70 let evropské obranné politiky. Bude konečně funkční?

Společná obrana a bezpečnost se stává jednou z hlavních priorit evropské integrace. Její kořeny však sahají až ke konci druhé světové války. Od té doby však společná spolupráce v této oblasti spíše zaostávala. Situace se ale začala v posledních letech měnit, a to zejména kvůli ruské hrozbě a migrační krizi. Otázkou zůstává, zdali současné ambiciózní návrhy a iniciativy budou v nejbližší době skutečně realizovány a jestli se z Evropské unie stane silný hráč i v oblasti obrany a bezpečnosti.
european army
© Shutterstock / Niyazz

Historie evropské bezpečnostní a obranné politiky

První pokusy o evropskou armádu

Kořeny společné bezpečnostní a obranné politiky evropských zemí můžeme vypozorovat prakticky ihned po skončení druhé světové války. Političtí lídři evropských států si byli vědomi toho, že další krvavý konflikt takovýchto rozměrů by evropský kontinent odsoudil k zániku. A východní hrozba v podobě Sovětského svazu také nebyla ničím, co by se dalo přehlížet. Mezi evropskými státníky se proto začalo velmi rychle diskutovat, jak v následujících dekádách zajistit bezpečnost evropských států.

Prvním krokem těchto jednání, která pokračují dodnes, byla smlouva z Dunkerque mezi Británií a Francií z roku 1947, která měla za cíl vytvoření společné obranné aliance. Hned v následujícím roce se k této myšlence připojily i státy Beneluxu, což mělo za následek vznik Bruselského paktu, který měl mimo jiné za úkol zajištění vojenské spolupráce a kolektivní obrany.

Vytvořením Severoatlantické aliance v roce 1949 však před západoevropskými politiky vyvstala otázka, zdali se cestou čistě evropské obranné politiky vůbec vydávat. Návrh Evropského obranného společenství francouzského předsedy vlády Reného Plevena z roku 1950 ale mluvil jasně. Tzv. Plevenův plán počítal kromě jiného i s vytvořením jednotné evropské armády. Zapojit se měla Francie, Itálie, země Beneluxu a západní Německo. Samotná smlouva byla podepsána v roce 1952. Nikdy však nevešla v platnost, a to z důvodu zamítnutí ratifikace francouzským parlamentem. Celý projekt tak pohřbila paradoxně země, která jej celý od počátku iniciovala. Výsledkem poválečných snah o společnou obrannou a bezpečnostní politiku tak nakonec bylo přetvoření Bruselského paktu v tzv. Západoevropskou unii v roce 1954. Unie se postupně rozrostla na 10 členů a oficiálně zanikla 31. března 2010. Její pravomoci a funkce postupně přešly na orgány Evropské unie.
shutterstock_403142968

Nefungující společná politika

Rokem 1954 tak skončilo poválečné „hledání“ společné evropské obranné politiky. Obnoveno však bylo v 70. letech vytvořením evropské politické spolupráce, která se stala předchůdkyní Evropské rady, tedy v současné době velmi dobře známých evropských summitů. Tato jednání byla do struktur Evropských společenství zakotvena přijetím Jednotného evropského aktu v roce 1987. Tyto společné (byť neformální) diskuze ohledně palčivých mezinárodně-politických témat se během let velice osvědčily, což mělo za následek vznik oficiální společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) v rámci Maastrichtské smlouvy v roce 1993.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika tvořila 2. pilíř nově vytvořené chrámové struktury EU. Jednalo se tedy o spolupráci čistě mezivládní, kdy pro přijetí jakýchkoli závěrů či postojů bylo třeba dosáhnout jednohlasné shody mezi všemi státy. Spolupráce to tedy byla značně neefektivní.

Zahradil: Dokud budou evropské státy aktivními členy NATO, nemusí se Evropa vnějších hrozeb obávat.

Změnit to měla Amsterodamská smlouva z roku 1999. Ta mimo jiné vytvořila post Vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku, který měl na starosti SZBP koordinovat a vést. Stejně tak byl do primárního práva zakotven institut posílené spolupráce, díky kterému se skupina členských zemí v určitých oblastech (včetně bezpečnostních, obranných a vojenských) může oddělit do zbytku států a více spolupracovat, či se v jistých ohledech více integrovat. Amsterodamská smlouva rovněž přinesla možnost tzv. konstruktivní absence, která umožňovala členským státům vzdát se v otázkách SZBP práva veta, aniž by musela s daným návrhem souhlasit. Pro daný návrh takový stát nehlasoval, nezabránil však jeho přijetí. Smlouva z Nice z roku 2003 pak znamenala vytvoření evropské bezpečnostní a obranné politiky mezi členskými státy, díky které může Unie vysílat vojenské mise do zahraničí.

