Expert Chrenko k EET: Inspirace Chorvatskem je výborná, záleží ale na implementaci

Zdroj: PwC

Tento článek je součástí Special reportu: ČR a Evropský semestr

Česká republika by měla pro zlepšení výběru daní efektivněji pracovat s informacemi, které již má. Místo toho se ale neustále soustředí na vytváření nových zákonů, říká v rozhovoru vedoucí partner daňových a právních služeb společnosti PwC a bývalý náměstek ministerstva financí Peter Chrenko. EurActiv s ním také hovořil o vysokém zdanění práce nebo o třetí sazbě DPH, tedy o problémech, které Česku vyčítá Komise v letošních doporučeních.

Evropská komise se v letošním souboru doporučení pro Českou republiku zaměřuje mimo jiné na oblast daní. Začněme daňovými úniky. Podle Komise se státu nedaří vybírat zejména spotřební daně a daň z přidané hodnoty (DPH). Jak tuto kritiku vnímáte? Jsou daňové úniky opravdu tak časté? Jak jsou na tom jiné členské země EU?
Ta výtka je samozřejmě oprávněná. Ze studií, které porovnávají, jak se evropským zemím daří snižovat mezeru DPH (rozdíl mezi teoretickým a skutečným výběrem DPH, pozn. red.), vyplývá, že Česká republika společně s dalšími státy V4 je v přijímání účinných opatření pomalejší, než jiné země.

Minulá opatření byla silně kritizována za to, že zatěžují daňové subjekty. Výběr daní se díky nim navíc nezlepšoval. Současná vláda si proto nyní hodně slibuje od zavedení elektronické evidence tržeb (EET) a kontrolních hlášení.

Ponechme tato konkrétní opatření zatím stranou a podívejme se na to obecněji. Co by Česká republika měla dělat, aby se výběr daní zlepšil?
Česká republika málo sleduje trendy, které existují v rozvinutějších evropských zemích. Málo si všímá, jak tyto země využívají informace, které již mají k dispozici, k lepší identifikaci subjektů, které se vyhýbají daním. Oproti zemím jako je Portugalsko, Lucembursko nebo Belgie český stát nevyužívá dostatečně analytické nástroje a nepracuje dostatečně s nástroji pro elektronickou daňovou kontrolu.

V České republice se zaměřujeme hlavně na daňové podvody. Všechno řešíme zákonem, ale těm, co by daně platit chtěli, příliš nepomáháme. Chybí tu lepší monitoring a součinnost ze strany správce daní například v podobě větší podpory při vyplňování daňových přiznání nebo lepší metodiky k novým legislativním opatřením. Legislativní proces trvá dlouho a všechno se pak dělá na poslední chvíli. Subjekty, které své povinnosti plnit chtějí, pak nemusí mít dostatek času, aby se na nová pravidla připravily.

Můžete to lepší využívání informací ze strany státu nějak přiblížit?
U nás se přijetí nových legislativních opatření, jako jsou kontrolní hlášení nebo elektronická evidence tržeb, odůvodňuje nedostatkem informací. Přitom ale nevyužíváme ty informace, které jsou součástí daňových přiznání nebo účetnictví daňových subjektů.

Belgie například díky lepší práci s informacemi byla schopná identifikovat, kde jsou karuselové podvody, a dokázala tím snížit svou daňovou mezeru.

(Karuselové podvody využívají toho, že dovoz zboží mezi členskými státy EU je osvobozen od DPH. V nejjednodušším schématu podvodník nakoupí zboží ze zahraničí bez daně, poté jej prodá dál už včetně DPH, daň ale nikdy finančním úřadům nepřizná ani neodvede, protože mezitím zkrachuje. V sofistikovanější verzi figuruje taková firma jako první článek v řetězci firem, které si navzájem zboží přeprodávají, aby nakonec skončilo v zemi, z které jej „dovezla“ první firma. Podvodníci mohou takto stejné zboží protočit přes hranice několikrát a vždy tím stát připraví o DPH; pozn. red.).

