Bankovní regulace: České banky varují před nezamýšlenými důsledky

zdroj: ShutterStock.com; autor: Frank11.

Pravidla, která mají umožnit účast věřitelů na záchraně krachujících bank, znervózňují české bankéře. Česká bankovní asociace varuje, že pokud národní regulátoři nebudou moci ve svých požadavcích zohlednit specifika národních trhů a skutečná rizika, může tím dojít k destabilizaci některých bankovních sektorů a zvýšení systémového rizika na úrovni EU.

Stejná pravidla nemusí být stejně dobrá pro všechny. V souvislosti s přípravou nových evropských pravidel pro národní regulátory na to upozorňuje Česká bankovní asociace (ČBA), která sdružuje bankovní instituce působící na českém bankovním trhu. Pokud by připravovaný standard regulátorům neumožňoval zohlednit národní specifika, může to mít na stabilitu některých bankovních sektorů opačný dopad, než zákonodárci předpokládali.

„Pokud bude mít tu podobu, v jaké byl navržen, dojde v Evropě ke konvergenci obchodních modelů,“ říká Monika Laušmanová, předsedkyně komise pro bankovní regulaci v ČBA. „Jenže zatímco západoevropské banky tato změna stabilizuje a pročistí, české banky půjdou opačným směrem. Trh začne být rizikovější.“

Stejná pravidla nemusí být stejně dobrá pro všechny.

Návrh standardu, který začátkem července Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) odeslal Evropské komisi, upřesňuje, jak mají banky strukturovat svá pasiva, aby je v případě defaultu státy nemusely zachraňovat z peněz daňových poplatníků. Připravovaný standard vychází ze směrnice o ozdravných postupech a řešení krize (BRRD) a je určen národním regulátorům. Ti na jejich základě jednotlivým bankám uloží minimální objem zdrojů, které v případě vážných potíží bude možné použít na záchranu bank.

Přestože návrh doznal od verze, která byla koncem roku 2014 předložena do konzultace, značných změn a nově umožňuje národním orgánům dohledu při nastavování minimálního požadavku na způsobilá pasiva (tzv. MREL) zohlednit národní specifika, banky se obávají, že ještě nemají vyhráno.

David Rozumek, ředitel Sekce dohledu nad finančním trhem České národní banky (ČNB), který je zároveň členem správní rady EBA, další změny nevylučuje. Názory na MREL se prý velmi různí a lze tedy očekávat, že se některé členské státy či instituce pokusí do konečné podoby návrhu ještě promluvit.

Po flexibilnějších pravidlech přitom nevolají jen banky, změny požadovala i samotná ČNB, která je v ČR odpovědná za regulaci sektoru. „Původní návrh MREL měl podobu, která by v důsledku vedla k oslabení finanční pozice českých bank,“ říká Rozumek. To by podle něj bylo „absurdní“ a v rozporu se záměrem bankovní sektor stabilizovat.

Co ohrožuje české banky?

Přestože je stávající návrh mírnější a obavy českých bank zohledňuje, podle ČBA je třeba na rizika nevhodného nastavení standardu pro minimální požadavek na způsobilá pasiva, dále upozorňovat. Čeho se české banky tolik obávají? Zjednodušeně, pokud by regulátor neměl možnost, jak zohlednit národní specifika, bankám by to jejich dosavadní obchodní model, který se během krize ukázal jako úspěšný, převrátilo naruby.

České banky totiž finanční krize v porovnání s jinými evropskými zeměmi prakticky nezasáhla. Zatímco řadu bank v eurozóně musel zachraňovat stát a výnosy jiných byly jen velmi skromné, český bankovní sektor dosahoval dvouciferných výnosů (ROE se v letech 2008-2014 pohyboval mezi 16,2 % a 26,4 %).

Podle Moniky Laušmanové je specifikem českého bankovního sektoru jeho konzervativní obchodní model. „Banky se soustředí na lokální trh a z většiny jej také financují. Vzhledem k tomu, že jsou převážně financovány z vlastního kapitálu a primárních depozit, jsou vysoce likvidní.“

Zatímco banky v zemích eurozóny mají v průměru více půjček, než vkladů, v případě českých bank je tomu naopak.

