Markéta Pitrová: „Měkká“ bruselská regulace lobbingu je pro Česko dobrou inspirací

Líbí se mi rozhodnutí Junckerovy Komise nebavit se s nikým, kdo není v rejstříku lobbistů. Od té doby strmě stoupá počet registrovaných, a to tempem několik desítek týdně, říká k regulaci lobbingu Markéta Pitrová z Masarykovy univerzity.
regulace lobbingu
© archiv MP

Regulovat lobbing v české politice by měl zákon z dílny ministra pro lidská práva, rovné příležitost a legislativu Jana Chvojky (ČSSD), o kterém bude vláda ještě před volbami hlasovat. Návrh obsahuje například zavedení veřejného internetového registru pro lobbisty, „rodokmenu“ zákonů, který by ukazoval, kdo všechno se na jejich vzniku podílel, nebo povinnost zákonodárců vést si veřejné diáře. Na dodržování pravidel by pak měl dohlížet Úřad pro kontrolu politických stran.

S docentkou Markétou Pitrovou z Masarykovy univerzity, která se tematikou dlouhodobě zabývá, jsme se bavili jak o současných snahách, tak o české a evropské úrovni lobbingu celkově.

Začal bych obecně. Jak vnímají Češi lobbing? Je to pro ně sprosté slovo?

Obávám se, že v České republice to pořád sprosté slovo je. Osobně se nedivím, protože slyšíme o lobbingu jen v těch negativních kontextech – někdo někoho ovlivnil za svým soukromým zájmem. Tady se bohužel nevnímá rozměr vyjednávání a přenosu informací. Když vzniká nějaká legislativa, měla by odpovídat potřebám společnosti. Informovat zákonodárce, co společnost potřebuje, je úplně normální. A to je lobbing, přenos informací. To by měl být správný obsah toho slova, ale v Čechách to zatím moc nechápeme.

Takže pro Čecha slovo lobbing rovná se Rittig, Janoušek, Dalík a podobní?

Myslím, že ano, a není divu, protože proces vytváření legislativy a „pravidel hry“ není v České republice moc široce diskutován. Slovo lobbing se skloňuje jen v negativním smyslu. Přitom jak říká hezky literatura: „lobbing je krev celého systému“. Tak tomu v České republice zatím ale vůbec nerozumíme.

Kdo všechno tedy spadá do kategorie „lobbista“?

Lobbista nemusí být pouze profesionál, který se touto činností živí a má firmu poskytující klientům určitou službu. Může to být i někdo, komu říkáme „in-house“ lobbista, čili zaměstnanec velké firmy, který se stará o její pověst, PR nebo právní záležitosti. Stejně tak ale mohou do kategorie „lobbista“ patřit různé zájmové svazy, které vznikly proto, aby nějak reflektovaly potřebu svého spektra – mohou to být odbory, průmyslové svazy i nevládní organizace. Je to v podstatě každý, kdo se snaží podle svých vlastních představ ovlivnit výsledný produkt lobbovaných, typicky tedy legislativu nebo distribuci zdrojů peněz.

Lobbing je krev celého systému. V Česku to tak ale zatím nechápeme.

Problém nastává, pokud chceme lobbing regulovat – zde je pak definice lobbisty nutná, aby mohl fungovat například systém postihů za porušení pravidel. O tom se například na úrovni EU vedly dlouholeté spory. To samé platí pro definici toho, co je to lobbistický kontakt – je to schůzka v kanceláři, nebo i konverzace dvou kolegů na večírku? Je to velice složité vymezit. V každém případě, pokud jako lobbistu vidíte jen profesionála, postihnete pouze malý segment těch, kteří se snaží něco ovlivnit.

Občané mají právo vědět

Jak je na tom český lobbing s transparentností nyní?

