastní bezpečnostní strategii a její ústava předpokládá závazek vzájemné obrany. Z jistého úhlu pohledu se EU také do budoucna jeví jako univerzální bezpečnostní struktura, která plně odpovídá požadavkům na aktuální nutnost komplexního pojetí bezpečnostní politiky. EU je v současné době označována jako civilní mocnost, která má k dispozici slušné nástroje z oblasti soft power (diplomacie, prestiž ve světě, ekonomická síla a spolupráce, asistence a humanitární pomoc). Pokud tedy budou státy EU schopny navýšit svůj vojenský potenciál na požadovanou úroveň, bude v tento moment Unie disponovat již velmi širokou škálou prostředků k zajištění vlastní bezpečnosti a k uplatnění svého vlivu ve světě. Světovému angažmá EU pomáhá i fakt, že její zahraniční a bezpečnostní politika se těší ve světě větší důvěře než politika USA. Je to dáno jednak legitimitou jednotného postoje všech členských států, jednak větším důrazem Evropanů na mezinárodní právo a multilateralismus.

Popsaný koncept EU jako úspěšného globálního hráče v sobě ale má četné rozpory. Prvním z nich je obtížně dosahovaná jednota v zahraniční a bezpečnostní politice – jednoty musí být dosaženo mezi všemi členskými státy, a v prvé řadě pak mezi těmi velkými, bez jejichž přispění jakákoli evropská zahraniční, bezpečnostní či obranná iniciativa nemá legitimitu a naději na úspěch. Státy EU ale nemají jednotné postoje vůči mnoha otázkám a ke škodě jejich společné zahraniční a bezpečnostní politiky se jedná vesměs o otázky klíčové. Státy EU nejsou jednotné nejen v postojích vůči problémům ve stěžejních oblastech, jakými jsou bývalý Sovětský svaz, Blízký východ či Dálný východ, ale zároveň se neshodnou na tom, jaký charakter by měla mít do budoucna transatlantická vazba, jakou roli by mělo mít NATO v jejich bezpečnosti a kam by měla směřovat i samotná SZBP (včetně EBOP). Ukázkovým příkladem kombinace těchto mnoha vrstev nejednoty Evropanů byla roztržka mezi nimi v době irácké krize – zde se zkombinovala nejednotnost postojů vůči řešení problému v palčivém a klíčovém regionu s nejednotností postojů vůči nutnosti podpořit amerického spojence.

Druhou vážnou trhlinou v evropských plánech na světové angažmá a akceschopnou autonomní obrannou politiku je neochota vydávat více prostředků na obranu. Tato neochota diskredituje evropské ambice, škodí evropskému zbrojnímu průmyslu, udržuje Evropu v podřízeném postavení vůči USA a v zásadě narušuje i transatlantické vztahy. Stále prohlubující se propast mezi vojenskými potenciály Evropy a USA totiž vytváří nerovnováhu a vzájemnou nedůvěru.

Vzhledem k charakteru současného bezpečnostního prostředí a proměnám v transatlantických vztazích a v americké zahraniční a bezpečnostní politice našeho úhlu pohledu již není pro Evropu jiné cesty než té, která by ji vedla k dosažení autonomní obranné politiky a své celkové politické a bezpečnostní emancipace, i když to bude znamenat potřebu jednoty v zahraniční a bezpečnostní politice a větších výdajů na obranu.

Potřeba skutečné autonomní evropské obranné politiky je úzce propojena s poměrně problematickou budoucností NATO, coby dosud hlavního pilíře evropské obrany a ztělesnění transatlantické bezpečnostní vazby. Přestože samotná transatlantická bezpečnostní vazba vyjádřená v článku 5 Washingtonské smlouvy není a ani by neměla být zpochybňována, politický význam NATO jako organizace z hlediska dlouhodobější perspektivy do jisté míry bledne. Je pravda, že NATO je v současnosti v praktické rovině dosud nenahraditelné, v politické rovině však stále hůře nachází svůj raison d’être. NATO jako čistě vojenská organizace již v zásadě neodpovídá současné nutnosti komplexního pojetí bezpečnosti a jeho budoucí role je problematická i v souvislosti s dvěma dalšími faktory: kromě samotného vývoje evropské politické integrace, a tedy i nastolování přímého vztahu EU–USA, máme na mysli také současné trendy v americké zahraniční a bezpečnostní politice. Přestože Američané stále v rétorické rovině trvají na neutuchajícím významu NATO, svými činy z poslední doby dávají najevo, že NATO jako organizaci nepotřebují a nebudou na ni spoléhat. USA se tak vystavují podezření, že NATO jako organizaci „protežují“ jenom proto, že v ní mají dominantní vliv.