„Banky jsou navíc opatrné a neinvestují velké objemy likvidity do vysoce rizikových aktiv. Toxická aktiva měly naše banky ve svých portfoliích jen v zanedbatelných množstvích,“ vysvětluje Laušmanová v rozhovoru pro EurActiv.

Opatrná centrální banka

České prostředí je specifické ještě v jednom ohledu. ČNB uplatňuje vůči českým bankám přísnější kapitálové požadavky, než národní regulátoři v jiných evropských zemích. Využívá přitom možností, které jí dávají novelizovaná evropská pravidla pro kapitálovou přiměřenost.

Jak ovšem naznačuje ve své případové studii k MREL Česká bankovní asociace, vyšší kapitálové požadavky ČNB nenastavila proto, že by bankovní sektor aktuálně čelil významným rizikům. Zpřísnění požadavků je prý třeba vnímat spíše jako obranu před vznikem rizik, která by mohla bankovní sektor ohrozit v budoucnu. ČNB ostatně sama nepřímo potvrzuje, že ke zpřísnění požadavků přistoupila v době, kdy banky byly samy od sebe natolik kapitalizované, že ke splnění nových pravidel nový kapitál prakticky nepotřebovaly.

České banky by pro splnění požadavku MREL musely vyvinout mnohem větší úsilí než jiné evropské banky s podobným rizikovým profilem.

Z pohledu navrhovaného standardu jsou kapitálové požadavky důležité. EBA z nich totiž učinil hlavní proměnné vstupující do rozhodování o minimální výši „způsobilých pasiv“ (MREL), kterými daná banka musí disponovat. Návrh navíc předpokládá, že systémově významné banky budou muset navýšit celkový objem způsobilých pasiv na dvojnásobek součtu veškerých kapitálových požadavků, které regulátor dané bance ukládá. To proto, aby měly v případě defaultu dostatek zdrojů nejen na uhrazení ztrát, ale i rekapitalizaci.

Jinými slovy, české banky by pro splnění požadavku MREL musely vyvinout mnohem větší úsilí než jiné evropské banky s podobným rizikovým profilem, ale méně přísným regulátorem.

Nepotřebný dluh zhorší stabilitu bank

Přísný požadavek MREL by byl pro banky problematický ještě v jiném směru. „Pasiva, která by bylo možné uznat jako způsobilá, naše banky prakticky nemají,“ vysvětluje Laušmanová.

V případě, že by měl regulátor povinnost nastavit systémovým bankám MREL takto přísně, banky by musely výrazně zvýšit své zadlužení. ČBA odhaduje, že by rozsah nového dluhu odpovídal v průměru 4,9 % celkových aktiv bank.

„Pokud by se tak stalo, budeme zbytečně zvyšovat své zadlužení nehledě na to, že část dluhu, který nebude náš trh schopný absorbovat, budeme muset vydat s vyššími náklady v zahraničí,“ dodává Laušmanová.

Zpřísnění regulace by tak podle ČBA zhoršilo stabilitu v českém bankovním sektoru.

I v případě investic by se musely přeorientovat na zahraniční trhy. Vydáním dluhu by totiž vznikla nová likvidita, kterou by bylo třeba někam uložit a na domácím trhu podle ČBA takové příležitosti nejsou. Pokud by banky chtěly zvýšené náklady spojené s vydáváním a obsluhou nového dluhu kompenzovat, musely by prý investovat do rizikovějších nástrojů.

Zpřísnění regulace by tak podle ČBA zhoršilo stabilitu v českém bankovním sektoru. Vzhledem k vyšší provázanosti se zahraničím by navíc vzrostlo systémové riziko v evropském bankovním sektoru.

Flexibilita

Přestože návrh, který EBA odeslala začátkem července Komisi, dává regulátorům možnost zohlednit národní specifika a skutečnou míru rizik, a popsaný dramatický scénář nemusí nutně nastat, podle bank i ČNB stále existuje možnost, že navrhovanou flexibilitu instituce během jednání otupí.