Není mi známo, že bychom měli nějaký jasný instrument, jak lobbistické struktury v Česku zpřehlednit. My se spíš tváříme, jako by tyto aktivity u nás vůbec neexistovaly, ale ony samozřejmě existují. Lobbing probíhá jak na úrovni centrální, tak na té regionální i lokální, a to je úplně přirozené.

Proč je vůbec důležité lobbing kontrolovat či omezovat?

V lobbingu jde primárně o distribuci zdrojů a nastavení zmíněných „pravidel hry“. Jestli se pak nás mají ta pravidla dotýkat, je přirozené, že chceme do procesu jejich tvorby vidět – takže za prvé transparentnost procesu. Chceme zkrátka vědět, proč nastavená pravidla vznikla tím, a tím způsobem, kdo je ovlivnil, kdo na tom měl zájem, případně jak dopadla diskuze mezi aktéry. To je základ. Potom se může samozřejmě stát, že vzniklá pravidla nebudou dobře nastavená, a my budeme chtít vědět, proč k tomu došlo, co se stalo. Zjednodušeně řečeno, veřejnost má právo vědět. Samozřejmě pokud už lobbing regulujeme, měla by existovat transparentní kontrola, nejlépe pomocí nějakého nezávislého orgánu. Mít pravidla jen „na oko“, za jejichž porušení nebude nic hrozit, je škoda a ke změnám to nepovede.

I kdyby korupce nehrála roli, je dobré lobbing regulovat z důvodu transparentnosti. Občané mají právo vidět do tvorby legislativy, kterou mají dodržovat.

Můžeme tuto kontrolu brát i jako nástroj boje proti korupci?

Určitě ano. Jsou státy, jako například Slovinsko, které zmíněnou kontrolu lobbingu vnímá přímo jako nástroj proti korupčním praktikám. Dozor ve Slovinsku vykonává antikorupční komise, což ilustruje toto vnímání. V každém případě ve většině zemí při zavádění regulace byl na počátku nějaký korupční skandál, který zájem o omezení lobbistických praktik odstartoval. Myslím si ale, že i kdyby korupce nehrála roli, je dobré lobbing regulovat, byť třeba měkkými nástroji, právě z důvodu zmíněné transparentnosti. Občané mají právo vidět do tvorby legislativy, kterou mají dodržovat. Podobně mají právo sledovat distribuci veřejných zdrojů.

Začněme měkčími nástroji

Pojďme už konkrétně k návrhu ministra Chvojky. Jak tuto snahu hodnotíte?

Já snahu hodnotím velmi pozitivně, protože to, že u nás v rámci regulace lobbingu není téměř nic ošetřeno, vidím jako slabou stránku českého prostředí. Nejsem si ale jistá, jestli musíme k regulaci přistupovat formou zákona. My máme totiž na výběr, jestli chceme postupovat cestou striktního legislativního omezení, nebo naopak seberegulační, „měkkou“ cestou.

Z návrhu jsem pochopila, že má vzniknout zákon o regulaci a až z něj pak mají vycházet instrumenty, jako je rejstřík a další. Umím si ale představit i „měkkou“ variantu, kdy se strana lobbovaných, tedy těch přijímajících rozhodnutí, rozhodne pro stanovení nějakých standardů – přijme například etické kodexy nebo rozhodnutí o regulaci pohybu. Pak by například ten, kdo není registrovaný, nesměl být vpuštěn do prostorů, kde probíhají konzultace. Další možnost je zveřejňování diářů lobbovaných, kdy bychom viděli do toho, jestli je ten konkrétní úředník či politik ochotný setkávat se s někým, kdo má například skrytou identitu nebo je celkově netransparentní.

My teď nemáme nic a když navrhneme striktní zákonnou regulaci, pro mnohé to bude důvod, proč to celé odmítnout s odkazem na složité hledání definic a hranic.