Obrana a bezpečnost stranou

Státy Unie však po celou dobu nezapomínaly na NATO, která si v otázkách kolektivní bezpečnosti stále udržuje jasný primát. V roce 2002 byla přijata série dohod mezi NATO a EU s názvem Berlin Plus, které značně posunuly a zefektivnily vzájemnou spolupráci mezi těmito dvěma celky.

Kromě vysílání vojenských misí a užší spolupráce s NATO však SZBP v prvních letech nového tisíciletí nepřinášela příliš úspěchů. Vytvoření Evropské obranné agentury v roce 2004, která měla za cíl posílit budoucí rozvoj evropské bezpečnostní a obranné politiky, bylo sice důležitým krokem, oblast společné obrany však byla i nadále spíše upozaďována.

Debaty ohledně budoucnosti SZBP se začaly opět více objevovat s příchodem Lisabonské smlouvy v roce 2009. Jednalo se o období českého předsednictví v Radě EU. I proto se ministři obrany členských zemí několikrát sešli v Praze. Jedno z takových setkání proběhlo v březnu a mezi hlavní témata patřilo mimo jiné zlepšování vojenských schopností EU a spolupráce s NATO. Již tehdy byla společná obrana a bezpečnost jednou z priorit České republiky.

Weiss: Unie a její členské státy potřebují být schopní posilovat stabilitu ve svém okolí.

Samotná Lisabonská smlouva vstoupila v platnost 1. prosince 2009 a v oblasti SZBP přinesla mnoho změn. Na jejím základě vznikl mimo jiné post Vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který se stal nově jednak předsedou Rady pro vnější vztahy, ale také místopředsedou Komise pro vnější vztahy a vedoucím nově vzniklé Evropské služby pro vnější činnost. Samotný Vysoký představitel má od té doby na starosti zastupování EU ve věcech SZBP, nicméně výrazné pravomoci v zastupování EU navenek má rovněž předseda Evropské komise a stálý předseda Evropské rady.

Lisabonská smlouva zavedla i institut stálé strukturované spolupráce v oblasti obrany, na které se mohou členské státy EU podílet. Několik zemí se tak může spojit a převzít iniciativu například při tvorbě sil rychlé reakce EU, tzv. Battlegroups, nebo spolupracovat v oblasti vojenského průmyslu. Právě na tuto novinku zavedenou Lisabonskou smlouvou navazují i závěry poslední Evropské rady, která se konala ve dnech 22. a 23. června 2017 v Bruselu.

Po skončení „kolotoče“ debat a jednání ohledně změn, které přináší Lisabonská smlouva, se však téma evropské bezpečnosti a obrany opět silně upozadilo a nebyla mu věnována prakticky žádná pozornost. Ministři obrany zemí EU sice v září roku 2010 opětovně vyzvali k posílení evropské obrany a Británie a Francie o měsíc později vyjádřily vůli zahájit „novou éru obranné spolupráce“, k výraznějším posunům však nedošlo.

Rusko, migrace, Trump a šok

Jistou výjimku v tomto „období ticha“ a poměrně výrazných škrtů v oblasti výdajů na obranu mezi členskými státy představuje například setkání Evropské rady v prosinci 2013, na kterém vystoupil i tehdejší generální tajemník NATO Anders Fogh Rasmussen.

„Pokud neposílíme naše odhodlání k vlastní obraně, riskujeme, že se o nás Spojené státy přestanou zajímat a Evropa a Spojené státy se od sebe vzdálí. To není to, co by kdokoliv z nás chtěl,“ uvedl tehdy Rasmussen. Možná si ani neuvědomoval, jak blízko je pravdě. Téma možného odklonu Spojených států od EU v otázkách bezpečnosti kvůli neplnění závazků členských států NATO ohledně výdajů na obranu totiž začalo opět rezonovat o tři roky později, tedy v době zvolení Donalda Trumpa novým americkým prezidentem.

