Rozpočet EU a udělování rozpočtového absolutoria

Aby mohla EU fungovat a realizovat v členských státech důležité projekty zaměřené například na podporu ekonomiky, zajištění udržitelného růstu či posílení bezpečnosti, jsou k tomu zapotřebí finanční prostředky. Ty EU čerpá ze společného rozpočtu. Jak ale rozpočet vzniká a jak probíhá jeho kontrola?
Eura zlatý
zdroj: shutterstock.com; autor: Stockdonkey

OBECNÉ INFORMACE O ROZPOČTU EU

Co je rozpočet EU?

Rozpočet EU je sestavován na každý rok a je základním nástrojem pro realizaci mnoha evropských projektů. Poskytuje prostředky především na takové činnosti, které je efektivnější financovat společně. Mít pro řešení společných problémů jeden rozpočet je totiž levnější, než poskytovat prostředky z 28 členských států ad hoc. V některých členských státech je rozpočet EU nejdůležitějším zdrojem pro budování infrastruktury.

Co je z rozpočtu EU financováno?

Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost (16,5 miliard eur v roce 2014) – z toho například:

  • Investice do infrastruktury (1,9 miliardy eur) – zdokonalení dopravních, energetických a digitálních sítí v EU
  • Hospodářská, sociální a územní soudržnost mezi (47,5 miliardy eur) – snižování rozdílů v úrovni rozvoje mezi jednotlivými regiony a členskými státy
  • Fond soudržnosti
  • Strukturální fondy

Udržitelný růst (cca 59 miliard eur) – například:

  • Klima
  • Rybolov
  • Rozvoj venkova
  • Zemědělství

Bezpečnost a občanství (2,2 miliardy eur) – například:

  • Řízení migrace
  • Spravedlnost
  • Ochrana spotřebitele

Globální Evropa (8,3 miliardy eur) – například:

  • Humanitární pomoc
  • Společná zahraniční a bezpečnostní politika
  • Rozvojová spolupráce
  • Politika sousedství

Správa (8,4 miliardy eur)

  • Správní výdaje orgánů
  • Komise

Rozpočet EU zároveň disponuje určitou rezervou, prostřednictvím které se dají financovat aktuální priority.

Zásady rozpočtu
  • zásada jednotnosti a správnosti rozpočtu (principle of unity and accuracy) – prostřednictvím rozpočtu se pro každý rok stanoví veškeré výdaje a příjmy EU. Žádný příjem ani výdaj není možné provést, aniž by byl zaznamenán v rozpočtové položce;
  • zásada ročního rozpočtu (principle of annuality) – rozpočet se stanovuje na období jednoho kalendářního roku, tedy od 1. ledna do 31. prosince;
  • zásada vyrovnanosti (principle of equilibrium) – výdaje a příjmy jsou vždy vyrovnané. Rozpočet vzniká odhadem, přebytky se proto převádí do dalšího roku a deficit musí být v následujícím roce započítán do výdajů;
  • zásada zúčtovací jednotky (principle of unit of account) – příjmy a výdaje jsou vždy vyjádřeny v eurech;
  • zásada obecnosti (principle of universality) –  všechny příjmy a výdaje se vykazují v plné výši bez jakýchkoli vzájemných zápočtů;
  • zásada specifikace (principle of specification) – každý výdaj musí mít svůj účel;
  • zásada řádného finančního řízení (principle of sound financial management) – řízení prostředků z rozpočtu je založeno na zásadách hospodárnosti a účinnosti;
  • zásada transparentnosti (principle of transparency) – proces musí být transparentní. Rozpočet a k němu přidružené dokumenty jsou zveřejněny v Úředním věštníku EU.
Jak rozpočet vzniká?

O výši rozpočtu a způsobu vynaložení jeho prostředků rozhoduje Evropská komise, Rada a Evropský parlament. Návrh rozpočtu vzniká v Komisi, která ho následně předkládá k posouzení Radě a Parlamentu. Obě instituce mohou návrh Komise pozměnit, a pokud jsou jejich představy odlišné, musí se shodnout na kompromisu.