Tohle všechno se dá ošetřit prostým politickým rozhodnutím na straně těch lobbovaných. Nemusí se to stát na základě zákona, protože v této rovině je pak velice složité zabývat se například otázkou trestů, mechanismem vymáhání a kontroly, otázkou autority, která to všechno bude prověřovat. To jsou všechno velice komplikované otázky. My teď nemáme nic a když navrhneme striktní zákonnou regulaci, pro mnohé to bude důvod, proč to celé odmítnout. Právě s odkazem na složité hledání definic a hranic. Minimálně podobného účinku ale můžeme dosáhnout prosazením „měkkých“ nástrojů, čímž budeme postupně kultivovat a socializovat prostor, ve kterém se lobbing odehrává. K tomu by se ale samozřejmě museli rozhodnout všichni lobbovaní společně, tedy poslanci, senátoři a členové vlády. Několik málo politiků má veřejné diáře, což je potřeba ocenit, ale žádné plošné rozhodnutí zatím nenastalo.

Jakou má návrh podle Vás šanci na úspěch? Musíme přece jen brát v potaz, že po volbách může být na pozici ministra Chvojky už úplně někdo jiný.

Já oceňuji už to, že se o tomto tématu vůbec zahájila debata, protože ta je možná ještě cennější než konečné rozhodnutí. Je důležité upozornit na problém, že v jiných zemích je standard výš a my za nimi zatím zaostáváme. Bojím se ale, že otázka voleb může tu snahu oddálit o půl roku, rok, stejně jako se obávám už zmiňovaných striktních nastavení toho návrhu. Zde vidím potenciální spor – například koho budeme a koho nebudeme považovat za lobbistu. Kdybychom ale začali u „měkkých“ nástrojů, které jsou spíše v rovině politické kultury a etiky, nedalo by se jejich zavedení tak snadno zpochybnit. Jednalo by se o princip určité pozitivní soutěže v transparentnosti.

Lepší je přistupovat k „měkkému“ nástroji s vysokou odpovědností, než že budeme do tvrdého zákonného nástroje dávat nějaká formální data, která nebudou mít žádnou vypovídající hodnotu, nebude je nikdo aktualizovat a nebude je nikdo kontrolovat.

Není v otázce zmíněného zákona lepší začít se striktnější variantou, ze které se pak v legislativním procesu sleví a stane se z ní kompromis mezi všemi stranami?

Podívejme se na konkrétní příklad rejstříku. Pokud bychom začali s tvrdým modelem, kdy by za poskytnutí špatných údajů hrozila penalizace, existoval by nezávislý kontrolní orgán a byly by stanoveny přísné časové limity, pak nastává otázka, co by nám z toho po tom kompromisu zbylo. Může se stát, že nakonec vznikne rejstřík dobrovolný, který nikdo nehlídá a za uvedení špatných informací nic nehrozí. Potom si nejsem jistá, jestli by takový rejstřík měl být definovaný zákonem. To jsme mohli jít rovnou, bez bojů, cestou seberegulace. Lepší je přistupovat k „měkkému“ nástroji s vysokou odpovědností, než že budeme do tvrdého zákonného nástroje dávat nějaká formální data, která nebudou mít žádnou vypovídající hodnotu, nebude je nikdo aktualizovat a nebude je nikdo kontrolovat. Toho se bojím. A samozřejmě i toho, že pro spory nakonec nevznikne vůbec nic.

Byly v Česku snahy zavést kontrolu lobbingu už v minulosti? Pokud ano, proč se to nepovedlo?

Snahy, které se v ČR datují od roku 2006 a probíhaly jako poslanecká iniciativa i formou širší debaty v rámci kulatých stolů v roce 2011, nakonec nezískaly podporu napříč politickým spektrem, což je samozřejmě klíčové. Bojím se, aby návrh pana Chvojky nenásledoval stejnou cestu, to znamená konflikt mezi politickými stranami a výsledek nula.

Ztráta důvěry – méně klientů

Když se zaměříme na úroveň EU, můžete přiblížit, jak funguje kontrola lobbingu tam?