Vzhledem k této nevyjasněné budoucnosti NATO se i současná limitovaná podoba EBOP, komplementární s NATO, jeví stále více jako neudržitelná. Současná „dělba práce“ mezi USA, NATO a EBOP totiž vychází z toho, že Evropané sami mohou provádět jen takové operace, na které se svými kapacitami stačí, a tam, kde nechtějí intervenovat Spojené státy a jejich spojenci z „koalice ochotných“. Podle této logiky mají v operacích přednost USA a jejich momentální spojenci, poté přichází na řadu NATO, a teprve poté, když ani Spojené státy, ani NATO o provedení dané operace nejeví zájem, přichází na řadu EU – nejprve však operace v rámci EBOP podle mechanismu „Berlín+“ (využití kapacit NATO), teprve pak operace států EU realizovaná jimi samotnými (podle konceptu lead nation). Ve světle nastolení vyváženějšího vztahu mezi USA a Evropskou unií je ale taková logika do budoucna problematická. Aby projekt EBOP měl do budoucna nějaký smysl, EU by neměla být a priori odsouvána na vedlejší kolej a měla by mít možnost svobodně realizovat operace s ohledem na své zájmy, a ne pouze v „přidělených“ oblastech a pouze za účelem humanitárních cílů. Podmínkou na straně Evropy k tomu samozřejmě je, aby se na svých zájmech a konkrétních operacích dokázala shodnout a aby disponovala patřičnými vojenskými prostředky.

Stejně tak americké podmínky pro toleranci EBOP je nutné v této souvislosti relativizovat, přestože se nejedná již o podmínky zcela aktuální. Bushova administrativa, narozdíl o administrativy Clintonovy, totiž projevuje menší zájem o EBOP i Evropu obecně. Proto Bushova administrativa neformulovala podmínky nové, které by byly vztaženy k aktuální podobě EBOP. Můžeme nicméně vycházet z toho, že tyto podmínky Clintonovy administrativy stále vypovídají o hlavních obrysech amerického postoje k EBOP.

Podmínka „no decoupling“ (nenarušování transatlantického vztahu) je politicky splnitelná i v rovnocenném vztahu EU–USA, přičemž zde hodně záleží i na postoji amerického partnera, zda bude tolerovat evropské ambice, či ne, a zda je bude chápat jako narušování transatlantické vazby. Problematičtější již jsou dvě další podmínky – přístup k EBOP i pro evropské členy NATO a nečleny EU a zamezení duplikací. EBOP je projektem EU, která je relativně silně politicky integrovaným celkem a který má právo na své vlastní zájmy. Účast i nečlenských států EU na EBOP je již v zásadě politicky nepřijatelná. I podmínka zamezení duplikací je dosti problematická. Zamezování duplikací ve vojenských a plánovacích kapacitách je sice rozumné, ale nesmí sloužit jako záminka k blokování rozvoje evropských kapacit, a tím v zásadě udržování Evropy v podřízeném postavení.

Postupný vývoj od dnešní limitované EBOP směrem ke skutečné autonomní evropské obranné politice je z našeho pohledu plně legitimní. Zároveň by tento vývoj neměl za jistých podmínek poškodit transatlantickou vazbu. Podmínkou k tomu na straně Evropy je, aby v EBOP nehledala za tuto vazbu náhradu a aby nijak nezpochybňovala významnou roli USA v evropské bezpečnosti. Další podmínkou bezpochyby je, aby v Evropě nedošlo k vytváření úzké obranné unie v rámci „tvrdého jádra“, které by Evropu rozdělilo a na evropské straně by deformovalo vazbu na USA vytvořením několika rovin partnerství. Tím by se podkopalo i možné nastolení vyváženého vztahu mezi EU a USA. Jinými slovy, EBOP musí být projektem celé EU, nikoli pouze projekcí zájmů několika států.

Podmínkou na straně USA pak je uznání EU jako subjektu, který má právo na své zájmy a své metody bezpečnosti, a zároveň spolupráce s tímto subjektem, a nikoli snaha jej vnitřně rozdělovat „koalicemi ochotných“.

Evropská unie je v dnešní době spíše civilní, nikoli vojenská velmoc, což USA nutí na Evropu příliš nespoléhat a příliš s ní nespolupracovat. Vojenská dimenze EU, která státy EU stimuluje k větším výdajům na obranu a k většímu důrazu na hard power v jejich bezpečnostní politice, může paradoxně bezpečnostní mentality Evropy a USA vzájemně přiblížit. Zároveň by se tak EU mohla stát univerzální bezpečnostní strukturou, odpovídající současným požadavkům na bezpečnostní politiku.