Návrh EBA nyní posoudí Evropská komise. Pokud jej přijme, budou se k němu moci vyjádřit poslanci Evropského parlamentu a členské státy.

David Rozumek, který je v ČNB zodpovědný za dohled nad finančním trhem, navíc naznačuje, že volnější pravidla ještě neznamenají, že se banky vydávání nového dluhu vyhnou. Regulátor ovšem na druhou stranu bude moci vzít v úvahu národní specifika. „Není správné dovozovat, že umožní-li technický standard určitou flexibilitu, pak všechny instituce s jistotou splní stanovený MREL bez potřeby emitovat nové dluhové nástroje nebo posílit svůj kapitál,“ zdůrazňuje Rozumek.

Návrh EBA nyní posoudí Evropská komise. Pokud jej přijme, budou se k němu moci vyjádřit poslanci Evropského parlamentu a členské státy. V případě výhrad Komise vrátí návrh EBA k přepracování.

Souvislosti

Evropská unie v reakci na finanční krizi z let 2007-2008, kdy evropské státy musely z veřejných rozpočtů zachraňovat systémově důležité banky, přišla v následujících letech se sérií kroků, jejímž cílem bylo posílení stability a odolnosti evropského bankovního sektoru. Vzhledem k tomu, že bankovní sektor je regulovaným odvětvím, nová evropská legislativa má především podobu nových pravidel pro orgány dohledu, kteří s jejich pomocí regulují banky.

Regulátoři takto dostali v roce 2013 do rukou přísnější pravidla v podobě novelizace legislativy (nařízení a směrnice) o kapitálové přiměřenosti. S jejich pomocí, zjednodušeně řečeno, regulátor bankám nařizuje, kolik kapitálu (a v jaké kvalitě) musí mít, aby se byly schopné vyrovnat s neočekávanými ztrátami.

Zákonodárci se ale u pravidel pro kapitálovou přiměřenost nezastavili. Finanční krize odhalila, že i přes formální plnění kapitálových požadavků, které bankám určili regulátoři, měly některé finanční instituce ve svých rozvahách méně kvalitní kapitál, který v době krize nebylo možné použít na uhrazení ztrát, a banky nakonec musel sanovat stát. Nová pravidla, která mají podobu směrnice o ozdravných postupech a řešení krize finančních institucí (BRRD), proto rozšiřují okruh pasiv, která bude v případě nutnosti možné použít nejen na uhrazení ztrát, ale v případě významnějších bank také k jejich následné restrukturalizaci či rekapitalizaci. Jinými slovy, na záchraně bank se do budoucna nemají podílet státy (bail-out), ale především zdroje, kterými banka sama disponuje (bail-in).

Podle směrnice mezi zdroje (tj. pasiva), které bude možné na záchranu bank v případě budoucích problémů použít, budou kromě kapitálu (tedy prostředků akcionářů) patřit také dluhopisy s delší dobou splatnosti. Minimální objem takovýchto pasiv, která jsou „způsobilá“ k uhrazení ztrát a následné rekapitalizaci, bude bankám stanovovat národní regulátor. Ten v zásadě každé bance předepíše, kolik musí mít kapitálu a kolik vydaného dluhu tak, aby to stačilo pokrýt většinu nákladů spojených s ozdravěním banky.

Potud směrnice. Jenže ďábel se často skrývá v detailu. Národní regulátoři ve všech zemích EU se při stanovování minimálních požadavků na objem způsobilých pasiv (tzv. MREL) budou muset řídit jednotnými pravidly, jejichž podoba nyní vzniká v evropských institucích. Tato pravidla zformuloval v první polovině letošního roku Evropský orgán pro bankovnictví a koncem prvního červencového týdne je odeslal k posouzení Evropské komisi, která jej musí ještě zkonzultovat s členskými státy a Evropským parlamentem. Pokud by proti němu existovaly vážné výhrady, může text Komise vrátit EBA k přepracování.