V Bruselu funguje to, co označujeme za seberegulaci. Znamená to, že aktéři se podrobují regulaci pod tlakem různých pobídek, které v tom prostoru existují. Dělají to ale z vlastní vůle a nikoliv proto, že jim to nařizuje nějaká legislativa. Příkladem těch pobídek může být to, že se zaměstnanci a představitelé Evropské komise odmítají scházet s osobami, které nejsou registrované, a tím pádem jsou netransparentní. V případě Evropského parlamentu zase nejsou nedůvěryhodným osobám bez registrace vydány propustky do budov. Ten aktér to tedy dělat nemusí, ale dělat to chce, protože chce demonstrovat, že se nemá za co stydět a má odpovídající úroveň, na kterou se můžeme spolehnout. Jinými slovy, že nemá co skrývat a lobbovaná strana s ním bez obav může vstoupit do kontaktu.

V momentě, kdy dojde k nějakému sporu, je možné v diáři zpětně ukázat, s kým se který aktér v jaké věci potkal.

Další praktikou je, že lobbovaní, kteří pracují v procesu vytváření legislativy, sami dodržují určité standardy. Tím mám na mysli kodexy chování, poskytování informací o osobním majetku, o členství ve firmách a podobně. Nový trend je například také rozhodnutí Komise pod vedením Junckera, že veřejnosti otevřou své diáře a ukážou, s kým se v jakých souvislostech scházejí. To se sice možná může zdát jako neužitečná věc, ale v momentě, kdy dojde k nějakému sporu, je možné zpětně ukázat, s kým se který aktér v jaké věci potkal a jestli si třeba vyslechl názory více stran, nebo komunikoval jen s jednou. Je to jeden z těch „nejměkčích“ nástrojů, ale pro kultivaci toho prostoru funguje výborně.

U Parlamentu se zase ukazuje jako velmi užitečná tzv. legislativní stopa, to znamená, že návrh je doplněný informacemi, s kým vším byla ta konkrétní legislativa konzultována v průběhu svého vzniku. To vše přispívá k otevřenosti vyjednávání, i když je to pouze na „měkké“ bázi.

V kontextu nejen evropského lobbingu se také často mluví o tzv. principu otáčivých dveří a o nutnosti jeho ošetření. Můžete tento princip objasnit? Je jeho kontrola na úrovni EU něco, čím bychom se měli inspirovat i u nás?

Kontrolovat „otáčivé dveře“ je určitě zdravá věc, protože brání tomu, aby docházelo k pozdějšímu zneužití informací, které máte, pokud jste na straně lobbovaných aktérů. Jde tedy o prevenci toho, aby se z úředníků, poslanců a celkově reprezentantů státní (unijní) správy bezprostředně stali lobbisté. Lze diskutovat o zvolené lhůtě, po kterou by neměli povolání na druhé straně pomyslných dveří vykonávat, protože zmíněné citlivé informace časem zastarají natolik, že už je nejde zneužít. U komisařů se právě teď v září rozhodlo o zvýšení lhůty osmnácti měsíců na dva roky, což byla obvyklá lhůta pouze pro zaměstnance. Předseda Komise bude mít dokonce lhůtu tři roky. Pro srovnání v Kanadě je cooling off (česky „vychladnutí“, tedy zmíněná lhůta, pozn. red.) až pět let. Snaha je tedy nyní taková, že čím jdeme v tom stromu Evropské komise výše, tím by měly být podmínky přísnější nebo minimálně stejné, protože těch zneužitelných informací a kontaktů máte na těch vyšších pozicích určitě hodně.

Bylo by fajn, kdyby se České republice podařilo ve věci „otáčivých dveří“ jednat dřív, než naše prostředí opanují nějaké skandály.