Svůj pohled na věc Rasmussen zopakoval a rozšířil i v nedávném rozhovoru pro EurActiv.cz, ve kterém upozornil na stále přetrvávající mezery v evropské obraně.

defence

Nešlo však jen o Donalda Trumpa a jeho předvolební rétoriku ohledně budoucnosti vztahů mezi USA a EU. Od roku 2013 totiž velmi výrazně roste napětí mezi západem a Ruskou federací, a to zejména kvůli ukrajinské krizi. Série krvavě potlačených demonstrací a následných politických změn na ukrajinské politické scéně vyvolaly velmi tvrdou reakci Moskvy, která od té doby podporuje a vyživuje vojenský konflikt na východě Ukrajiny. Důležitým zlomem v evropském vnímání nových bezpečnostních hrozeb přicházejících z východu pak byla ruská anexe Krymu z jara roku 2014. Velmi nestabilní situace na Blízkém východě a v některých afrických zemích pak zapříčinila již několik let trvající rozsáhlou migrační krizi. A k tomu všemu přidejme nové hrozby hybridní, které se v posledních letech stávají běžnou součástí mocenské politiky.

„Evropa čelí především hrozbě nestability v okolních regionech. Z ní vyplývá řada dalších problémů, jako je terorismus, organizovaný zločin či nekontrolované migrační vlny. Unie a její členské státy potřebují být schopní posilovat stabilitu ve svém okolí,“ upozorňuje Tomáš Weiss z Institutu mezinárodních vztahů Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy.

Weiss: Vojenská síla není tím, čím by Unie měla Rusku vzdorovat, ale bylo by dobré, kdyby své diplomatické a ekonomické snahy mohla nějakou věrohodnou vojenskou silou podepřít.

„Unie také čelí přímé výzvě Ruska, které svojí anexí Krymu otevřeně popřelo mezinárodní právo. Vojenská síla není tím, čím by Unie měla Rusku vzdorovat, ale bylo by dobré, kdyby své diplomatické a ekonomické snahy mohla nějakou věrohodnou vojenskou silou podepřít,“ dodal.

Nové hrozby připomíná i europoslanec Jan Zahradil (ODS, ECR). „V bezprostředním sousedství EU sílí nestabilita a Evropa čelí migračním vlnám, které nedokáže efektivně kontrolovat, což může mít velmi negativní dopady v budoucnosti,“ myslí si.

Současná evropská debata

Několik let ignorování a podceňování rostoucích hrozeb přicházejících ze zahraničí tak vyvrcholilo v potřebu rychlé akce a rychlého a efektivního jednání o budoucnosti evropské obrany a bezpečnosti. Za počátek této nové éry uvažování o vlastní bezpečnosti a o tom, že mírové uspořádání v Evropě není takovou samozřejmostí, jak by se mohlo na první pohled zdát, můžeme pokládat společné prohlášení EU a NATO z Varšavy z července roku 2016, které má za cíl ještě více posílit vzájemné vazby obou celků.

Chmelař: V bezpečnostní a obranné politice leží kompetence na straně států, nikoliv Komise.

Za větší mezník však můžeme považovat neformální Bratislavský summit, který se konal v září roku 2016. Na něm hledaly hlavy států a předsedové vlád EU odpovědi na otázky, jak posílit důvěru občanů v EU a kam dál s integračním projektem jako takovým. Přijaté Bratislavské prohlášení zmiňuje právě i nutnost posílit spolupráci v rámci vnější bezpečnosti a obrany a zahájit provádění červencového společného prohlášení EU a NATO.

Kladení důrazu na NATO je velice důležité i pro Zahradila. „Dokud budou evropské státy aktivními členy NATO, nemusí se Evropa vnějších hrozeb obávat,“ uvedl.

Zpráva Evropského parlamentu

Od září loňského roku by se někomu mohlo zdát, že obrana a bezpečnost je snad nejdůležitějším tématem evropské integrace. Již v listopadu ministři obrany členských zemí vyjádřili svůj souhlas s tím, aby byla Evropská unie v oblasti obrany a bezpečnosti soběstačnější. Jen o pár dní později Evropská služba pro vnější činnost zveřejnila komplexní globální strategii EU, která obsahuje implementační plán evropské obrany a bezpečnosti a ještě ten měsíc přijal Evropský parlament zprávu o bezpečnostní a obranné politice, jejíž součástí je návrh na zlepšení spolupráce v rámci evropských ozbrojených sil.

Europoslanci ve zprávě kladou důraz mimo jiné na to, že vytvořením jednotného operačního střediska a upevněním vzájemné koordinace by se mezi armádami ušetřilo přes 26 miliard eur ročně. Parlament rovněž požádal členské státy, aby v budoucnu společně investovaly do nákupu obranných prostředků či letadel a apeloval na zavedení tzv. evropského obranného semestru, v rámci kterého by členské státy konzultovaly své plány.

Europoslanci však požádali i o vytvoření společné obranné politiky Unie a apelovali na jednotlivé státy, aby na obranu vynakládaly 2 % HDP. Během tří let by dle zprávy měl vzniknout i evropský výzkumný program na obranu s rozpočtem ve výši 500 milionů eur ročně.