Ani Evropa jako globální politická a vojenská mocnost, která rázem bude realizovat své zájmy i navzdory USA, nebude nutně pro zájmy Washingtonu hrozbou.

Transatlantické partnerství nyní po patnácti letech od konce studené války a dva roky po irácké krizi dospělo na jistou křižovatku. Aby mohlo přetrvat i do budoucna, musí být nadále skutečným partnerstvím – dialogem rovnocenných partnerů, z nichž ani jeden není na druhém zcela závislý, ale kteří jeden druhého potřebují, byť si to zcela neuvědomují.

Evropa v dohledné době zřejmě nedosáhne podobné vojenské síly, jakou disponují USA, a proto pro ni je a dlouhou dobu ještě bude spojenectví se Severní Amerikou životně důležité. USA jsou sice jedinou světovou supervelmocí, která zdánlivě nikoho nepotřebuje. Ale například kdysi velká síla Ameriky u ní čím dál více vyprchává. To, co Amerika potřebuje, je podle Josepha Nyea „zpětná vazba“ a korekce hegemonických pokušení. A právě proto potřebují USA Evropu – svého nejvěrnějšího spojence, který má stejné hodnoty a podobný způsob uvažování.

Nicméně jistá geopolitická rivalita a rozdílnost zájmů mezi Evropou a USA jsou nyní zřejmě nevyhnutelné. Je to přirozený důsledek zmizení společné jednotící hrozby s koncem studené války. A současné hrozby, byť jsou stejně významné pro Evropu i Ameriku, takový sjednocující účinek, jaký měla sovětská hrozba, nemají.

To, že Evropa i Amerika mají každá svoje zájmy a že tyto zájmy mohou jít i proti sobě, je přirozené. Důležité je, aby se byly schopny vzájemně dohodnout. To se ale nemusí vždy podařit: vnitřní rozpory jsou typické pro demokratické systémy, můžou tedy být přítomné i ve vztahu mezi demokratickými státy. Co by ale v transatlantickém partnerství mělo být stále přítomné, jsou oboustranná snaha o dialog a konsenzus a uvědomění si, že rozdílnost pohledů a metod či vzájemná konkurence mohou být oboustranně prospěšné a mohou vést k vzájemnému obohacení.

Rozpory jsou znakem vyzrálého a vyváženého vztahu, nesmí ale chybět umění tyto rozpory řešit a překonávat, byť za cenu jistých ústupků. A toto umění se z transatlantického společenství naštěstí ještě nevytratilo, byť se v posledních letech příliš nevyužívalo. Evropa i USA totiž tvoří i přes některé rozpory a rozdílnosti v zájmech a metodách stále jedno společenství, které sdílí ty nejzákladnější zájmy a hodnoty.

Jak píší v úvodu autoři publikace Europe’s Military Revolution, všichni, kteří mají na srdci zdar evropské integrace, si musí přát další rozvoj EBOP a SZBP. Můžeme k tomu dodat, že všichni, kteří si přejí uchovat západní společenství i v dnešním postmoderním a globalizovaném světě, musí ochraňovat a „opečovávat“ transatlantickou vazbu: nikoli však cestou stagnace a udržování jejího současného stavu, ale cestou její adaptace na nové podmínky.

To, co jsme až doposud popisovali, je ideální vývoj, který ovšem nemusí odpovídat realitě. Projekt EBOP, stejně jako transatlantická vazba mají velmi solidní základy a neexistuje mnoho faktorů, které by mohly tyto základy podkopat. Rozhodně jimi nejsou výměny vlád v zainteresovaných zemích. Ani krach evropské ústavy, která projekt EBOP (i celou SZBP) posouvá o hodně vpřed, by neměl další vývoj projektu ohrozit, protože mnohé z ústavních klauzulí se může realizovat, nebo dokonce již realizuje, i bez ústavy. Rizikem v tomto smyslu ale jistě jsou celková diskreditace evropské integrace, právě vinou neratifikace ústavy, či snahy o nastolení tvrdého jádra v obranné oblasti, jež by mohlo být pro transatlantické vztahy škodlivé.

V rovině transatlantických vztahů by ani další podobně závažná krize, jakou byla krize irácká, neměla transatlantickou vazbu ohrozit – irácká krize byla sice velmi závažná, ale jak transatlantické partnerství, tak EBOP tuto krizi přečkaly. I na americký unilateralismus, který se stává konstantou americké zahraniční a bezpečnostní politiky, si Evropa již „zvykla“ a může na něj hrdě odpovědět právě jednotnou zahraniční a obrannou politikou, aniž by tím narušovala spojenectví s USA.