Na přelomu května a června Evropská komise představuje návrh rozpočtu na další rok. Ten nejprve projednává Rada EU, konkrétně Rozpočtový výbor a Výbor stálých zástupců COREPER. Do července zpravidla probíhá čtení v Radě, která následně přijímá k rozpočtu vlastní pozici. V září pak probíhá čtení v Evropském parlamentu, který předkládá pozměňovací návrhy k pozici Rady. Na konci října se poté schází Dohodovací výbor, který má za úkol najít kompromis mezi pozicí Rady a pozměňovacími návrhy Parlamentu. Pokud uspěje, musejí návrh schválit rozpočtové orgány obou institucí. Parlament ovšem může rozpočet schválit dokonce i v případě, kdy jej Rada zamítne. Tím je proces završen a předseda Parlamentu může oficiálně vyhlásit schválení rozpočtu na další rok. Pokud však není rozpočet schválen do začátku roku, přichází na řadu rozpočtové provizorium, kdy se každý měsíc vydává částka odpovídající jedné dvanáctině rozpočtu předchozího roku. Provizorium platí do doby, než je schválen nový rozpočet.

Správa finančních prostředků

Konečnou odpovědnost za přidělování finančních prostředků z rozpočtu drží v rukou Komise. Zhruba 80 % prostředků je vynaloženo společně se členskými státy v režimu tzv. sdíleného řízení. Výdaje jsou pod dohledem Komise řízeny členskými státy – v Česku například ministerstvem pro místní rozvoj. Pokud jsou platby vyplaceny neoprávněně, Komise po spolupráci s členskými státy vymáhá peníze zpět. Informace o organizacích a společnostech, které čerpají evropské prostředky, jsou veřejně přístupné tak, aby byla zaručena transparentnost.

Víceletý finanční rámec

Stabilitu financování EU zajišťuje víceletý finanční rámec (VFR), který stanovuje rozpočtové priority na střednědobé období, konkrétně na dobu sedmi let a určuje také limity pro jednotlivé roční rozpočty EU. Konkrétně se jedná o stropy výdajů pro každou politickou prioritu daného roku. Cílem finančního rámce je usnadnit přijímání ročního rozpočtu, zajištění rozpočtové kázně v rámci EU a zvýšení předvídatelnosti ve vynakládání finančních prostředků.

První finanční rámec vznikl pro období 1988-1992. V 80. letech totiž opakovaně docházelo k situacím, kdy navrhované výdaje nebyly v dostatečné míře kryty plánovanými příjmy. Důvodem bylo nákladné financování zemědělské politiky a zvyšující se výdaje na strukturální fondy, což vedlo k rozpočtovým krizím. První víceleté finanční rámce vznikaly na období pěti let, od roku 1993 je VFR zpravidla vytvářen na sedmileté období. Od přijetí Lisabonské smlouvy v roce 2009 je VFR součástí primárního práva EU.

Návrh nařízení o víceletém finančním rámci připravuje Komise. Finální rozhodnutí přijímá jednomyslně Rada EU, a to po obdržení souhlasu Parlamentu. Ten může postoj Rady schválit, nebo zamítnout, nemůže v něm však provádět změny. Víceletý finanční rámec pro období 2014-2020 byl Radou přijat v prosinci 2013.

Příjmy do rozpočtu

Na počátku nového období víceletého finančního rámce musí členské země na základě konsenzu rozhodnout o druzích a maximálních částkách vlastních zdrojů, které EU může v daném roce získat. Přijímají proto takzvané rozhodnutí o vlastních zdrojích, čímž se v podstatě zavazují, že po celé období zajistí určitou míru příjmů rozpočtu EU, které se následně stanou vlastními zdroji EU.

Vlastní zdroje EU se dělí na tři druhy:

  • tradiční vlastní zdroje – z velké části tvořeny cly a dávkami z cukru
  • vlastní zdroje z DPH – jednotná sazba 0,3 %
  • vlastní zdroje z HND – určité procento svého bohatství převádí každý členská země ze státního rozpočtu. Původně byl nástrojem na vyrovnávání příjmů, dnes představuje největší zdroj rozpočtu EU.

UDĚLOVÁNÍ ROZPOČTOVÉHO ABSOLUTORIA EVROPSKÝM PARLAMENTEM EVROPSKÉ KOMISI A DALŠÍM ORGÁNŮM A INSTITUCÍM EU

Co je rozpočtové absolutorium?