„V případě, že se bude chorvatský model v českých podmínkách implementovat správně, může jednoznačně zajistit dodatečné příjmy. Problém tkví ale v detailech a já dnes nedokážu posoudit, jestli zavedení systému bude úspěšné.“

Česká republika namísto lepší práce s informacemi zavádí kontrolní hlášení, aby měla informací ještě víc (novela zákona o DPH z roku 2014 zavádí od ledna 2016 povinnost plátců DPH podávat Finančnímu úřadu pravidelné měsíční přehledy s vydanými a přijatými fakturami; pozn. red.). Jestli nám ale víc informací pomůže k efektivnějšímu vyhledávání daňových a karuselových podvodů, není vůbec jisté.

Proč ty pochybnosti? Finanční správa bude mít o daňových subjektech daleko víc informací…
To nesporně ano. Kromě daňového přiznání, které má k dispozici dnes, bude mít navíc přehled veškerých transakcí se všemi protistranami. Zatím si ale nejsem jist, že s tím množstvím informací bude Finanční správa umět efektivně pracovat a bude schopná zjistit, kde dochází k daňovému podvodu. Daňový podvod nestačí jen identifikovat, je třeba také co nejrychleji zakročit: vyřešit karuselový podvod a rychle obstavit prostředky na bankovních účtech. V opačném případě hrozí, že přijdeme s křížkem po funusu, protože podvodník ty prostředky mezitím převede jinam.

Pojďme se nyní podívat na druhé opatření, kterým chce vláda zlepšit výběr daní – elektronickou evidenci tržeb, pro níž ministerstvo financí hledá inspiraci v Chorvatsku. Opravdu je tamní model tak úspěšný, že může sloužit jako vzor i pro Českou republiku?
Pokud chceme tržby evidovat v reálném čase, představuje chorvatský model výbornou inspiraci. V případě, že se bude v českých podmínkách implementovat správně, může jednoznačně zajistit dodatečné příjmy. Problém tkví ale v detailech a já dnes nedokážu posoudit, jestli zavedení systému bude úspěšné.

„Naše daňová správa stále pracuje podobně jako před patnácti nebo dvaceti lety. Ve vyspělých ekonomikách se přitom mnohem víc využívají elektronické nástroje.“

Každý model je specifický a tvoří se s ohledem na podmínky dané země. V České republice je mnohem víc subjektů, které se budou muset do systému zaregistrovat, což znamená, že nároky na komunikaci s centrálním úložištěm budou v ČR větší než v Chorvatsku. Z tohoto pohledu je správné, že se systém bude zavádět postupně (nejprve se do něj zapojí poskytovatelé stravovacích a ubytovacích služeb).

Systém tedy určitě může generovat větší příjmy státnímu rozpočtu, zároveň je to ale i nástroj, který bude pro firmy znamenat velkou zátěž.

Finančně i časově náročný výběr daní

Přestože obecně se Evropská komise k výběru daní v doporučeních pro Českou republiku vyjadřuje kriticky, některá opatření ocenila. Jedním z nich je rozšíření režimu přenesené daňové povinnosti na další zboží a služby (tzv. tuzemský reverse charge – zatímco v běžném režimu DPH přiznává a platí dodavatel, v režimu přenesené daňové povinnosti je tomu naopak; vláda jej nařízením z roku 2014 rozšířila na komodity, jako jsou obiloviny, některé kovy, počítače nebo mobilní telefony; přenesená povinnost navíc platí jen v případě, že odběratel nakupuje od dodavatele zboží v minimální hodnotě 100.000 Kč bez DPH, v opačném případě se nic nemění a daň platí odběratel; pozn. red.). Do jaké míry toto opatření může zlepšit příjmy státní pokladny?
Každé z těch opatření, o kterých jsme až dosud mluvili, představuje podle ministerstva financí jednu součást uceleného systému. Kontrolní hlášení mají přispět ke správnému stanovení daňové povinnosti a postupně vést ke zvyšování inkasa DPH. Ať už proto, že subjekty budou tržby přiznávat, nebo proto, že hlášení pomohou odhalit karuselové podvody. Elektronická evidence tržeb by měla řešit zamlčené nebo nepřiznané tržby a rozšíření režimu reverse charge má státu pomoci rychleji reagovat na daňové podvody.