Evropský obranný fond

Tím však nebyl listopadovým návrhům konec. Na konci měsíce totiž Evropská komise stačila zveřejnit zcela nový návrh na vytvoření Evropského obranného fondu, který oficiálně zřídila na počátku června letošního roku.

Důležitou součástí celé iniciativy má být zejména investiční fond pro obranu a také ukončení regulací, které rozpočtu EU a jednotlivým rozvojovým bankám neumožňují investovat do vojenského výzkumu. Zřízený fond by vládám členských zemí umožňoval, aby do něj jednak přispívaly, jednak si z něj i půjčovaly. Finanční prostředky do něj vložené by měly být k dispozici zejména pro společné obranné programy, mezi které můžeme zahrnout například nákup a vývoj armádních dronů, vojenských helikoptér či válečných lodí.

„Členské státy by mohly ušetřit mnoho financí díky vzájemné spolupráci. Několik z nich se například rozhodne investovat do výroby dronů a na závěr jich společně pořídí dvacet. Kdyby takový výzkum prováděla pouze jedna země, koupila by třeba jen jeden nebo dva bezpilotní letouny,“ prohlásil tehdy místopředseda Komise pro zaměstnanost, růst, investice a konkurenceschopnost Jyrki Katainen.

Iniciativa Komise byla následně podpořena i Evropskou radou, která se konala v prosinci loňského roku. Pozitivně se k novému přístupu k evropské obraně postavil i předseda vlády Bohuslav Sobotka.

„Evropská rada v závěrech přivítala akční plán, který zveřejnila Komise, a který zahrnuje i evropský obranný fond, který by měl pomáhat zejména vědě a výzkumu v oblasti obrany,“ uvedl tehdy pro server EurActiv.

„Pokud jde o tzv. Battle Groups, Česká republika zde zveřejnila svou iniciativu. Snažíme se prosazovat, aby společné jednotky byly snáze nasaditelné, pokud bude potřeba. Zatím byly vytvářeny jako instituce, která nebyla prakticky použita. Naším cílem je odstranit bariéry, které brání tomu, aby tyto jednotky byly snáze použitelné,“ dodal.

shutterstock_449431963

Bílá kniha a diskuzní dokument o obraně

Reálných kontur však začalo nové uvažování o zahraniční a bezpečnostní politice nabývat v březnu roku 2017. Evropská komise tehdy představila dlouho očekávanou Bílou knihu, která v sobě zahrnuje pět obecných scénářů možného vývoje evropské integrace. Jen pár dní na to pak ministři zahraničních věcí Unie vyslovili souhlas s vytvořením stálého velitelství evropských misí.

Zahradil: Jsem přesvědčen, že Evropské komisi žádná diskuse o budoucnosti evropské obrany nepřísluší. Takové úvahy patří o několik kilometrů dále, na ústředí NATO.

Na Komisí zveřejněnou Bílou knihu volně navázal i evropský summit v Římě, který se konal symbolicky ve dnech 24. a 25. března, tedy přesně 60 let od podpisu Římských smluv. V přijaté deklaraci se klade mimo jiné důraz na „bezpečnou a chráněnou Evropskou unii“.

Nejdůležitější momenty se však v tomto ohledu odehrály teprve v červnu. V prvním týdnu Evropská komise v návaznosti na Bílou knihu zveřejnila tzv. diskuzní dokument, který nese název „Budoucnost evropské obrany“. Dokument je součástí série návrhů Komise, které mají zemím EU pomoci v rozhodování o tom, kam nasměřovat evropskou integraci. Součástí představeného dokumentu jsou tři scénáře možného vývoje v oblasti evropské obrany a bezpečnosti směřující k roku 2025. Scénáře nesou názvy „bezpečnostní a obranná spolupráce“, „sdílená bezpečnost a obrana“ a „společná bezpečnost a obrana“.

Podle prvního scénáře by členské státy rozhodovaly o potřebách bezpečnostní a obranné spolupráce na dobrovolném základě a případ od případu, jako je to nyní. Druhý scénář je ambicióznější a počítá s náročnějšími společnými operacemi na moři, ve vzduchu i na zemi. EU by podle něj ale hrála významnější úlohu i v kybernetické obraně, ochraně hranic a v boji proti terorismu.

Nejambicióznější třetí scénář by EU umožnil realizovat náročné bezpečnostní a obranné operace, které by vyžadovaly hlubší integraci obranných sil jednotlivých členských států. Unie by nesla větší odpovědnost za vlastní obranu a se Severoatlantickou aliancí by se v této odpovědnosti vzájemně posilovala.