Po přijetí rozpočtu nese odpovědnost za jeho plnění Komise. Evropský parlament, který představuje přímo volenou instituci zastupující daňové poplatníky EU, provádí dohled na tím, jak Komise a další instituce s finančními prostředky EU nakládají. Pokud Parlament souhlasí s tím, jak byl rozpočet za daný rok plněn, udělí Komisi a dalším orgánům a institucím takzvané rozpočtové absolutorium. Tím jsou účty daného rozpočtového roku uzavřeny a schváleny. Při svém rozhodování o udělení absolutoria bere v úvahu doporučení Rady EU.

Jaká je úloha Komise?

O stavu plnění rozpočtu Komise každý měsíc informuje na svých internetových stránkách. Jednotlivé informace se dělí podle kapitol rozpočtu a oblastí politik. Zároveň každý rok vydává účetní závěrku EU, která obsahuje účetní závěrky všech institucí a orgánů EU a většiny jejích agentur. Následně se prozatímní účetní závěrka zasílá Účetnímu dvoru, který provádí audit. Po něm Komise schválí konečnou závěrku a zasílá ji k posouzení Radě a Parlamentu

Jaká je úloha Evropského účetního dvora?

Jak již bylo uvedeno, účetní dvůr provádí externí, nezávislý audit a zároveň pro Parlament a Radu vypracovává výroční zprávu. Spolu s ní vydává i prohlášení o věrohodnosti, které zahrnuje stanovisko o spolehlivosti účetnictví (zda jsou účetní knihy vedeny správně) a o legalitě a správnosti podkladových operací (přijaté a realizované platby).

Jaké dokumenty jsou k udělování absolutoria potřebné?

O udělení rozpočtového absolutoria Parlament rozhoduje na základě:

  • výkazu příjmů a výdajů, finanční analýzy a rozvahy (ukazuje finanční stav EU k 31. prosinci), které Parlamentu zaslala Komise
  • výroční zprávy a zvláštní zprávy Evropského účetního dvora
  • prohlášení o věrohodnosti
  • doporučení Rady

Tyto dokumenty jsou zaslány příslušnému výboru, tedy do Výboru pro rozpočtovou kontrolu (CONT). Vyjadřovat se však mohou i další dotčené výbory, které k plnění rozpočtu zaujímají vlastní stanovisko. Zprávy jednotlivých výborů o udělení absolutoria má Parlament projednat do 30. dubna v roce následujícím po přijetí výroční zprávy Účetního dvora (například v letošním roce bude Parlament konkrétně jednat o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2014).

Jak má zpráva výboru o udělení absolutoria vypadat?

Výbor má ve zprávě navrhnout, zda absolutorium udělit, odložit nebo odmítnout. Do přílohy zprávy by měl zahrnout potřebný seznam dokumentů a podkladů, hodnocení hospodaření Komise a připomínky k vynaložení výdajů do budoucna. Pokud příslušný výbor navrhne rozhodnutí o udělení absolutoria odložit, musí být ve zprávě uvedeny důvody a další kroky, které od Komise očekává.

Postup v Parlamentu

O jakékoliv zprávě výboru o udělení absolutoria se jedná na prvním zasedání, které následuje po předložení zprávy. Parlament rozhoduje většinou odevzdaných hlasů.

1. fáze – Hlasování během dubnového zasedání

V první fázi zpráva navrhuje buď absolutorium udělit, nebo odložit.

První případ: návrh na udělení absolutoria

Pokud získá návrh na udělení absolutoria většinu, absolutorium je uděleno. Pokud ji ale nezíská, je udělení absolutoria považováno za odložené. Výbor poté musí do šesti měsíců předložit novou zprávu s novým návrhem buď absolutorium udělit, nebo ho zamítnout.

Druhý případ: návrh na odložení absolutoria

Pokud je návrh na odložení absolutoria přijat, musí výbor do šesti měsíců předložit novou zprávu s novým návrhem na udělení či odmítnutí absolutoria. Pokud však jeho odložení většinovou podporu nezíská, je absolutorium uděleno. V tom případě je rozhodnutí i účetní uzávěrkou.

2. fáze – Hlasování během říjnového zasedání

Druhá fáze přichází tehdy, pokud je v první fázi rozhodnutí o udělení absolutoria odloženo. V tomto okamžiku zpráva navrhuje absolutorium buď udělit, nebo odmítnout.

První případ: návrh na udělení absolutoria

Získá-li většinu, je absolutorium uděleno a jedná se zároveň o účetní uzávěrku. Pokud ji ale nezíská, je tím udělení absolutoria odmítnuto.