Je možné, že to bude fungovat, ovšem na druhou stranu, pro daňové subjekty to bude představovat administrativní zátěž. Vzhledem k tomu, že transakce s daňovým základem nižším než 100.000 Kč budou spadat do klasického režimu a ostatní do režimu reverse charge, budou muset subjekty fungovat ve dvou režimech, což bude náročnější i z hlediska nastavení informačních systémů. Dotkne se to i poctivých firem, které nemají důvod krátit daň a své povinnosti vůči finanční správě plní.

„U nás trvá daňová kontrola v případě velkých daňových subjektů často déle než 12 měsíců. V západní Evropě proběhne elektronicky a za měsíc je hotová.“

Podvodné skupiny navíc mění komodity, na které se zaměřují – přestanou obchodovat s cukrem a začnou obchodovat se štěrkem nebo s kovy. To bychom měnili zákon o DPH a rozšiřovali seznam komodit pro přenesenou daňovou povinnost donekonečna. Znovu tedy říkám, že by bylo možná lepší směřovat úsilí k efektivnější práci s informacemi, které už máme a které navíc budeme dostávat v kontrolních hlášeních.

Podle Evropské komise je výběr daní v České republice časově a finančně náročný. Správa daní nás prý stojí až dvojnásobek unijního průměru. Proč tomu tak je?
Jak jsem naznačoval už na začátku našeho rozhovoru, naše daňová správa stále pracuje podobně jako před patnácti nebo dvaceti lety. Ve vyspělých ekonomikách se přitom mnohem víc využívají elektronické nástroje. Nemám ani tak na mysli komunikaci (podávání daňových přiznání a hlášení už v České republice funguje), spíše jde o využívání datového miningu, forenzních analýz, jinými slovy – technologií.

Zatímco u nás úředníky stále ještě zaměstnává proces vyměřování (tj. kontrola toho, co daňový subjekt předá v elektronické podobě), ve vyspělé Evropě se v uplynulých letech hromadně přecházelo na systém samovyměření, kdy si subjekt sám vyměří svou daňovou povinnost a daňová správa se místo vyměřování soustředí na analýzu dat, která poskytnul výběr subjektů k daňové kontrole. Analyzují se data, u kterých lze očekávat špatné nahlášení daňové povinnosti, využívají se elektronické daňové audity…

U nás trvá daňová kontrola v případě velkých daňových subjektů často déle než 12 měsíců. V západní Evropě proběhne elektronicky a za měsíc je hotová. Ve využívání technologií a tomu přizpůsobení systému práce máme tedy velký deficit. Finanční správa si to ale uvědomuje a chce se tím směrem víc posouvat. Ono to ostatně ani jinak nepůjde. Pokud má být schopná zpracovávat data z každé transakce, nemůže to dělat manuálně.

Zatím jsme se bavili o efektivitě správy daní. Evropská komise ale uvádí, že systém je z pohledu času i financí náročný také pro daňové poplatníky. Co se s tím dá dělat?
Jak už jsem naznačoval, v České republice se obvykle spoléháme na zákon. Místo toho, abychom lidi přiměli ke změně chování pozitivní PR kampaní a vysvětlováním, jak mají postupovat, vytvoříme raději novelu, která zavádí pro všechny nové povinnosti a která je pro veřejnost těžko pochopitelná. Současně s tím se na všechny díváme jako na podvodníky. Nerozlišujeme mezi různými segmenty poplatníků, nechápeme jejich potřeby a nepřizpůsobujeme jim komunikaci. To zaprvé.