Konference o obraně v Praze

Současná česká vláda pohlíží na představený dokument pozitivně, stejně jako v případě Bílé knihy se však nepřiklání k žádné specifické variantě.

„Stejně jako u předchozích diskuzních dokumentů dává Komise především impulzy pro rozhodování členských států. Ostatně v bezpečnostní a obranné politice leží kompetence na straně států, nikoliv Komise. Stejně jako v případě Bílé knihy o budoucnosti EU nebudeme upřednostňovat jen jeden ze scénářů, který Komise navrhuje, zvolená varianta bude kombinovat různé navrhované přístupy,“ uvedl pro server EurActiv státní tajemník pro evropské záležitosti Aleš Chmelař.

Chmelař: Musíme být schopni použít sílu, pokud to bude nutné.

Poněkud vyhraněnější názor na věc má však Jan Zahradil. „Jsem přesvědčen, že Evropské komisi žádná diskuse o budoucnosti evropské obrany nepřísluší. Takové úvahy patří o několik kilometrů dále, na ústředí NATO,“ prohlásil.

Na náměty Evropské komise navázala i mezinárodní konference o obraně, která se konala 9. června v Praze a které se zúčastnil i předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker či Vysoká představitelka EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Federica Mogheriniová. Celá konference se pak nesla v duchu přesvědčení o nutnosti posílit obranu Evropy a podpořit iniciativy přijaté různými institucemi a orgány EU v posledních měsících.

Celý dosavadní koloběh návrhů, iniciativ a jednání o budoucnosti evropské obrany a bezpečnosti byl prozatím završen na poslední Evropské radě, která proběhla ve dnech 22. a 23. června v Bruselu. Představitelé členských států se zde jasně shodli, že je nutné zahájit výše zmíněnou stálou strukturovanou spolupráci. V rámci ní se mají členské země do tří měsíců dohodnout na společném seznamu kritérií a závazků, jakož i na konkrétních projektech, které by chtěly uskutečnit.

„Jedná se o historický krok, neboť tato spolupráce umožní Evropské unii postupovat směrem k hlubší integraci v oblasti obrany. Chceme, aby byla tato spolupráce ambiciózní a inkluzivní. Každá země EU, která se k ní chce připojit, je tedy vítána,” uvedl na tiskové konferenci předseda Evropské rady Donald Tusk.

Summit dále uvítal zřízení Evropského obranného fondu a vyzval k rychlému dosažení dohody ohledně návrhu na zřízení evropského programu průmyslového rozvoje v oblasti obrany.

Budoucnost evropské obrany a bezpečnosti

Budoucnost a konkrétní kroky jsou stále něčím, co nelze zcela předvídat. Vše se bude odvíjet od dalších jednání a předložených návrhů. Pokračování debat o budoucnosti evropské obrany se očekává na podzim letošního roku.

Weiss: Domnívám se, že ve veřejné diskuzi se často objevuje zcela umělá bipolarita mezi NATO a EU.

„Země EU musí být aktivnější, akceschopné, musí navyšovat své výdaje na obranu a především vylepšit efektivitu vydávání těchto peněz. Musíme být rovněž schopni použít sílu, pokud to bude nutné. Potřebujeme budovat tzv. strategickou autonomii, tedy schopnost vést samostatně mise a operace v našem bezprostředním i širším sousedství,“ myslí si o budoucnosti evropské obrany Aleš Chmelař. Připomíná však i zásadní roli NATO.

„NATO i nadále zůstává jedním ze základních pilířů evropské bezpečnostní struktury. Lepší spolupráce s NATO je samozřejmě také součástí této debaty. O tom, že jde o spojené nádoby, dnes už nikdo nepochybuje,“ dodává.

Tomáš Weiss pak připomíná možnost posílené spolupráce, která je podle něj nejpravděpodobnějším scénářem.

„Žádný z členských států není sám o sobě obranyschopný, takže nezbývá než spolupracovat. Ale tato spolupráce bude nejspíš probíhat v rámci malých skupin, klidně i jen dvojic nebo trojic zemí, které budou společně nakupovat, společně cvičit a zvyšovat důvěru a interoperabilitu mezi svými ozbrojenými silami,“ domnívá se.

Stejně jako Chmelař však zdůrazňuje roli Aliance. „Domnívám se, že ve veřejné diskuzi se často objevuje zcela umělá bipolarita mezi NATO a EU. My si mezi nimi nevybíráme. My potřebujeme budovat ozbrojené síly, které jsou nasaditelné v obou rámcích, společně s partnery,“ uzavírá.

REKLAMA
REKLAMA