Druhý případ: Návrh na odmítnutí absolutoria

Získá-li většinu, udělení absolutoria je odmítnuto. V opačném případě je absolutorium považováno za udělené.

Při udělování absolutoria Parlament mnohdy doporučí následná opatření, která by Komise a další orgány měly přijmout. Komise potom taková opatření stanoví a uvědomí o nich Parlament a Radu. Pokud je neplní, předseda Parlamentu může podat proti příslušnému orgánu žalobu u Soudního dvora EU.

Příklady neudělení absolutoria v minulosti

Evropský parlament musel v minulosti několikrát absolutorium odložit, či dokonce odmítnout. Odmítnutí se orgány a instituce EU dočkaly celkem dvakrát (1984 a 1998). V roce 1998 nebylo absolutorium uděleno za finanční rok 1996 Evropské komisi vedené Jacquesem Santerem, a to kvůli finančnímu skandálu komisařky pro vědu a výzkum Edith Cressonové. Celá komise proto musela v roce 1999 podat kolektivní demisi.

Oproti tomu odložení je mnohem častější. Výbor pro rozpočtovou kontrolu navrhl Parlamentu například odložit absolutorium pětkrát po sobě Radě a Evropské radě kvůli nedostatečné spolupráci při poskytování informací.

UDĚLENÍ ABSOLUTORIA ZA ROZPOČTOVÝ ROK 2014

Odpovědnou osobou za zprávu Rozpočtového výboru k udělení absolutoria pro rok 2014 je česká poslankyně Evropského parlamentu Martina Dlabajová (ANO/ALDE). Do 8. února 2016 by měla zpracovat návrh zprávy, která bude následně přeložena do všech unijních jazyků. Do 23. února bude probíhat rozprava v Rozpočtovém výboru, kde se zároveň projednají stanoviska Rady EU. Pozměňovací návrhy mohou další poslanci z výboru CONT podat do 4. března, ostatní výbory do 22. března. Termín pro dodání kompletní zprávy s doporučením, zda udělit absolutorium, a projednání na plenárním zasedání by měl podle pravidel vypršet koncem dubna.

Konkrétní zpráva evropského účetního dvora za rok 2014

Evropský účetní dvůr vydal výroční zprávu o rozpočtu za rok 2014 v polovině listopadu 2015, v rámci které auditoři vydali k účetní závěrce „čistý výrok“ – EÚD ji tak schválil jako spolehlivou. To znamená, že závěrka věrně zobrazuje finanční situaci EU a její hospodaření za minulý rok. Celková částka rozpočtu činila 142,5 miliardy eur.

Závěr zprávy
  • Příjmy za rok 2014 jsou jako celek legální a správné – výběr příjmů EU nebyl zatížen chybami.
  • K legalitě a správnosti plateb byl vydán záporný výrok. Odhadovaná míra chyb u výdajů v roce 2014 činila 4,4 % (oproti 4,5% v roce 2013). Podle auditorů to však není známkou podvodu, neefektivnosti, nebo plýtvání. Jedná se totiž o odhad objemu částek, které neměly být vyplaceny – buď nebyly plně využity, nebo nebyly v souladu s pravidly EU. K nejčastějších chybám patří vyplacení plateb příjemcům, kteří k tomu nejsou způsobilí. Chybou je například i to, když předkladatelé projektů nedodrží pravidla pro zadávání veřejných zakázek, nebo pokud výzkumná střediska požadují uhrazení nákladů, které s projekty financovanými EU nesouvisí. V případě, kdy by se o podvod jednalo, EÚD případ předá Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (European AntiFraud Office – OLAF)
  • Stejná míra chyb (4,6 %) byla zjištěna jak u výdajů řízených přímo Komisí, tak u výdajů spadajících do sdíleného řízení se členskými státy. Největší měrou chyb byly zatíženy na hospodářskou, sociální a územní soudržnost (5,7 %), nejméně chyb bylo naopak zjištěno u správních výdajů (0,5 %).
  • Odhadovaná míra chyb mohla být ještě vyšší než 4,4 %. Z 5,5 % byla míra chyb snížena díky nápravným opatřením a zpětnému získávání prostředků jak ze strany Komise, tak ve sdíleném řízení od vnitrostátních orgánů.
Jaké změny by podle EÚD měly nastat v příštích letech?