„Daně jsou ale politikum a zavedení třetí sazby DPH je příklad politického kompromisu.“

Zadruhé, neděláme dost pro zjednodušení našich požadavků vůči daňovým subjektům. Informace, které po nich chceme, nejsou standardizované. Ta složitost nespočívá jen ve vyplňování daňového přiznání. Problém nastává i při daňové kontrole, která je zdlouhavá a složitá. Něco se hledá a vlastně se ani neví co. V zákoně jsou ustanovení, která se dají vyložit různými způsoby, a nedá se přesně zjistit, jak to bylo míněno, protože metodika, která by mohla praxi sjednotit, není dostatečná. Pak to končí soudními spory a někdy až rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, který určí, co máme vlastně v zákoně napsáno.

Daňový systém je dnes hrozně složitý, rigidní a nedá se úplně snadno zjednodušit.

To nezní úplně optimisticky…
V době, když jsem byl na ministerstvu financí, jsme se o to pokusili s projektem Jednoho inkasního místa. Vyměřovací základy se pro všechny odvody měly sjednotit, abychom se nemuseli dohadovat, z jakého základu se počítají daně, z jakého zdravotní pojištění a z jakého sociální odvody. Přestože se zdálo, že už je celá věc nezvratná, s novou vládou byl projekt odložen na neurčito.

Tak je to tady ale pořád. Všechny podobné pokusy skončí s novou vládou, která si stanoví nové priority, a začínáme zase nanovo. To je ale otázka způsobu vládnutí. Málo se zaměřujeme na věci, které jsou pro Českou republiku problémové, a pro které je třeba hledat konsensus na více volebních období.

Vraťme se k tomu zjednodušování daňového systému, které Komise České republice doporučovala už v loňském roce. Letos byla nucena konstatovat, že zavedením třetí sazby DPH se systém naopak zkomplikoval. Jak se Vy na zavedení třetí sazby díváte?
Z pohledu ekonomické teorie a optimálního daňového systému by ideálem měla být jedna sazba DPH. Zavedení třetí sazby představuje plošnou podporu i pro ty, kdo ji nepotřebují. Ministr financí nedávno dokonce přiznal, že třetí sazba významné snížení maloobchodních cen nepřinesla, zato však zlepšila marže obchodníkům.

„Pokud hodně daníme práci, zaměstnance tím demotivujeme. Proč by se měl snažit vydělávat (a odvádět) víc?“

Daně jsou ale politikum a toto je příklad politického kompromisu: aby připravované opatření nenarazilo na odpor, vyjde se někomu vstříc. Nedivme se pak ale, že se systém zesložiťuje.

Vyšší daň z nemovitosti není politicky příliš atraktivní

Poslední téma, které bych s Vámi ráda otevřela, se týká zdanění práce. Evropská komise Českou republiku kritizuje za příliš velké daňové zatížení práce a doporučuje namísto toho využít prostor, který se nabízí v oblasti ekologických daní nebo daně z nemovitostí. Souhlasíte s tím?
Ano, souhlasím, protože to je z ekonomického pohledu správná odpověď. Pokud hodně daníme práci, zaměstnance tím demotivujeme. Proč by se měl snažit vydělávat (a odvádět) víc?

Jde ale hlavně o nízkopříjmové skupiny. Pokud si uvědomíme, kolik si stát vezme z každé dodatečně vydělané koruny v podobě daní a povinných odvodů jak od zaměstnanců s nízkými příjmy, tak i od jejich zaměstnavatelů, je to demotivující pro obě strany. Pokud pak lidé přijdou o práci, komplikuje jim to návrat do pracovního procesu. Podobné je to i s návratem po rodičovské dovolené. Když se lidé podívají na výplatní pásku a zjistí, kolik jim na ní zbude, příliš je to k hledání práce nemotivuje. Navíc, hodně se rozšiřuje práce na černo, případně zaměstnanec dostává pouze minimální mzdu a bokem doplatek. Díky vysokým odvodům se nám rovněž rozšířil i tzv. švarcsystém.