Tato diskuse v EU reaguje na některé konkrétní skandály. Bylo by fajn, kdyby se České republice podařilo v tomto ohledu jednat dřív, než tvrdé skandály tohoto typu opanují naše prostředí. Otázka je, jak by to fungovalo například v případě českých ministrů, protože unijní komisař může přijít při porušení lhůty o jakousi rentu, která mu náleží – což v Česku není. Nejvýznamnější podle mě ale stejně je, že v médiích a celkově ve společnosti se díky tomu bude hovořit o tom, že osoba XY nedodržela pravidla. V lobbingu je totiž nejdůležitější, když máte čistý štít a důvěru. S tímto alespoň pracuje bruselská aréna. Praktičtí lobbisté vám totiž řeknou, že jim nestojí zato porušovat pravidla, protože by tak měli horší reputaci, a tím pádem menší byznys – ztráta důvěry znamená méně klientů.

Lobbista má být dlouhodobý partner

V řadě evropských zemí, především západních, už kontrola lobbingu existuje. Vidíte nějaké dobré příklady, které bychom mohli následovat?

V některých zemích jsou systémy příliš mladé na to, abychom mohli hodnotit jejich efektivitu, protože vznikly až po roce 2000. Omezené vnímání regulace jako boje proti korupci ve Slovinsku jsme už zmiňovali. Litva a Polsko se zaměřují na profesionální lobbisty, což pro mě inspirací není. Francie a Nizozemí se soustředí hodně na regulaci pohybu, a to se dá také snadno obejít. Nemusíte realizovat kontakt na půdě parlamentu, ale jinde. Žádný stát podle mě nepředstavuje úplně ideální příklad, někde nepostihují celé spektrum zainteresovaných aktérů, jinde se zaměřují jen na určitou fázi rozhodovacího procesu a zbytek je nezajímá. Otázka je, jestli se nezaměřit primárně na kontrolu lobbovaných, a nikoliv na pravidla pro lobbisty. Mně se ale pořád zdá jako nejjednodušší aplikovat ten „měkký“, seberegulační koncept z Bruselu, protože tam nevidím žádné bariéry pro jeho realizaci. Můžete ho aplikovat proto, že se tak jednoduše rozhodnete a jdete ostatním vzorem. Líbí se mi Junckerova iniciativa – to rozhodnutí nebavit se s nikým, kdo není v rejstříku. Od té doby strmě stoupá počet registrovaných, a to tempem několik desítek týdně. Dnes je tam přes jedenáct tisíc subjektů, přirozeně s dominancí obchodních zájmů.

Otázka je, jestli se nezaměřit primárně na kontrolu lobbovaných, a nikoliv na pravidla pro lobbisty.

Když na závěr odbočíme – jak jsou na tom české subjekty s lobbingem na úrovni EU? Naučily se využívat příležitosti něco ovlivnit?

Myslím si, že pořád je tady zásadní neznalost nastavení bruselského lobbingu, které předpokládá, že firma nebo obecně aktér musí být pro bruselské orgány dlouholetý partner. Brusel odmítá to, co označujeme za „instantní“ lobbing, tedy že dochází ke kontaktu až v momentě, kdy máme problém. Komise i Parlament preferují dlouhodobé partnerství se vzájemnou důvěrou, na jehož základě se toho partnera snaží zatáhnout do konzultačního procesu, což pak znamená, že jeho zájmy budou s větší pravděpodobností zohledněny v probírané legislativě. Jde o takový reciproční vztah, kdy se od firem, odvětví nebo zájmových skupin očekává jakási dlouhodobá spolupráce na budování integračního procesu, a nikoliv pouze „hašení požáru“ v momentě, když se jich nějaká legislativa třeba negativně dotkne.

Ideální by bylo, kdyby naše firmy zaujaly aktivní pozici v eurofederacích (struktury sdružující společnosti/asociace z více států EU ze stejného odvětví, pozn. red.) i v momentě, kdy se projednávají kauzy, které se jich třeba bezprostředně nedotýkají. U našich firem mám pocit, že často řeší své problémy až na poslední chvíli najmutím profesionálního lobbisty, od kterého čekají zázraky. To už ale bývá většinou pozdě.

REKLAMA
REKLAMA