Auditoři také dospěli k závěrům, že finanční řízení EU se „příliš nezměnilo“ – odhadovaná míra chyb se o mnoho nezvýšila, ani nesnížila. EÚD proto vyzývá ke „zcela novému přístupu k řízení investic a výdajů EU“. Instituce s rozhodovací pravomocí by podle EÚD měly efektivněji sladit rozpočet s dlouhodobými strategickými prioritami EU a zajistit, aby rozpočet uměl lépe reagovat na krize. Tento problém se projevuje v posledních letech, kdy EU čelí mnoha výzvám, jako je migrace, energetika nebo klima. Proces by měl být zefektivněn už od začátku, tedy v době, kdy se rozhoduje, na co finanční prostředky půjdou. Výzva EÚD neznamená, že by mělo být poskytováno peněz víc, ale efektivněji využívat zdroje, které jsou k dispozici.

Doporučení Evropského účetního dvora:
  1. Méně priorit
  2. Žádné chyby – zaměřit se na správnost, ne na rychlost
  3. Výběr správných projektů
  4. Kontrola, zda byly peníze využity na účely, pro které byly původně určeny (měřitelnost výsledků)

Členské státy by také měly lépe využívat peníze z fondů EU. Podle EÚD to však není chyba jen členských států, ale i Komise, která vyžaduje, aby je investovaly, i když to není v jejich silách. Zpráva například konstatuje, že některé státy obtížně hledají kapacity na to, jak peníze utratit, proto se uchylují k méně kvalitním projektům, aby peníze vůbec vyčerpaly.

Zpráva EÚD proto přichází s řešením, aby peníze, které vyčerpány nebyly (tzv. nevyřízené finanční operace), byly přeorientovány do oblastí, které to potřebují více. Finanční prostředky by tak mohly být využity na problémy, které je třeba aktuálně řešit.

Komiks Madam Discharge

STANOVISKA:

„Výdajová stránka rozpočtu EU musí být zaměřená na výkonnost, na přidanou hodnotu. Rozpočtové absolutorium se musí stát součástí učebního cyklu, když na straně jedné prezentuje zjištěné nedostatky a jejich příčiny a na straně druhé uvádí možnosti jejich prevence do budoucna. Z tohoto pohledu je nezbytné vždy s odstupem času provést revizi a reflexi poučení se z chyb. Ne každé pochybení zjištěné Evropským účetním dvorem je podvodem a odhadovaná míra chyb je odrazem specifického okamžiku, která se v času mění vzhledem k fungující korekční kapacitě.

Mojí snahou je, aby rozpočtové absolutorium bylo srozumitelné, prezentovalo úspěchy i nedostatky roku 2014 s uvedením doporučení jak se nedostatkům do budoucna v co největší míře vyvarovat,“ uvádí Martina Dlabajová (ANO/ALDE), která je hlavní zpravodajkou rozpočtového absolutoria za rok 2014.

„EU musí investovat své peníze lépe. Musí podniknout kroky, aby investice byly více přizpůsobeny prioritám Unie, byla stanovena jednodušší pravidla, která povedou k výsledkům, a aby byly zdroje řízeny efektivněji,“ říká předseda Účetního dvora Vítor Caldeira.

„Příjmy a výdaje Rozpočtu EU a rámec Víceleté finanční perspektivy byly dosud dominantně nahlíženy především optikou souladu s formálními pravidly, přičemž se jaksi samozřejmě předpokládalo (a nijak dále neověřovalo), že tato pravidla jsou konstruována správně, a vůbec, či jen velmi málo se hledělo na to, jaký účel je prostředky financován a jaké reálné výsledky přináší. To je stejné, jako bychom se na fotbalový zápas dívali a hodnotili jej podle toho, jak hráči dodržují pravidla hry, a ne podle počtu branek, které tito hráči vstřelí,“ tvrdí poradce prezidenta Hospodářské komory České republiky a člen Evropského hospodářského a sociálního výboru (EHSV) Petr Zahradník s tím, že se tento přístup začíná pozvolna měnit směrem ke sledování výsledků a dosažené výkonnosti.

„Je nepřijatelné, aby zástupci členských států v Bruselu rozhodovali o společných cílech a projektech pro výběr finančních prostředků z evropského rozpočtu, ale doma společně dohodnuté evropské cíle už nehrají roli. Komise by měla věnovat mnohem větší pozornost na cílení,“ uvedl europoslanec Joachim Zeller, který sleduje rozpočtové absolutorium za rok 2014 ve frakci EPP.

REKLAMA
REKLAMA