Snížení daňové zátěže práce je nicméně dlouhodobým cílem České republiky. Za posledních 10 let si nepamatuji žádného politika, který by to zpochybňoval.

„Nevyužitý potenciál je u daní z nemovitostí. Je to věc dlouhodobě známá, ale momentálně je politicky velmi neatraktivní.“

Proč se tedy nic neděje?
Pohybujeme se stále v začarovaném kruhu. Jde o to, že odvody snížit nelze (nízkopříjmové skupiny mají prakticky nulovou daňovou povinnost, platí pouze odvody na sociální a zdravotní pojištění; pozn. red.), protože na odvodech stojí sociální systém a financování bezplatného zdravotnictví. Pokud by se ale zavedlo vícezdrojové financování a například důchodový účet by se nefinancoval pouze z odvodů na důchody, ale částečně i z DPH, pak by bylo možné snížit odvody nízkopříjmovým skupinám.

Problém je, že se nám zatím nedaří u DPH inkasovat tolik, kolik by odpovídalo potenciálu naší ekonomiky. Věřím ale, že pokud se nám podaří výběr DPH zlepšit, dojde i k zavedení vícezdrojového financování důchodového účtů a tím i nižšímu zatížení práce.

A jak je to s tím větším důrazem na ekologické daně a daně z nemovitostí?
V případě ekologických daní nějaký prostor určitě existuje. Vláda ve svém posledním konvergenčním programu například zvažuje zavést po vzoru Slovenska ekologický poplatek při registraci nových automobilů.

Dlouhodobě nevyužitý potenciál je i u daní z nemovitostí. Je to věc dlouhodobě známá, ale momentálně je politicky velmi neatraktivní. Bez daní z nemovitostí se ale žádná větší reforma veřejných financí dělat nedá. Města a obce budou pořád s nataženou rukou čekat na dotace a přerozdělení daní vybraných na centrální úrovni. Evropské dotace budou ale v roce 2020 v těch objemech, které k nám tečou dnes, prakticky vyčerpané, stát potřebuje šetřit a města a obce jinou možnost než vlastní zdroje mít nebudou. Významným vlastním zdrojem musí být právě daň z nemovitosti.

Komise upozorňuje také na to, že zatímco u nízkopříjmových skupin máme daňové zatížení vysoké, v porovnání s jinými zeměmi EU, naopak poměrně málo daníme osoby s vysokými příjmy. V současné době přitom osoby s nadměrnými příjmy platí 7% solidární daň. Jak je to tedy?
Solidární daň představuje dočasné opatření v rámci fiskální konsolidace. To, co navrhuje Evropská komise, je klasické progresivní zdanění a znovuzavedení daňových pásem. Solidární daň lze vnímat jako cestu k progresi a proto si myslím, že konkrétně v tomto bodě je vůči České republice Komise shovívavější než před jejím zavedením, kdy daňové zatížení, do kterého je potřebné zahrnout také odvody, bylo dokonce degresivní.

Byl byste pro znovuzavedení daňové progrese?
Tato otázka má dvě odpovědi. Pokud bych tím měl být postižen, určitě nebudu pro. Z hlediska celospolečenského a daňového principu schopnosti platit a spolupodílet se na financování společných statků se to považuje za férové. V každém případě z důvodu integrity daňového systému by tady neměla být daňová degrese. Já osobně bych preferoval rovnou daň. Ta by podle mého názoru lépe motivovala lidi k práci. Vedla by i k lepšímu přerozdělování tam, kde je to potřebné. Stát obecně není dobrým a spravedlivým přerozdělovačem.

Souvisí to ale hodně s tím, jaká je výdajová politika státu. Z toho důvodu je větší tolerance k vysokým daním ve Skandinávii, kde lidé mají pocit, že stát dělá správnou rozpočtovou politiku a financuje programy, které jsou potřebné pro celkovou životní úroveň v zemi. Z toho je vidět, že se to nedá vytrhávat z kontextu. Daňové a rozpočtové reformy musí jít ruku v ruce.